跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作機(jī)制研究

【摘要】由于目前公共危機(jī)事件的發(fā)生大部分呈現(xiàn)出跨區(qū)域性的特點(diǎn)，因此，關(guān)于地方政府間合作治理的研究成為解決跨區(qū)域公共危機(jī)事件的重要議題。文章通過(guò)分析地方政府在應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)事件中的合作現(xiàn)狀，揭示地方政府在合作治理跨區(qū)域公共危機(jī)的現(xiàn)實(shí)困境，以此為基礎(chǔ)提出能夠保證地方政府有序合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、合作契約機(jī)制以及信息公開共享機(jī)制，從而擺脫地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中的合作困境。

【關(guān)鍵詞】 ?跨區(qū)域;地方政府;合作治理;公共危機(jī)

一、引言

在處理跨區(qū)域公共危機(jī)事件過(guò)程中地方政府的合作治理至關(guān)重要。國(guó)內(nèi)當(dāng)前地方政府應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)的合作機(jī)制尚未成熟，地方政府之間仍然存在間隙阻礙著府際之間的相互合作。在理論界盡管關(guān)于公共危機(jī)治理研究著述頗豐，但大部分注重于區(qū)域性的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究，關(guān)于跨區(qū)域公共危機(jī)地方政府合作機(jī)制的理論研究并不多。筆者認(rèn)為通過(guò)對(duì)地方政府跨區(qū)域合作治理的具體困境進(jìn)行分析，總結(jié)已有的合作治理的經(jīng)驗(yàn)，從而提出完善地方政府間建立長(zhǎng)期有效合作機(jī)制的建議，為改善當(dāng)前地方政府合作治理現(xiàn)狀和地方政府間關(guān)系具有重要的實(shí)踐意義。

二、跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作現(xiàn)狀

2003年非典爆發(fā)之后，我國(guó)著手建立了較為完善的危機(jī)管理體系，并制定了以“一案”三制為基礎(chǔ)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》;2018年通過(guò)設(shè)立了應(yīng)急安全部，在衛(wèi)健委負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了各類突發(fā)衛(wèi)生事件的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。但國(guó)內(nèi)跨區(qū)域公共危機(jī)事件的合作治理模式起步較晚，地方政府的合作治理還是主要是通過(guò)簽訂相關(guān)文件的方式來(lái)完成。自2002年起，國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的公共事件開始著手?jǐn)M定公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案，但其制定的預(yù)案通常只考慮到本地區(qū)的情況，很少會(huì)涉及毗鄰地區(qū)的問(wèn)題。因此，一旦公共危機(jī)事件發(fā)生范圍超過(guò)一個(gè)行政區(qū)，地方政府在這個(gè)時(shí)候就算采取制定好的應(yīng)急預(yù)案對(duì)公共危機(jī)事件進(jìn)行治理，治理成效難以達(dá)到令人滿意的程度。

三、跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作的困境分析

（一）利益分配困難

地方政府合作治理中存在的最核心問(wèn)題是利益問(wèn)題以及治理成本分?jǐn)偟膯?wèn)題。在分權(quán)讓利改革后，通過(guò)下放權(quán)力以及分稅制刺激了地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得地方政府具有一定的財(cái)政自主權(quán)，并且設(shè)立考核地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及生產(chǎn)總值等政績(jī)指標(biāo)，促使地方政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在地方發(fā)展的首位，但隨之而來(lái)也出現(xiàn)越來(lái)越多地方政府之間的非理性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而使得地方政府間關(guān)系更偏向于對(duì)立面。在這樣的橫向府際關(guān)系下，地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件上很難發(fā)揮政府協(xié)作的職能從而導(dǎo)致事態(tài)的進(jìn)一步惡化。

（二）協(xié)調(diào)困難

協(xié)調(diào)困難具體來(lái)說(shuō)包括兩方面：一是我國(guó)長(zhǎng)期在條塊管理體制的缺陷。各地方政府擁有很大的行政權(quán)力并掌握著大部分的行政資源，在自己的行政區(qū)域內(nèi)各自為政，使得各地方政府間產(chǎn)生了行政壁壘，大部分的財(cái)政資源只為本地區(qū)提供公共物品和服務(wù)，而且地方政府通過(guò)區(qū)域來(lái)解決跨區(qū)域公共危機(jī)事件過(guò)程中，因?yàn)闆](méi)有來(lái)自縱向上的壓力，自身公共危機(jī)治理的自主性又不高，致使地方政府跨區(qū)域合作沒(méi)有得到深化。二是地方政府對(duì)于跨區(qū)域公共危機(jī)事件風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)知以及信息共享的缺失。部分政府官員在面對(duì)公共事件時(shí)常常抱以消極的態(tài)度，封閉隱瞞真相導(dǎo)致突發(fā)事件事態(tài)升級(jí)。

（三）監(jiān)督制約困難

地方政府在合作治理跨區(qū)域公共危機(jī)過(guò)程中，合作雙方之間不存在權(quán)力的隸屬關(guān)系而是處于相互平等的地位，雙方為應(yīng)對(duì)危機(jī)事件簽訂的合作協(xié)議通常缺少監(jiān)督制約以及法律保障，從而很難保證合作治理的長(zhǎng)期運(yùn)作。國(guó)內(nèi)在地方政府在跨區(qū)域協(xié)作過(guò)程為解決其中的一系列的困境已經(jīng)制定了相當(dāng)多的政策文件和規(guī)劃。然而，已有的政策文件和工具對(duì)地方政府間協(xié)作只有指導(dǎo)作用并沒(méi)有強(qiáng)制的法律約束，針對(duì)地方政府間關(guān)系的監(jiān)管制度也是制度體系的缺失。由于沒(méi)有相關(guān)的條例約束和懲罰措施地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有得到控制，或是因?yàn)檫^(guò)高的監(jiān)督成本而放棄執(zhí)行，最終社會(huì)公眾利益收到損失。

四、完善跨區(qū)域公共事件治理中地方政府合作機(jī)制的建議

（一）利益協(xié)調(diào)機(jī)制

通過(guò)設(shè)立公開的協(xié)商談判機(jī)構(gòu)，各地方政府要找到各自利益的平衡點(diǎn)，通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的談判對(duì)成本分?jǐn)偟倪_(dá)成共識(shí)，在成立協(xié)商談判機(jī)構(gòu)時(shí)必須保證各地方政府代表能夠公平的表達(dá)自己的利益訴求，由上級(jí)政府擔(dān)任協(xié)調(diào)者，確保談判的權(quán)威性以及制定清晰的規(guī)章制度和議事流程。其次，為制定公平的利益分配規(guī)則，確立多元化的協(xié)商主體包括中央政府、相關(guān)職能部門、直接利益相關(guān)的地方政府以及利益相關(guān)的公眾等。地方政府在合作應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中各治理主體都應(yīng)承擔(dān)合作成本，但合作成本不能平均分?jǐn)?，?yīng)該按照治理主體在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中自身收益的比例多少進(jìn)行差額分?jǐn)?，這樣地方政府利益分配的公平性得到了保證，也激勵(lì)了地方政府的合作治理的積極性。

（二）合作契約機(jī)制

地方政府通過(guò)簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議或其他契約文件的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)的合作治理，如《東北四省區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》《粵港澳突發(fā)公共事件應(yīng)急合作協(xié)定》《江、浙、滬傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》等。但若想要保證地方政府能夠長(zhǎng)期履行簽訂的合作協(xié)議并不出現(xiàn)違反合作的行為，建構(gòu)合作契約機(jī)制是解決這類問(wèn)題的有效實(shí)踐路徑。主要包含兩個(gè)方面內(nèi)容，一是倡導(dǎo)合作治理的觀念，通過(guò)列舉一些成功的合作治理的案例，發(fā)揮標(biāo)桿效應(yīng)使地方政府能夠清楚了解到合作治理在治理效率、治理效應(yīng)以及治理成本上帶來(lái)的正面作用。二是在政府績(jī)效考核方面推陳出新，以倡導(dǎo)整體利益為價(jià)值導(dǎo)向，以多元績(jī)效考核為主，減少固有的單一考核方式，為促成地方政府合作治理做好鋪墊。任何一方做出違反承諾的行為需付違約成本，并且所付的違約成本必須比違約者所獲得的利益高。

（三）公共事件信息公開共享機(jī)制

在構(gòu)建信息公開共享機(jī)制必須包括兩個(gè)方面：一是設(shè)立公共事件信息共享平臺(tái)?，F(xiàn)如今網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立突發(fā)事件信息共享平臺(tái)可以有效避免傳統(tǒng)的信息割據(jù)，并且公共事件信息共享平臺(tái)應(yīng)包含信息共享、信息收集、信息整合、信息檢索、等重要功能，為各治理主體提供及時(shí)精準(zhǔn)的信息。二是建立統(tǒng)一的公共危機(jī)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，將公共事件的完整信息進(jìn)行公開，確保社會(huì)公眾的知情權(quán)，預(yù)防以訛傳訛的現(xiàn)象，更能夠有效防止地方政府封鎖信息的現(xiàn)象。并且各地地方政府可以利用該機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵信息和事態(tài)發(fā)展的進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，使得各治理主體以及社會(huì)公民能夠得到及時(shí)、精確的信息。

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作者簡(jiǎn)介：

黃捷，1994.11.5 ，男，漢族，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè) 碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。

基金項(xiàng)目：2020年上海工程技術(shù)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目--超大城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同供給機(jī)制研究（20KY0372）