《香港國安法》的立法依據(jù)及其效力

姚國建(中國政法大學(xué)憲法研究所)

2020年6月30日，全國人大常委會以全票贊成通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》(以下簡稱《香港國安法》)?！断愀蹏卜ā吩诘?條明確指出了該法律的立法依據(jù)，特殊之處在于其列明了三個方面的內(nèi)容：即憲法、《香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱“《基本法》”)以及全國人民代表大會于2020年5月28日通過《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》(以下簡稱《全國人大決定》)。憲法是國家的根本法，《香港國安法》的核心內(nèi)容是為了防范、制止和懲處在香港發(fā)生的危害國家安全的行為。國家安全是憲法的核心價值之一，這一核心價值為全國人大及其常委會制定相關(guān)立法提供了足夠的正當(dāng)性?！痘痉ā肥窍愀鄣膽椫菩苑?，作為香港國安法的立法依據(jù)自無疑問。而人大的決定是直接授權(quán)全國人大常委會進(jìn)行這一立法。分開看，三個依據(jù)均有其正當(dāng)性。但三個層次不一、性質(zhì)不同的依據(jù)是如何圓融地整合在一起共同為《香港國安法》提供依據(jù)則需要進(jìn)行精細(xì)化的學(xué)術(shù)分析。不僅如此，立法依據(jù)與法律位階有密切關(guān)系，準(zhǔn)確界定三個立法依據(jù)對于《香港國安法》的意義對于準(zhǔn)確定其法律位階及效力至關(guān)重要，而香港國安法的法律位階又會影響到其實施效果。

一、什么是立法依據(jù)？

(一)立法依據(jù)的含義

立法依據(jù)是立法機(jī)關(guān)表明其立法權(quán)力及其內(nèi)容正當(dāng)性的依據(jù)。法治社會要求一切國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力時均須有明確的法律依據(jù)，不同的立法主體在制定相關(guān)立法時均需要尋求其他法律的相關(guān)規(guī)定作為依據(jù)，以示其立法的正當(dāng)性和合法性。所以，立法依據(jù)不僅是一個事實性陳述，更是立法者的規(guī)范判斷。

立法依據(jù)可以分為程序性依據(jù)和實體性依據(jù)。程序性依據(jù)是指制定主體根據(jù)何種程序進(jìn)行立法。一般而言，一個法律的程序性立法依據(jù)可能是多樣的。如全國人大及其常委會制定法律的程序依據(jù)包括《立法法》和全國人大或其常委會的《議事規(guī)則》。但法律一般不會在其條文中明示其程序性立法依據(jù)，因為只要是同一制定主體制定的法律雖然內(nèi)容不同，但其程序性依據(jù)一般并無大的差別，如全國人大在制定《民法典》和《刑法》時程序上基本相同。實體性立法依據(jù)是指某個法律在確定其具體內(nèi)容時所依據(jù)的上位法或其他依據(jù)，如全國人大及其常委會的立法依據(jù)一般是憲法。實體性立法依據(jù)要解決的問題主要有兩個：第一是立法權(quán)限的問題，即上位法等立法依據(jù)授權(quán)相關(guān)主體能夠就某一領(lǐng)域的問題進(jìn)行立法，如憲法規(guī)定全國人大及其常委會是行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，這些規(guī)定從總體上解決了全國人大及其常委會、國務(wù)院立法權(quán)的正當(dāng)性問題。除憲法外，《立法法》也為相關(guān)主體的立法權(quán)限提供正當(dāng)性。第二是立法的具體問題。如立法的指導(dǎo)思想、價值體系以及其具體內(nèi)容的設(shè)定。憲法對不同國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位及職權(quán)設(shè)定是其他法律法規(guī)作出相關(guān)規(guī)定時不可逾越的界限，憲法中有關(guān)人權(quán)保障的理論及公民權(quán)利條款是其他任何法律法規(guī)在對公民權(quán)利進(jìn)行限制時不可逾越的界限。如憲法中“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定以及大量的基本權(quán)利條款顯然是刑法中“罪刑法定”、“罪刑相適應(yīng)”以及“刑法謙抑性”等原則和理念的憲法根源。

(二)立法依據(jù)的多樣性

全國人大及其常委會根據(jù)憲法進(jìn)行立法自無疑問，不論其是否在文本中對此予以明示。除憲法外，一個法律是否還會有其他的立法依據(jù)呢？從實踐中來看，一個法律具有多個立法依據(jù)的情況并不罕見。經(jīng)過簡單梳理，可以發(fā)現(xiàn)，除僅列憲法作為依據(jù)的法律外，其他法律的立法依據(jù)可以分為幾個類型：

1.列明憲法和其他法律作為其制定依據(jù)

除憲法外，一些法律還會列明本領(lǐng)域內(nèi)較為基礎(chǔ)性或相關(guān)性的法律作為依據(jù)，其目的在于一是確保本領(lǐng)域的不同法律能夠協(xié)調(diào)一致，二是確保遵守基礎(chǔ)性法律確認(rèn)的基本理念與制度。如在教育領(lǐng)域，《教育法》顯然是基礎(chǔ)性法律，《義務(wù)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《高等教育法》都是對教育領(lǐng)域中的某一具體方面作出進(jìn)一步規(guī)定，其原則、理念與基本制度框架顯然不能與《教育法》產(chǎn)生沖突，因而這三部法律都在第一條規(guī)定“根據(jù)憲法和教育法，制定本法”。

2.列明憲法和“有關(guān)法律”作為依據(jù)，但沒有明示是哪些其他法律

有些法律內(nèi)容涉及的領(lǐng)域可能比較廣泛，相關(guān)法律較多，所以在確定其依據(jù)，除憲法還列明以“有關(guān)法律”為依據(jù)。如《科學(xué)技術(shù)普及法》即如此。這是因為除憲法第12條明示的“國家發(fā)展自然科學(xué)和社會科學(xué)事業(yè)，普及科學(xué)和技術(shù)知識”作為其依據(jù)外，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《教育法》等法律中的相關(guān)內(nèi)容也是其制定的依據(jù)。

3.列明憲法和實踐情況作為立法依據(jù)

這類法律列出憲法作為依據(jù)，并規(guī)定相關(guān)領(lǐng)域的實踐情況也是立法依據(jù)，具體表述在各個法律中并不相同。如《婦女權(quán)益保障法》第1條規(guī)定：“為了……根據(jù)憲法和我國的實際情況，制定本法?！薄睹穹ㄍ▌t》第1條規(guī)定：“為了……根據(jù)憲法和我國實際情況，總結(jié)民事活動的實踐經(jīng)驗，制定本法。”《刑法》第1條規(guī)定：“為了……根據(jù)憲法，結(jié)合我國同犯罪作斗爭的具體經(jīng)驗及實際情況，制定本法?！狈墒欠裥枰鞔_社會實踐作為依據(jù)值得討論，因為任何法律在制定時都必須考慮本領(lǐng)域的社會實踐，立法者不可能閉門造車，所以這樣的表述似顯多余。2020年新通過的《民法典》在其制定依據(jù)中就不再提及民事活動的實踐經(jīng)驗了。

4.列明憲法、其他上位法和社會實踐作為制定依據(jù)

這一模式是將前面兩種模式的特點結(jié)合起來，列出的依據(jù)既包括憲法，又包括相關(guān)法律及實踐經(jīng)驗?！度珖舜笞h事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》兩部法律都規(guī)定其制定依據(jù)是根據(jù)憲法、全國人大組織法和全國人大及其常委會工作的實踐經(jīng)驗。

(三)《香港國安法》的多重立法依據(jù)并不特殊

從前文可以看出，法律制定依據(jù)的類型具有多樣性和復(fù)雜性。同時，一個法律多重性的制定依據(jù)的位階也并不一致。一般而言，憲法是國家最高性，是全國人大及其常委會制定法律的必然依據(jù)，其位階自然高于法律。但這并不意味著一個法律的制定依據(jù)的效力一定高于該法律。

與我國既有的一些法律相似，《香港國安法》列出了憲法、《基本法》以及全國人大決定等三重依據(jù)。從前文的分析可以看出，多重立法依據(jù)的立法例在我國的立法實踐中并不罕見，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確理解不同的立法依據(jù)為《香港國安法》提供何種意義上的正當(dāng)性、每種立法依據(jù)的哪些內(nèi)容是《香港國安法》的立法依據(jù)；另外，不同位階、不同性質(zhì)的立法依據(jù)并不是彼此孤立的，而是如何形成一個圓融整體，共同為《香港國安法》提供立法的正當(dāng)性與合法性。

二、《香港國安法》各項依據(jù)的具體內(nèi)容

(一)“依據(jù)憲法”的內(nèi)容

憲法作為國家的最高法，是全國人大及其常委會的立法依據(jù)，不論相關(guān)立法是否明示這一點。雖然全國人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但是也需要根據(jù)憲法來制定法律。所以，整體上憲法作為《香港國安法》的依據(jù)自無疑問。問題是，憲法的哪些條款是《香港國安法》的立法依據(jù)？《香港國安法》本身并無規(guī)定。但全國人大在通過決定時明確了其制定依據(jù)除憲法第31條外還有憲法第62條第2項、第14項和第16項。因此可以推論這些憲法條文也是《香港國安法》的制定依據(jù)。憲法第31條規(guī)定特別行政區(qū)的制度由全國人大以法律規(guī)定。特區(qū)如何維護(hù)國家安全是特區(qū)制度的一部分，這一部分本由《基本法》授權(quán)特區(qū)自行立法，但由于特區(qū)無法完成這一憲制義務(wù)，全國人大因而授權(quán)全國人大常委會進(jìn)行立法，所以該條規(guī)定對《香港國安法》的依據(jù)意義自不待言。憲法62條第2項規(guī)定全國人大有權(quán)監(jiān)督憲法的實施，以此為依據(jù)意味著全國人大決定以及《香港國安法》都是在香港實施憲法的體現(xiàn)；第14項規(guī)定全國人大有權(quán)決定特別行政區(qū)制度，成為全國人大決定的依據(jù)并進(jìn)而成為《香港國安法》的立法依據(jù)自能理解。但憲法62條第16項是對全國人大職權(quán)的兜底規(guī)定，即全國人大有權(quán)行使其他應(yīng)由其行使的權(quán)力。這一規(guī)定根據(jù)解釋是強(qiáng)調(diào)其作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)享有的概括性權(quán)力。實踐中全國人大亦有根據(jù)這一規(guī)定行使權(quán)力的先例，如決定國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案、決定建立海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。1993年全國人大決定成立香港特別行政區(qū)籌備委員會，一些學(xué)者亦認(rèn)為其憲法根據(jù)是這一規(guī)定。全國人大決定再次將這一規(guī)定列為其依據(jù)，其意圖應(yīng)是強(qiáng)調(diào)全國人大的全權(quán)性，有權(quán)對一些重大問題作出決定，不論其是否在法律上有明確規(guī)定，從而回應(yīng)對全國人大決定的一些質(zhì)疑。

與憲法依據(jù)有關(guān)的一個問題是：憲法第31條“在特別行政區(qū)實行的制度由全國人民代表大會以法律規(guī)定”中的“法律”一詞的具體含義是什么？是否僅指《基本法》，還是指《基本法》、《香港國安法》以及未來全國人大或授權(quán)常委會可能制定的其他法律？一種理解是1982年現(xiàn)行憲法通過時，憲法第31條所指“法律”就是指《基本法》。如果這一理解能夠成立的話，《香港國安法》就是附屬于《基本法》的，也就是其地位類似于《香港駐軍法》，其效力應(yīng)在《基本法》之下。另一種理解是《基本法》只是憲法第31條所指“法律”之一，這就意味著全國人大可以根據(jù)這一規(guī)定制定其他法律或授權(quán)全國人大常委會制定其他法律，《香港國安法》就是這樣的例證；除《香港國安法》外，將來全國人大還有可能制定其他法律。筆者的觀點是，《香港國安法》的地位特殊，它實際上是在彌補(bǔ)《基本法》在維護(hù)國家安全方面的不足，其內(nèi)容與《基本法》的既有內(nèi)容形成相互補(bǔ)充的關(guān)系，二者一起構(gòu)成了憲法第31條中所指的“法律”。對于基本法中已有明確規(guī)定的內(nèi)容，如駐軍，全國人大常委會制定《駐軍法》是在落實《基本法》中的相關(guān)規(guī)定，以使其具體化。

(二)“依據(jù)基本法”的內(nèi)容

《香港國安法》指出，《基本法》第1條和第12條是其根本性條款。這兩條都是在強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)的法律地位，即其是我國的一個特別行政區(qū)?！断愀蹏卜ā穼μ貐^(qū)地位的強(qiáng)調(diào)當(dāng)然意指既然其作為國家的一個特別行政區(qū)，自然不能破壞國家安全。那么基本法作為《香港國安法》的立法依據(jù)是否僅指這兩條呢？筆者認(rèn)為這一理解是偏頗的。

《基本法》是特區(qū)的憲制性法律，它界定中央與特區(qū)的關(guān)系，保障特區(qū)居民的基本權(quán)利，確立特區(qū)的政權(quán)架構(gòu)。維護(hù)國家安全實質(zhì)上是特區(qū)與中央關(guān)系的一部分，這體現(xiàn)了特區(qū)作為一個地方單位對國家和中央的憲制責(zé)任?！痘痉ā肥跈?quán)特區(qū)自行立法禁止危害國家安全的行為，這也是中央基于“一國兩制”原則而對特區(qū)高度自治地位的尊重。所以，無論是特區(qū)自行立法，還是中央政府親自立法，都不能脫離《基本法》所確立的中央與特區(qū)關(guān)系以及特區(qū)的憲制架構(gòu)。所以，應(yīng)該說整個《基本法》都是《香港國安法》的立法依據(jù)。具體而言，包括以下幾個大的方面：

1.特區(qū)地位以及中央與特區(qū)關(guān)系

特區(qū)地位的核心就是《基本法》第1條和12條的規(guī)定，即特區(qū)是中央人民政府直轄的一個地方單位，這意味著特區(qū)對中央承擔(dān)著維護(hù)國家安全的義務(wù)。中央與特區(qū)關(guān)系的核心內(nèi)容是中央遵循“一國兩制”原則在保留必要的中央監(jiān)管權(quán)力下，授權(quán)特區(qū)行使高度自治權(quán)。維護(hù)國家安全的權(quán)力本應(yīng)屬于中央保留的權(quán)力，但基于高度自治原則，授權(quán)特區(qū)自行立法，但并不意味著中央放棄這一權(quán)力。中央在特區(qū)長期不能完成立法情況下完全可以自行立法。但即便如此，仍然遵循“一國兩制”原則，沒有直接把《國家安全法》延伸到香港，而是根據(jù)“一國兩制”為香港量身打造專門的國家安全立法，僅對嚴(yán)重危害國家安全的行為作出規(guī)定。

2.特區(qū)的法治原則與司法制度

香港特區(qū)是一個高水平的法治區(qū)域，這一點得到《基本法》的確認(rèn)和保障。一些重要的法治原則如人權(quán)保障、司法獨(dú)立、無罪推定、沉默權(quán)等各項原則在《香港國安法》中繼續(xù)得到確認(rèn)。

3.特區(qū)的政權(quán)架構(gòu)

《香港國安法》規(guī)定香港特區(qū)維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)是維護(hù)國家安全委員會，其職責(zé)是分析研判國家安全形勢、制定政策、推進(jìn)制度建設(shè)以及協(xié)調(diào)重大問題?？梢钥闯?，特區(qū)維護(hù)國家安全委員會更多的職責(zé)是分析、決策、協(xié)調(diào)，具體實施仍有依賴于特區(qū)的各國家機(jī)關(guān)。根據(jù)《基本法》，香港特區(qū)實行行政主導(dǎo)體制，行政長官既是特區(qū)首長，又是特區(qū)的行政首長；政務(wù)司、律政司、財政司等是行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門，這些部門自然是落實維護(hù)國家安全委員會的決策部署、承擔(dān)維護(hù)國家安全具體工作的重要力量。根據(jù)《香港國安法》，特區(qū)維護(hù)國家安全委員會以行政長官為主席，主要官員為成員，這就很好地將維護(hù)國家安全工作嵌入到特區(qū)政府的日?；顒又校瑥?qiáng)化國家安全維護(hù)與特區(qū)政權(quán)日常運(yùn)作的緊密聯(lián)系。另外，絕大多數(shù)訴訟案件亦由特區(qū)法院管轄，特區(qū)法院在審理此類案件時亦遵循《基本法》既定的訴訟程序和訴訟原則。

4.居民權(quán)利保障

《基本法》的一個重要內(nèi)容是保障特區(qū)居民的基本權(quán)利和自由，但《基本法》也為自由設(shè)定了一定的合理邊界，特區(qū)“第23條立法”本身即意味著特區(qū)立法機(jī)關(guān)可以基于國家安全對居民權(quán)利設(shè)置一定的限制，但特區(qū)“第23條立法”未能完成，經(jīng)由“第23條立法”施加于特區(qū)居民權(quán)利自由的合理限制并未落實，以致少數(shù)人在沒有任何約束的情況下實施了大量危害國家安全的行為?！断愀蹏卜ā返闹贫ㄒ馕吨醒胫苯勇男芯S護(hù)國家安全的根本責(zé)任。但在制定這一法律時，權(quán)利保障仍是應(yīng)遵循的立法價值，即不能損害居民權(quán)利自由的正常行使?！断愀蹏卜ā纷裱@一理念，第1條立法目的即明示保障居民的權(quán)利和自由，在執(zhí)法和司法中遵循《基本法》既有的保障人權(quán)的法治原則。從大的方面來說，《香港國安法》的制定也是為了制止香港出現(xiàn)的暴亂，更好地保障特區(qū)居民的權(quán)利和利益，整體上也是與《基本法》的意旨一致的。

(三)全國人大決定作為依據(jù)的含義

此次《香港國安法》按照“決定加立法”的模式制定。憲法第31條規(guī)定特區(qū)制度由全國人大以法律規(guī)定；第62條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)決定特區(qū)的制度?！断愀蹏卜ā芬?guī)定特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度，憲法第31條和第62條所規(guī)定的“特區(qū)制度”的一部分，其立法權(quán)應(yīng)屬于全國人民代表大會。但由于受人大會期制度的影響，無法直接制定法律，因而由全國人大作出授權(quán)決定，全國人大常委會進(jìn)行具體立法。從我國的憲法體制而言，這樣的立法安排并無疑問。但全國人大的授權(quán)決定并不是簡單地“一授了之”，而是給全國人大常委會設(shè)置立法原則及范圍，所以全國人大常委會接受全國人大的授權(quán)是“受限制的授權(quán)”。

(四)三重依據(jù)的內(nèi)在邏輯

可以看出，憲法、《基本法》和全國人大決定作為《香港國安法》的三重依據(jù)，其邏輯是從抽象到具體，從宏觀到微觀，漸進(jìn)式地明確了《香港國安法》的立法正當(dāng)性、立法原則、立法規(guī)制對象以及規(guī)制方式，從而為全國人大常委會的立法提供了充足的正當(dāng)性以及具體內(nèi)容的指引。從憲法角度來看，主要是為《香港國安法》提供宏觀的立法正當(dāng)性，即為了落實憲法所保護(hù)的國家安全這一重要利益；《基本法》為《香港國安法》提供立法原則及理念，以確保這一法律仍然是在“一國兩制”的框架下解決香港的國家安全維護(hù)問題，并與《基本法》所確立的特區(qū)國家政權(quán)架構(gòu)、法治原則、居民權(quán)利保障等重要內(nèi)容相銜接；全國人大決定為《香港國安法》的具體內(nèi)容設(shè)置了基本框架，可以看出，三重依據(jù)層層遞進(jìn)，為《香港國安法》的制定提供了充足而圓融的立法依據(jù)。

三、立法依據(jù)與《香港國安法》的法律位階

在《香港基本法》的三重立法依據(jù)中，憲法是國家的最高法，《香港國安法》的效力在其之下，這一點無須多言；全國人大決定不是法律，僅是一個授權(quán)決定，其本身不直接在特區(qū)實施，所以不會發(fā)生其與《香港國安法》適用的選擇問題。但《基本法》是特區(qū)的憲制性法律，其規(guī)定在香港實行的一切制度以《基本法》為準(zhǔn)。那么，《香港國安法》和《基本法》二者之間的位階和效力如何呢？

一種觀點認(rèn)為既然《香港國安法》是根據(jù)《基本法》制定的，那么其法律位階自然是在基本法之下的。主張《香港國安法》的效力低于《基本法》的另一個理由是二者的制定主體地位有高低之分。《基本法》是全國人民代表大會制定的，是基本法律；《香港國安法》是全國人大常委會制定的，是一般法律；基本法律的效力高于一般法律。根據(jù)這一理論，《香港國安法》的效力在《基本法》之下，那么，這種觀點能否成立呢？

(一)《香港國安法》以《基本法》為依據(jù)不等于其位階在《基本法》之下

1.法律的位階不一定在其制定依據(jù)之下

一般而言，下位法根據(jù)上位法制定，如憲法是所有法律的立法依據(jù)。所以法律的效力位階在憲法之下，憲法本身也明確其具有最高法律效力。但這并不意味著只能是高位階的法律作為低位階法律的立法依據(jù)。實際上，同一個位階的法律中一個法律可以成為另一個法律的立法依據(jù)。某一領(lǐng)域可能會有多部法律，其中一部是基礎(chǔ)性的，而其他法律可能就該法律規(guī)制的某一領(lǐng)域進(jìn)行具體化。這樣，其他法律必須在基本原則、主要制度方面遵循基礎(chǔ)性法律所確立的原則與制度，比較典型的是教育領(lǐng)域的立法?！督逃ā肥菄医逃贫纫约肮袷芙逃龣?quán)保障領(lǐng)域基礎(chǔ)性的法律?！读x務(wù)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》都明確規(guī)定“根據(jù)憲法和教育法，制定本法”。這些法律中，《教育法》和《義務(wù)教育法》都是全國人大制定的，顯然不能認(rèn)為《義務(wù)教育法》的效力低于《教育法》。

2. 全國人大和全國人大常委會制定的法律沒有效力高低之分

主張《香港國安法》的效力低于《基本法》的一個重要論據(jù)是全國人大制定的法律效力高于全國人大常委會制定的法律?！痘痉ā肥侨珖舜笾贫ǖ幕痉?，《香港國安法》是全國人大常委會制定的一般法律，所以《基本法》的效力高于《香港國安法》。實際上，關(guān)于全國人大和全國人大常委會制定的法律效力有無高低之分在此前的一些案例中就已經(jīng)出現(xiàn)過，主要涉及《刑事訴訟法》和《律師法》以及《行政處罰法》和《道路交通安全法》的位階及效力問題。在這些爭議中，一些學(xué)者已經(jīng)充分論證了全國人大和全國人大常委會制定的法律并無效力高低之分。實際上，現(xiàn)行憲法對全國人大和全國人大常委會的立法范圍是作了區(qū)分的，即全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定一般法律，二者具有彼此獨(dú)立的立法權(quán)限，其立法權(quán)限均是由憲法授予的，所以其位階和效力是沒有區(qū)分的。另外，《立法法》也沒有對二者的位階與效力作出區(qū)分。所以，《香港國安法》和《基本法》的位階和效力并沒有高低之分。

(二)《香港國安法》是對基本法的補(bǔ)充

實際上，《基本法》與《香港國安法》之間是平行和補(bǔ)充的關(guān)系，二者相輔相成。《香港國安法》的立法目的是為了制止、防范與懲處在香港發(fā)生的危害國家安全的犯罪。根據(jù)《基本法》，香港的國家安全立法本已由全國人大授權(quán)給香港特區(qū)，也就是《基本法》的“第23條立法”，但由于香港受到反對派的阻撓和外部勢力的介入，“第23條立法”遲遲未能出臺，且在未來一段時間仍然難以出臺。國家安全在香港面臨日益嚴(yán)峻的威脅，中央政府在沒有選擇的情況下被迫立法，并按《基本法》所規(guī)定的程序使其在香港生效，但這樣的立法沒有脫離《基本法》所確立的香港特區(qū)的治理框架，是對《基本法》中未能具體規(guī)定的維護(hù)國家安全方面的內(nèi)容予以明確，與《基本法》的既有內(nèi)容形成了相互補(bǔ)充的關(guān)系，從而構(gòu)成了落實“一國兩制”完整的法律制度框架，因而，其位階、效力與《基本法》并無差異。