香港國安法的立法特點(diǎn)

鄒平學(xué)(深圳大學(xué)港澳基本法研究中心)

2020年5月28日，第十三屆全國人大第三次會(huì)議高票表決通過《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》(以下簡稱《決定》)。6月30日，第十三屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議全票通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》(以下簡稱《香港國安法》)，國家主席習(xí)近平當(dāng)天簽署第49號主席令予以公布，自公布之日起施行。當(dāng)日下午，全國人大常委會(huì)按照《決定》的要求，依法征詢了香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見，作出決定，將《香港國安法》列入香港基本法附件三，明確由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。當(dāng)日晚上，《香港國安法》由香港特別行政區(qū)在香港刊憲公布，正式落地實(shí)施。 不難發(fā)現(xiàn)，由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作出《決定》，再由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、香港基本法和《決定》制定《香港國安法》，列入基本法附件三，作為在香港適用的全國性法律，不僅能有效解決香港回歸以來維護(hù)國家全法律制度和執(zhí)行機(jī)制明顯存在的不健全、不適應(yīng)、不符合的“短板”問題，有力筑牢香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的制度屏障，保障香港“一國兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，也通過這一重大立法決策，為堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系、健全完善香港國家安全法制建設(shè)寫下了濃墨重彩的一筆。

不難看到，這次香港國安立法的突出特點(diǎn)是通過中央立法來啟動(dòng)，采取“決定+立法”的方式，分兩步予以推進(jìn)，這在我國立法史上非常罕見。認(rèn)識這一重大立法特點(diǎn)需要回答如下兩個(gè)問題。

一、為什么這次香港國安立法采取中央立法

香港基本法第23條規(guī)定香港“應(yīng)自行立法”，禁止叛國、分裂國家等七種危害國家安全的犯罪行為。香港有人就認(rèn)為，既然香港國安立法已經(jīng)通過基本法第23條授權(quán)香港自行完成立法，中央就不能再主動(dòng)立法了。這種看法是錯(cuò)誤的，因?yàn)椋?/p>

第一，基本法第23條處于基本法第二章“中央與特區(qū)關(guān)系”的位置，說明這一條性質(zhì)不屬于香港自治權(quán)的范疇，而是涉及中央與特區(qū)憲制關(guān)系以及特區(qū)承擔(dān)的履行維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任的條款，不屬于香港可以自行決定是否立法和如何立法的自治權(quán)的范疇。即使香港完成了第23條立法，也存在全國人大常委會(huì)備案審查是否通過的問題，換言之，中央對于香港完成第23條立法享有完整的監(jiān)督權(quán)。此外，按照總體國家安全觀，第23條立法所要禁止的七種犯罪行為不能涵蓋危害國家安全的所有犯罪行為，因而第23條立法性質(zhì)上雖然屬于香港國安立法范疇，但范圍卻無法覆蓋國安立法的全部。

第二，環(huán)視全世界各國，國家安全立法都是國家立法權(quán)力，屬于中央事權(quán)，鮮有授權(quán)地方負(fù)責(zé)的例證。根據(jù)憲法，不論香港是否完成第23條立法，中央始終負(fù)有維護(hù)香港在內(nèi)的全國范圍的國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的責(zé)任，享有相關(guān)的立法、執(zhí)法和司法的權(quán)力。香港基本法授權(quán)特區(qū)“自行立法”，體現(xiàn)了中央對特區(qū)的高度信任，也明確了香港特區(qū)負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)，落實(shí)基本法第23條的立法問題一直是中央在港推進(jìn)的重點(diǎn)工作之一，故特區(qū)是否應(yīng)當(dāng)立法、何時(shí)啟動(dòng)立法及如何立法，以及無法完成立法情況下如何解決困局，都需要服從中央的要求、接受中央的指令和監(jiān)督。

第三，香港回歸23年來，特區(qū)反對派在國外境外反中勢力的支持下阻撓、延宕基本法第23條立法工作，導(dǎo)致特區(qū)國家安全局勢日趨嚴(yán)峻，未來特區(qū)自行完成第23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難。在這種情況下，基于主權(quán)原則，根據(jù)憲法，中央當(dāng)然需要履行中央對香港特別行政區(qū)有關(guān)國家安全事務(wù)的根本責(zé)任，行使有關(guān)權(quán)力。香港國安形勢的發(fā)展也表明，中央不出手無法解決香港國安立法的困局。全國人大及其常委會(huì)依憲依法建立健全香港維護(hù)國安的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。這是對包括香港同胞在內(nèi)的全體中國人民負(fù)責(zé)，具有無可置疑的正當(dāng)性、合憲性、合法性。

第四，這次《香港國安法》雖然是解決香港國安法制缺漏和短板問題，但這是一部全國性法律，要明確國家安全的中央事權(quán)屬性，要對四類危害國家安全犯罪的罪行和刑罰作出規(guī)定，要規(guī)定中央政府和特區(qū)政府需要設(shè)立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，規(guī)定這些機(jī)構(gòu)必要的權(quán)力和辦案程序，體現(xiàn)出實(shí)體法、組織法和程序法相結(jié)合的綜合性法律特點(diǎn)。在立法技術(shù)上，既要與內(nèi)地國家安全法、反恐怖主義法、刑罰、刑事訴訟法等全國性法律相銜接，還要兼顧香港法律制度和司法體制的特殊性，故只能由中央立法方可妥善解決上述需要。

第五，這次《香港國安法》所要防范、制止和懲治發(fā)生在香港的分裂國家、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動(dòng)、勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等四類犯罪行為，與香港基本法第23條所要立法禁止的七種行為只有一種行為是重合的，其他并不一致。換言之，中央制定了《香港國安法》，并沒有豁免特區(qū)原有的立法責(zé)任與義務(wù)，《香港國安法》第7條就規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護(hù)國家安全立法，完善相關(guān)法律”。

二、為什么中央要采取“決定+立法”的方式

這次中央立法分兩步來推進(jìn)，第一步是全國人大根據(jù)憲法和香港基本法作出有關(guān)《決定》，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制作出若干基本規(guī)定，該決定共七個(gè)條文，同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)制定相關(guān)法律。第二步是全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法和《決定》的授權(quán)，結(jié)合香港特別行政區(qū)具體情況，制定《香港國安法》并決定將其列入香港基本法附件三，該法律共6章66條，由香港特區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。這種“全國人大通過決定+全國人大常委會(huì)制定法律”的模式在新中國立法史上十分罕見，甚至可以說史無前例。我國中央立法實(shí)踐中，中央立法方式一般是全國人大及其全國人大常委會(huì)通過行使國家立法權(quán)制定法律，這是最為常見的方式，還有就是全國人大及其常委會(huì)通過行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，作出有關(guān)法律問題的決定的方式。這次解決香港國安立法問題的方式既不同于全國人大單獨(dú)的立法行為，也不同于全國人大常委會(huì)的單獨(dú)立法行為，而是采取最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使決定權(quán)和最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)行使國家立法權(quán)相結(jié)合的方式。為什么要這樣做？這需要從香港國安立法問題的極端重要性、緊迫性以及解決香港國安立法問題面臨的巨大挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性來看。

第一，解決香港國安法律制度和執(zhí)行機(jī)制的短板問題勢在必行、刻不容緩，需要權(quán)威手段和果敢決策。香港回歸23年，由于“反中亂港”勢力和外部敵對勢力的極力阻撓、干擾，第23條立法一直沒有完成。而且，自2003年第23條立法受挫以來，這一立法在香港已被嚴(yán)重污名化、妖魔化，香港自行完成第23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難，甚至短時(shí)間內(nèi)看不到希望。與此同時(shí)，香港現(xiàn)行法律中一些涉及維護(hù)國家安全的有關(guān)規(guī)定，長期處于“休眠”狀態(tài)，沒有被激活。除了法律制度的空白缺漏外，香港特區(qū)在維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備和執(zhí)法權(quán)力等方面亦存在明顯缺失，有關(guān)執(zhí)法工作需要加強(qiáng)。不難發(fā)現(xiàn)，香港在維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制方面長期處于“不設(shè)防”狀態(tài)，無法有效震懾、防范、制止和懲治危害國家安全的行為，這已經(jīng)成為香港基本法實(shí)施的重大不足，是香港政治社會(huì)生態(tài)日益惡化的根本原因。從2012年反國教運(yùn)動(dòng)到2014年持續(xù)79天的非法占中，再到2016 年農(nóng)歷春節(jié)期間的旺角暴亂，直至2019年反修例風(fēng)波釀成回歸以來最大的管治危機(jī)，香港特別行政區(qū)內(nèi)部極端政治力量和外部政治勢力相互之間深度勾連，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，頻頻出手，公然鼓吹“港獨(dú)”“自決”“公投”等主張，“港獨(dú)”“黑暴”和“攬炒”勢力有恃無恐，“港獨(dú)”與“臺獨(dú)”合流十分明顯，氣焰囂張，各種從事破壞國家統(tǒng)一、分裂國家、危害國家安全的暴力甚至恐怖活動(dòng)不斷升級，愈演愈烈，特別是，“港獨(dú)”已經(jīng)完成了從社會(huì)思潮向政治勢力的轉(zhuǎn)變，國外境外反中勢力插手干預(yù)香港事務(wù)已從暗流涌動(dòng)、鼓噪代理人模式到明目張膽赤膊上陣。這些都給特區(qū)政府的施政、中央政府的管治乃至“一國兩制”事業(yè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，中央經(jīng)過仔細(xì)權(quán)衡利弊，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)，從堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系的高度出發(fā)作出決斷，采取中央“決定+立法”的方式，分兩步予以推進(jìn)，非常及時(shí)，十分英明，很有必要。

第二，完全可以預(yù)計(jì)，下決心解決香港國安立法問題勢必遭遇香港反對派的激烈反對和國外境外反中勢力的強(qiáng)力干預(yù)，故必須以彰顯主權(quán)意志和國家立場的方式堅(jiān)決回?fù)?。毫無疑問，香港國安立法關(guān)系“一國兩制”在香港能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)，關(guān)系香港基本法能否全面有效實(shí)施，屬于關(guān)乎國家利益和人民福祉的重大事項(xiàng)。眾所周知，這項(xiàng)重大立法決策的推進(jìn)非常不易，一旦啟動(dòng)會(huì)面臨香港社會(huì)反對派的激烈反對和國外境外反中勢力的強(qiáng)力干預(yù)。全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表國家主權(quán)，全國人大和全國人大常委會(huì)依據(jù)憲法賦予的權(quán)力，決定從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，能夠充分彰顯主權(quán)意志和國家立場，是當(dāng)下解決香港國安立法困局的最佳途徑。重大事項(xiàng)決定權(quán)是體現(xiàn)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)特征的一項(xiàng)重要權(quán)力，體現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民，標(biāo)志著人民的意志高于一切，人民有權(quán)決定國家的一切重大事情的國家本質(zhì)。由全國人大采取決定權(quán)方式通過《決定》，全國人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，對內(nèi)體現(xiàn)主權(quán)的最高性，反映出中央極為重視解決港區(qū)國安問題，反映出國家在這一立法決策和推進(jìn)策略上非常審慎和嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事，對外彰顯主權(quán)的獨(dú)立性和自衛(wèi)性，向全世界表達(dá)中國人民堅(jiān)定維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的最高意志及堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志。由于全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它作出的決定具有不容置疑的法律效力，它還有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，而《決定》再授權(quán)全國人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，以具體化《決定》的各項(xiàng)原則要求，這就使得《決定》和《香港國安法》上下接合、無縫對接、環(huán)環(huán)相扣，具有毋庸置疑、不容挑戰(zhàn)的權(quán)威和效力，從而使得由此建立健全的香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制具有不容置疑、不容挑戰(zhàn)的權(quán)威和效力。值得一提的是，全國人大的決定和法律都具有法律效力，但其規(guī)定的事項(xiàng)是不同的：決定通常是表達(dá)意志，宣示立場，確立原則，決定事項(xiàng)，明確授權(quán);法律則是系統(tǒng)構(gòu)建制度機(jī)制，設(shè)定權(quán)力(權(quán)利)，明確義務(wù)，訂立罰則(責(zé)任)。由于基本法是全國人大制定的，基本法也規(guī)定修改權(quán)在全國人大，故《決定》由人大作出，使其具有和基本法同等位階的外在法律形式。同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)立法，使得常委會(huì)的這一立法具有香港國安法制上的特別法地位。王晨副委員長在《決定》起草說明中指出：“任何維護(hù)國家安全的立法及其實(shí)施都不得同本決定相抵觸。”《香港國安法》第62條規(guī)定“香港特區(qū)本地法律規(guī)定與本法不一致的，適用本法規(guī)定”。這些規(guī)定，對于保證《決定》和《香港國安法》的權(quán)威地位和法律效力很有意義。