草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施效果評估*

肖仁乾，寧攸涼，何友均，謝和生，許單云

(中國林業(yè)科學研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京100091)

草原生態(tài)保護補助獎勵政策(簡稱草原補獎)，旨在加強生態(tài)保護和促進牧民增收，保障國家生態(tài)安全，加快牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。2020年第二輪草原補獎即將到期，對其施行效果的評估顯得尤為重要。國內外針對草原生態(tài)環(huán)境和補償政策效益的評估內容，一方面是草原生態(tài)補獎政策評價指標體系的研究[1]；另一方面是對生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益中某一個或幾個重要指標進行研究，如針對牧民收入[2-3]、畜牧業(yè)規(guī)模[4]、農牧民滿意度[5]、生產(chǎn)決策行為[6]、受償意愿[7]、支付意愿[8]及生態(tài)認知[9]等。針對建立的評估指標體系或某幾個重要指標，國內外主要利用層次分析法[10]、主成分分析法[11]，熵權法[12]、模糊數(shù)學法[13]、因子分析法[14]、生物完整性指數(shù)[15]等方法確定指標權重進行綜合評價。針對第二輪草原補獎進行綜合評價的研究不多，少有文獻結合統(tǒng)計數(shù)據(jù)和實地調研數(shù)據(jù)綜合評估草原補獎的執(zhí)行效果，且主要是針對面積大的牧區(qū)[16-17]。因此，綜合評估青海省海北州第二輪草原補獎的優(yōu)勢和不足，可為調整優(yōu)化新一輪草原補獎提供科學依據(jù)，對于科學保護草原生態(tài)、促進牧民增收致富和地區(qū)綠色發(fā)展具有重要意義。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)域概況

青海省海北州土地總面積3.41萬km2，平均海拔高度為3.30 km，轄海晏、剛察、祁連、門源4縣和青海湖農場，牧草資源豐富。2018年青海省海北州天然草原鮮草產(chǎn)量4 668.33 kg/hm2，天然草原256.87萬hm2，占海北州土地總面積的75%，其中禁牧區(qū)的面積為78.67萬hm2，草畜平衡區(qū)的面積為159.92萬hm2，全州禁牧補助標準平均為184.5元/hm2，草畜平衡獎勵標準為37.5元/hm2。青海省海北州第二輪草原生態(tài)補獎政策實施以來(2016—2018年)，共發(fā)放草原補助資金6.15億元，涉及牧戶4.77萬戶，牧民戶均年受益4300元左右，其中30%的補助資金作為績效考核資金發(fā)放。

1.2 評估指標選取

通過建立指標體系進行綜合評估是較為流行的研究方式。為了綜合評估草原生態(tài)補獎政策，參考《2014年全國草原監(jiān)測報告》[18]的監(jiān)測內容、《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見(2016—2020年)》的任務目標[19]和已有文獻[10-12]，建立草原補獎實施效果評估的指標體系，以生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益為一級指標(a1、a2和a3)。

在選取二級指標時，參考以往的研究成果[12，20-21]和2014年全國草原監(jiān)測報告[18]，同時保證全面性、相關性、有用性以及獨立性原則[1]，選取鮮草產(chǎn)量(a11/萬t，直接體現(xiàn)草原生產(chǎn)能力)、肉類總產(chǎn)量(a12/萬t，間接體現(xiàn)草原生產(chǎn)能力)、綜合植被蓋度(a13/%，體現(xiàn)草地狀況及其退化情況)、總體超載率(a14/%，體現(xiàn)草地承受的負面壓力)作為衡量生態(tài)效益的指標；選取GDP總量(a21/億元，體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟狀況)、農牧民人均可支配收入(a22/元，體現(xiàn)牧民戶層面的經(jīng)濟狀況)、固定資產(chǎn)投資(a23/億元，體現(xiàn)工商業(yè)發(fā)展水平)、社會消費品零售總額(a24/億元，體現(xiàn)居民消費能力)作為衡量經(jīng)濟效益的指標；選取第三產(chǎn)業(yè)增加值(a31/億元，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構變化)、外出務工人員人數(shù)(a32/人，體現(xiàn)勞動力流轉情況)、農村居民消費價格指數(shù)(a33/%，體現(xiàn)農牧民的消費水平，以2014年為基期)、郵電業(yè)務總量(a34/萬元，體現(xiàn)地區(qū)居民生活水平)作為衡量社會效益的指標。

1.3 研究方法

在建立指標體系后，一級指標權重由層次分析法[10]得到。作為主觀定權法，可以結合專家經(jīng)驗以避免客觀定權法單純依靠數(shù)據(jù)運算導致的邏輯不通情況。二級指標權重由熵權法得到[22]。作為客觀定權法，主要根據(jù)各指標傳遞給決策者的信息量大小來確定各個指標的權重。在已往的相關研究中，有些學者運用熵權法對農戶的生計資本進行評分[23]，有些學者利用層次分析法確定草原補獎的指標權重[10]，但較少學者采用主客觀相結合的方法對草原進行研究[12]。通過綜合評估模型將這兩者結合，可互相取長補短，達到較為科學的評估。因此，運用綜合評價模型對草原生態(tài)補獎政策效果進行評估。

第三，計算第i個一級指標下第j個二級指標第k年指標值的比例(Pijk)；

第四，計算第i個一級指標下第j個二級指標的熵值(eij)，0≤eij≤1；

第五，計算第i個一級指標下第j個二級指標的權重(ωij)；

第六，計算第i個一級指標下第j個二級指標的效應值(Sijk)、政策實施的單項效應值(Fik)和各年份的綜合效應值(Ek)[12，22]。

1.4 數(shù)據(jù)來源

統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自2015—2019年海北州國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[24-27]。一手數(shù)據(jù)來自青海省海北州實地訪談、問卷調查。2019年10月14日至2019年10月22日，以青海省海北州作為研究區(qū)域，分別與各級草原畜牧機關、基層管護人員、畜牧企業(yè)及牧民開展訪談、座談交流，獲取5份訪談記錄，并隨機抽取了海北州360個牧民戶進行問卷調研，收回340份有效樣本。二級指標各個年份的調查樣本數(shù)據(jù)如表1所示。

表1 評估指標的熵值、權重和各年份的樣本值

1.5 權重系數(shù)計算方法

層次分析法各指標的權重是通過35位專家的打分計算得到，CI值﹤0.1，通過一致性檢驗。草原補獎實施效果評估指標體系中一級指標生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的權重(A1、A2和A3)分別為0.386 7、0.348 9、0.264 4，二級指標的熵值和權重如表1所示。

2 結果與分析

2.1 草原生態(tài)得到改善但依舊脆弱

海北州草原禁牧和草畜平衡政策實施較好，牧民減畜工作逐步得到落實，生態(tài)補獎政策實施效果良好。生態(tài)效益得分年均增長31.1%(表2)。鮮草產(chǎn)量和牧區(qū)綜合植被蓋度，2018年較2015年分別提升了4.6%和11.1%，草地生產(chǎn)力顯著提高，草場生態(tài)恢復效果成效顯著；肉類產(chǎn)量在2015—2017年處于增長狀態(tài)，間接體現(xiàn)草地生產(chǎn)力的提升；受到雪災和豬瘟疫情的影響，2018年肉類產(chǎn)量降幅較大；超載率從2015—2018年始終處在低于0.9%的水平，超載放牧監(jiān)管工作總體有效。

表2 2015—2018年海北州草原生態(tài)補獎政策實施效果綜合評價結果

過度放牧仍是草原退化的主要原因[20]，超載率從2016年開始有復增趨勢，2018年相較于2017年超載增長率甚至達到93.5%。調研發(fā)現(xiàn)，只有約40.4%的受訪者認為自家草場質量退化不太嚴重，且約39.1%的受訪者認為過度放牧仍是草原退化的主要原因。主要因為牧民是有限理性經(jīng)濟人，如果不積極響應政策，極可能出現(xiàn)追求短期利益最大化(即偷牧、超載)的現(xiàn)象；同時，政府采取弱監(jiān)管策略也會加大牧民打破規(guī)則的概率。海北州機構改革后，有些職責職權尚未完全理順，出現(xiàn)有些部門職能交叉、錯位，草原執(zhí)法權執(zhí)法主體不明確，基層管護數(shù)據(jù)共享不全面，基層管護員工資待遇較差、工作環(huán)境較為惡劣等問題，導致某些地區(qū)管護不力。若管護情況得不到改善，超載、偷牧等現(xiàn)象難以杜絕。與其他研究有所不同的是，海北州轄區(qū)的高寒牧區(qū)與其他草場有著顯著的差異[12，14，17]，自身資源稟賦的特點導致監(jiān)管和保護難度更大。

2.2 經(jīng)濟效益整體較好

2.2.1 草原牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好

牧民戶受益較明顯，經(jīng)濟效益得分年均增長4.5%(表2)，期間變動趨勢波動較大，與其他研究中的牧區(qū)相比[10-13]，海北州經(jīng)濟效益整體發(fā)展勢能尚有余力。2015—2018年，農村居民人均可支配收入和社會零售品銷售總額不斷上升，2018年較2015年兩者皆提升了29.8%，年均增長9.9%，表明草原補獎資金的發(fā)放改善了牧民經(jīng)濟狀況，提升了當?shù)鼐用竦南M能力，彌補了部分因政策施行造成的損失。但由于GDP總量和固定資產(chǎn)投資額波動較大，加上二者所占權重在經(jīng)濟效益指標中較高，就帶動了經(jīng)濟效益總體波動較大：2015—2016年，二者皆出現(xiàn)較大增幅，帶動了經(jīng)濟效益的大幅增長；2016—2017年則皆出現(xiàn)了較大幅度的減少，帶動了經(jīng)濟效益的下降；2017—2018年，僅有固定資產(chǎn)投資額有較大的下降，其他3個指標皆有一定程度的增長，帶動經(jīng)濟效益反彈到比2015年略高的水平。

2.2.2 補償標準和禁牧時限可能影響牧民收益

政策實行前草場的流轉價格(約450～1050元/hm2)高于第二輪草原補獎標準(海北州平均禁牧、草畜平衡標準分別為184.5元/hm2、37.5元/hm2)，調查發(fā)現(xiàn)約42.9%的受訪者認為現(xiàn)行補獎資金標準相對較低，對彌補減畜帶來的損失是基本無效的，這與前人的結論類似[20]。因短期內政策資金難以彌補其損失以滿足其生計或轉變經(jīng)營方式的需求，這類牧民極容易違背政策，導致偷牧超載多發(fā)。此外，對于封禁的草場，2015—2019年有些草地生態(tài)已恢復到了很高的水準，很多牧民及草原機關工作人員認為要適當對草原進行干擾，避免額外的損失。因為成熟的牧草若不利用會造成巨大的資源浪費，灌木和毒草也會侵占優(yōu)良牧草的生長空間，反而會降低已經(jīng)恢復良好的草地質量。

2.3 社會效益變動趨勢波動較大

社會效益年均增長37.8%(表2)，牧民生活水平和生態(tài)認知水平提升，但畜牧(草)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，再就業(yè)相對困難。調研中91.5%的受訪者選擇都了解草原生態(tài)補獎政策，并且有73.8%的受訪者選擇贊同或十分贊同草原補獎政策的相關規(guī)定，表明牧民群體對草原補獎政策有較好的認知。農村居民消費價格指數(shù)保持平穩(wěn)增加，2015—2018年增長了6.2%，較低的物價水平緩解了牧民的消費壓力，牧民生活水平不斷提高；第三產(chǎn)業(yè)增加值不斷擴大，從2015年到2018年提升了21.1%，產(chǎn)業(yè)結構得到大幅優(yōu)化；外出務工人員從2015年到2018提升了11.4%，跨區(qū)域的勞動力流轉有所提升。社會效益總體波動較大的原因和經(jīng)濟效益相同，也是外出務工人員和郵電業(yè)務總量這2個指標在政策期間內有較大幅度的波動，且所占權重較高導致。

據(jù)草原機關工作人員所了解，當?shù)匦竽翗I(yè)生產(chǎn)方式較為單一，仍以基礎的放牧、飼養(yǎng)和屠宰為主，沒有高附加值的產(chǎn)品和完整的產(chǎn)業(yè)鏈；由于缺乏與飼草相關的保險，相關畜牧企業(yè)、合作社的抗風險(如雪災、火災及旱災等)能力較差。調研樣本中，有9.1%的牧民選擇了外出務工，放棄了傳統(tǒng)的畜牧業(yè)(其中4.2%的牧民是由于其承包草場皆是禁牧草場無法繼續(xù)放牧，被迫外出務工，4.9%的是主動承包出了自家草場)，但是由于牧民群眾普遍文化程度不高，就業(yè)渠道狹窄，調研樣本中僅有9.7%的牧主有高中及以上的文化水平，沒有接受義務教育的比例達到了約25.9%，難以勝任其他的工作。受牧區(qū)自然地理條件、牧民知識技能所限，勞動力流轉困難在青海省其他區(qū)域也較為常見[21]，長此以往，這些因素可能給牧民后續(xù)生活帶來較大的困難。

2.4 綜合效益良好

總體來看，草原生態(tài)補獎政策實施效果較好。綜合效益得分總體趨勢處于上升狀態(tài)，2018年相較于2015年提升了82.4%(表2)，年均增長22.2%。其中，由于經(jīng)濟效益和社會效益的上升拉動，綜合效益在2015年到2016年的增幅最大；2016—2017年由于經(jīng)濟效益和社會效益的降低帶動了綜合效益下滑；在最后一年又在各效益同步提升的作用下，綜合效益又實現(xiàn)了顯著提升。不僅如此，2016年是第二輪政策施行的第一年，由于對政策機制進行了優(yōu)化調整(如提升了補助標準、改進補償資金使用方式等)，草原生態(tài)補獎政策的正向反饋凸顯，期間草原生態(tài)的的逐步恢復及社會發(fā)展的逐步發(fā)力等因素也是綜合效益能實現(xiàn)較大提升的原因。在采取同類評估方式的研究中，內蒙古[11]和新疆[12]草原補償總體成效與青海省海北州相近，但由于指標選取的區(qū)別，青海省海北州的社會效益最高。

3 結論與建議

青海省海北州第二輪草原生態(tài)補獎政策實施效果十分明顯，基本達到預期政策目標，實現(xiàn)了牧民增收和生態(tài)保護雙贏的目標，但是草原補獎政策在設計、監(jiān)管和執(zhí)行上仍有調整和改進的空間。因此建議：第一，完善社會保障制度，保障牧民權益。規(guī)范草場流轉制度，指導牧民參與就業(yè)培訓，提升其勞動技能，以便更好適應政策帶來的影響，保障牧民再就業(yè)過程中的權益；探索建立草原保險制度，提升牧民抗風險水平；做好災害預警，建立完備的搶險救災響應體制。第二，動態(tài)調整政策實施年限。動態(tài)調整每一期政策尤其是針對禁牧草原的實施時限，建立靈活的禁、輪、休牧制度?？蓞⒖疾煌牟菰瓲顩r和專家、牧民意見，針對資源稟賦有差異的地區(qū)采用不同的禁牧時限，對于草地退化較嚴重或未完全恢復的草原，依舊采取嚴格封禁政策，同時對鼠害、蟲害、毒草等問題進行治理。待其完全恢復后，可對草地進行中度干擾，進行適度的開發(fā)利用，如在牧草返青季節(jié)進行封禁保護，在成熟的旺季經(jīng)過相關監(jiān)管部門的允許，放開部分草場進行適度放牧，或針對高寒草甸的牧場，在冬季凍土已經(jīng)將表層的土面凍住，牲畜啃食不會破壞到草根，也可以進行適度利用。第三，動態(tài)調整補償標準。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、草地類型及生產(chǎn)成本等指標，通過機會成本法、生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估等方式，結合每個政策周期的時限，科學動態(tài)調整補償標準，既可彌補因草畜平衡和禁牧給牧民帶來的損失，也不給財政添加巨大壓力甚至滋生牧民戶的懶惰心理，實現(xiàn)生態(tài)保護和牧民增收雙贏，守護草原的“金山銀山”。第四，明確部門權責，加強監(jiān)管力度。應該立即解決機構改革后個別領域存在權責交叉、管理混亂、互相推諉等問題，明確各個部門的責任義務，保證監(jiān)管有力、有效。當?shù)刈匀毁Y源局、林業(yè)和草原局和草原站等部門應協(xié)同發(fā)力、著力解決；提高對基層草原站、基層管護人員的待遇，加大激勵效應，避免出現(xiàn)因其積極性不高造成監(jiān)管不力的情況；強化監(jiān)督舉報機制，提升部門自身的工作效率。