整體性治理視角下青年事務(wù)政策協(xié)同體系構(gòu)建研究
——以省級(jí)“十四五”規(guī)劃為分析對(duì)象

謝碧霞

以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)[1]。從1953 年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)編制實(shí)施了13 個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）。編制實(shí)施五年規(guī)劃既是“我們的政治優(yōu)勢(shì)所在”[2]，同時(shí)也是國(guó)家有序引導(dǎo)公共資源配置方向，規(guī)范行為主體，集中力量辦大事的重要政策符號(hào)，充分地體現(xiàn)了黨的主張，并以國(guó)家意志的形式通過(guò)制度設(shè)計(jì)為各項(xiàng)工作部署的落實(shí)提供了有力的支撐和保障。在國(guó)家“十三五”規(guī)劃中，提出了“制定實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃”，為制定國(guó)家層面的面向青年群體的綜合性、專(zhuān)門(mén)性、獨(dú)立性政策文本指明了清晰的時(shí)間表。因此，在某種程度而言，2017年4月，由中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“青年發(fā)展規(guī)劃”）是“十三五”規(guī)劃實(shí)施的設(shè)定成果之一。

從2021年開(kāi)始的五年，我國(guó)步入“十四五”規(guī)劃時(shí)期，是開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的重要階段，與此同時(shí)，這五年也是青年發(fā)展規(guī)劃從建章立制、搭建框架，轉(zhuǎn)入縱深實(shí)施、不斷豐富政策成果的關(guān)鍵五年[3]。青年事務(wù)在“十四五”規(guī)劃中的“在場(chǎng)”狀況以及“十四五”規(guī)劃對(duì)青年發(fā)展規(guī)劃核心理念及重點(diǎn)內(nèi)容的“吸納”狀況既是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃的緊密銜接，也是國(guó)家規(guī)劃在不同階段的延續(xù)和深化，體現(xiàn)了“十四五”規(guī)劃與青年發(fā)展規(guī)劃的政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)狀況，對(duì)青年發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施成效起著關(guān)鍵性的影響。因此，以省級(jí)“十四五”規(guī)劃作為切入口，分析青年發(fā)展規(guī)劃進(jìn)入縱深實(shí)施階段后與地方整體發(fā)展規(guī)劃有效銜接的狀況，對(duì)于探討加強(qiáng)青年政策體系的系統(tǒng)性、集成性、協(xié)同性建設(shè)，提高青年事務(wù)的整體性治理具有重要意義。

一、分析框架：青年事務(wù)的整體性治理

青年事務(wù)是關(guān)于青年教育、就業(yè)、勞動(dòng)、社交等成長(zhǎng)成才、生產(chǎn)生活的基本需求及青年群體生存與發(fā)展?fàn)顩r，政府和社會(huì)組織依照法律、法規(guī)在行使青年教育、監(jiān)督、管理、保護(hù)、發(fā)展等職能過(guò)程中所涉及的綜合性事務(wù)[4]。可見(jiàn)，青年事務(wù)聚焦于特殊的年齡群體，從“人的全面發(fā)展”而言，青年事務(wù)必然是跨域的。尤其是在當(dāng)今急劇變遷的社會(huì)中，青年的空間流動(dòng)性、身份復(fù)合性、觀念多變性加劇，青年群體內(nèi)部分層分化以及個(gè)體化發(fā)展所導(dǎo)致的“去組織化”與網(wǎng)絡(luò)“圈層化”“社群化”所帶來(lái)的“再組織化”相互交織疊加使青年事務(wù)呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的圖像。青年在逐步接受社會(huì)規(guī)訓(xùn)完成社會(huì)化過(guò)程的同時(shí)，隨著社會(huì)變革的深度推進(jìn)和新技術(shù)的廣泛普及，青年在社會(huì)中的活力和創(chuàng)造力充分迸發(fā)，成為引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展潮流的主要力量，“社會(huì)青年化”的跡象日趨明顯。社會(huì)青年化不僅體現(xiàn)為“青年對(duì)社會(huì)表層文化或淺層文化——如服裝、身體裝飾等等的改造，也包括青年對(duì)社會(huì)深層文化，即價(jià)值觀念的改造。也就是說(shuō)，不僅僅是社會(huì)表層文化在青年化，社會(huì)的深層文化也在青年化”，“青年對(duì)社會(huì)的這種作用，使得社會(huì)—文化充滿生機(jī)與活力，從而，使社會(huì)—文化得以不斷更新和發(fā)展”[5]。在“青年社會(huì)化”與“社會(huì)青年化”的雙向推進(jìn)下，青年對(duì)社會(huì)的影響日益增大，但隨之而來(lái)的是，青年問(wèn)題的彌散性也日益明顯。一方面，由于青年群體身處“準(zhǔn)成人期”的特殊人生階段，面臨著就業(yè)、婚育等“人生大事”，但初涉社會(huì)，青年的社會(huì)資本等原始積累較其他成年人要少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，伴隨社會(huì)急速變遷所引發(fā)的各領(lǐng)域問(wèn)題極容易擴(kuò)散蔓延到青年群體中。另一方面，由青年群體內(nèi)部萌生的問(wèn)題和青年各種“成長(zhǎng)的煩惱”，如在青年人中喧囂一時(shí)的“佛系”“內(nèi)卷”“躺平”等精神狀態(tài)在“社會(huì)青年化”的推動(dòng)下，極易成為影響社會(huì)思潮的一股重要力量，這種“社會(huì)”與“青年”雙向互動(dòng)使得青年事務(wù)更趨復(fù)雜，跨界性更為顯著，治理難度加大。

為了實(shí)現(xiàn)青年事務(wù)的有效治理，針對(duì)青年事務(wù)的獨(dú)特性，早在20世紀(jì)80年代以來(lái)，在世界范圍內(nèi)，出現(xiàn)了“青年事務(wù)政府化”的發(fā)展趨勢(shì)，大多數(shù)國(guó)家和地方政府設(shè)立了管理和協(xié)調(diào)青年事務(wù)的專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)，在青年事務(wù)的管理上凸顯政府職能特征，例如日本成立青少年對(duì)策本部協(xié)調(diào)各個(gè)省所承擔(dān)的青年工作任務(wù)；或是與政府中其他相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門(mén)結(jié)合起來(lái)成立青年事務(wù)管理部門(mén)，例如澳門(mén)設(shè)立教育暨青年司，芬蘭設(shè)立衛(wèi)生、福利、體育部青年政策司等，以提高專(zhuān)門(mén)性來(lái)應(yīng)對(duì)青年事務(wù)的復(fù)合性。

與之相對(duì)，目前我國(guó)政府職能部門(mén)主要依照事項(xiàng)性原則設(shè)置，在政府機(jī)構(gòu)改革中，也具有典型“以事設(shè)權(quán)”特征。2018年2月28日黨的十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，要以“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置”，并且明確“堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)”[6]，以減少職能的重疊、分割，有效地理順治理鏈條，從而實(shí)現(xiàn)治理效能的提高。然而，對(duì)于青年事務(wù)而言，從目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況來(lái)看，暫時(shí)還難以實(shí)現(xiàn)“青年事務(wù)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌”的機(jī)構(gòu)配備。作為黨的助手的共青團(tuán)，雖然聚焦青年，發(fā)揮著組織青年、凝聚青年、引領(lǐng)青年的功能，但作為群團(tuán)組織，并非政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有直接承擔(dān)行政管理職能，在統(tǒng)籌青年事務(wù)時(shí)難免會(huì)“力不從心”。因此，一直以來(lái)呼吁建立專(zhuān)門(mén)的政府青年事務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府青年事務(wù)的聲音不絕于耳[7]，但設(shè)置青年事務(wù)的專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)畢竟?fàn)可嬲畽C(jī)構(gòu)的深度調(diào)整，難以一蹴而就，因此目前更為現(xiàn)實(shí)也更為迫切的問(wèn)題是如何在現(xiàn)有政府職能部門(mén)設(shè)置框架下提高青年事務(wù)的治理水平，推動(dòng)青年的高質(zhì)量發(fā)展。其中，以應(yīng)對(duì)公共事務(wù)多元化、復(fù)雜化、全球化、信息化發(fā)展而產(chǎn)生的整體性治理可以提供一個(gè)重要的解題思路。

整體性治理是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，致力于為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式[8]。學(xué)者認(rèn)為整體性治理致力于解決傳統(tǒng)官僚模式中的部門(mén)分離和碎片化問(wèn)題，對(duì)跨界社會(huì)問(wèn)題的治理具有十分重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值，為跨界社會(huì)問(wèn)題提供了整體主義的思維方式[9]，甚至認(rèn)為整體性治理中作為跨域危機(jī)治理的可行路徑，可有效解決治理網(wǎng)絡(luò)中信息、資源整合問(wèn)題，整體性的組織協(xié)調(diào)是克服跨域危機(jī)治理中碎片化問(wèn)題的唯一選擇[10]。?？怂固岢稣w性治理分為“協(xié)調(diào)”“整合”“逐漸緊密與相互涉入”等三個(gè)階段，進(jìn)入到第三個(gè)階段時(shí)，合作模式將更加緊密、形成了穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)。

青年政策是政府青年事務(wù)整體性治理體系構(gòu)建的核心，通過(guò)制定系統(tǒng)性的青年政策，可以有效整合政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面資源，并為政府管理青少年事務(wù)提供重要依據(jù)。因此，鑒于青年事務(wù)的跨界性，為確保設(shè)定具有多領(lǐng)域目標(biāo)的青年事務(wù)專(zhuān)項(xiàng)政策——青年發(fā)展規(guī)劃能夠真正落地，避免在實(shí)施中出現(xiàn)部門(mén)本位、相互分割的“孤島現(xiàn)象”，青年發(fā)展規(guī)劃在“組織實(shí)施”部分專(zhuān)門(mén)就“協(xié)調(diào)”事宜做了安排，“在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立推動(dòng)規(guī)劃落實(shí)的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共青團(tuán)中央具體承擔(dān)協(xié)調(diào)、督促職責(zé)”。2021年1月26日，經(jīng)黨中央同意，青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作部際聯(lián)席會(huì)議第三次全體會(huì)議在京召開(kāi)，中宣部、網(wǎng)信辦、文明辦、團(tuán)中央等單位參加，會(huì)議認(rèn)為，“各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的青年工作協(xié)調(diào)機(jī)制全面形成”，規(guī)劃提出的“到2020年，具有中國(guó)特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制初步形成”這一階段性目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。換言之，從機(jī)制體制的設(shè)置來(lái)看，通過(guò)青年發(fā)展規(guī)劃的制度推動(dòng)，青年事務(wù)的整體性治理已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，即建立了青年事務(wù)“協(xié)調(diào)”發(fā)展政策體系和工作機(jī)制。

進(jìn)入青年發(fā)展規(guī)劃縱深推進(jìn)的實(shí)施階段，“整合”是青年事務(wù)下一步實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵。青年發(fā)展規(guī)劃對(duì)此也作了工作的鋪排，提出要“注重加強(qiáng)青年發(fā)展規(guī)劃與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接”，這是期望通過(guò)規(guī)劃的銜接把青年發(fā)展事務(wù)“整合”進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體規(guī)劃中，將青年事務(wù)上升為地方發(fā)展藍(lán)圖中的內(nèi)嵌板塊，借力地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃“指揮棒”作用，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體合力來(lái)推動(dòng)青年發(fā)展愿景的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，2020 年12 月31 日，在“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之年正式開(kāi)啟前，共青團(tuán)中央印發(fā)《關(guān)于“十四五”時(shí)期推動(dòng)〈中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025 年）〉縱深實(shí)施的意見(jiàn)》，明確要求“將青年發(fā)展全面融入各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施、評(píng)估等工作機(jī)制。抓住各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)牽頭編制‘十四五’規(guī)劃《綱要》的重要機(jī)遇期，加強(qiáng)協(xié)調(diào)推動(dòng)，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或設(shè)立專(zhuān)章（專(zhuān)節(jié)）和專(zhuān)欄、重點(diǎn)項(xiàng)目納入重大工程項(xiàng)目等形式，推動(dòng)青年發(fā)展納入各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與其他規(guī)劃有效銜接?！睂⑶嗄晔聞?wù)有機(jī)地融入“十四五”規(guī)劃成為構(gòu)建青年事務(wù)整體性治理政策架構(gòu)的重要政策設(shè)計(jì)，是青年工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)政策體系有效構(gòu)建的重要標(biāo)志。

二、“十四五”規(guī)劃中的青年“在場(chǎng)”與政策協(xié)同狀況

（一）國(guó)家“十四五”規(guī)劃中推動(dòng)青年高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略布局

2020 年10 月29 日，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃建議），其中只有一處提及“青年”，即第9條“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”中提到“培養(yǎng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的青年科技人才后備軍”，兩處提到“青少年”，即第44條“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”中提到“重視青少年身體素質(zhì)和心理健康教育”以及第58條“推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展和祖國(guó)統(tǒng)一”中提到“加強(qiáng)兩岸基層和青少年交流”。但除了這三部分外，還有不少章節(jié)雖然沒(méi)有直接提及“青年”或“青少年”，但與青年（青少年）事務(wù)密切相關(guān)，如關(guān)于增強(qiáng)青年精神力量、改善青年教育狀況、提升青年就業(yè)質(zhì)量、擴(kuò)大青年參與等內(nèi)容[11]。

2021年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃綱要）。作為我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的宏偉藍(lán)圖以及全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，“十四五”規(guī)劃綱要更為具體地闡明了國(guó)家的戰(zhàn)略意圖，明確了政府的工作方向。相對(duì)于“十四五”規(guī)劃建議，在“十四五”規(guī)劃綱要中有8章直接提及青年（青少年）（見(jiàn)表1），其中在第六章“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”中有兩節(jié)分別提及了青年（青少年）。在內(nèi)容上主要涉及了“青年思想道德”“青年教育”“青年健康”“青年婚戀（生育）”“青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)”“青年社會(huì)融入與社會(huì)參與”等六方面的內(nèi)容，與青年發(fā)展規(guī)劃“十大發(fā)展領(lǐng)域”的對(duì)應(yīng)板塊形成呼應(yīng)關(guān)系。這意味著青年高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)家全面發(fā)展具有較高的同構(gòu)性和一致性，青年發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域也是國(guó)家未來(lái)發(fā)展深度推進(jìn)的重要著力點(diǎn)?！笆奈濉币?guī)劃綱要中涉及“青年（青少年）”的相關(guān)措施也進(jìn)一步明確了青年發(fā)展規(guī)劃在縱深實(shí)施階段中的重點(diǎn)領(lǐng)域。

表1 國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要中直接提及“青年（青少年）”的內(nèi)容

與此同時(shí)，值得注意的是，在“十四五”規(guī)劃綱要第五十章“保障婦女未成年人和殘疾人基本權(quán)益”中專(zhuān)門(mén)有一節(jié)“提升未成年人關(guān)愛(ài)服務(wù)水平”，明確提出“要深入實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)青年全面發(fā)展”。將“深入實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃”內(nèi)嵌于“十四五”規(guī)劃的體系布局中，為青年發(fā)展規(guī)劃的深入實(shí)施賦權(quán)加能，將有助于在國(guó)家層面形成專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃細(xì)化整體規(guī)劃、整體規(guī)劃拉動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃縱深實(shí)施的良性協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為青年事務(wù)整體性治理搭建了重要的制度框架。

（二）地方“十四五”規(guī)劃中的青年“在場(chǎng)”狀況

在中國(guó)特殊的政治語(yǔ)境下，黨和國(guó)家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)，在公共政策執(zhí)行中，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”的特點(diǎn)[12]。垂直層面的因素對(duì)于地方政策的出臺(tái)具有關(guān)鍵性的影響，地方規(guī)劃在形式性規(guī)范和總體發(fā)展方向上與國(guó)家保持協(xié)同一致。但由于地方具體發(fā)展目標(biāo)以及因資源限制所約束的政府“政策工具箱”選擇空間，國(guó)家“十四五”規(guī)劃意圖在自上而下進(jìn)行政策傳導(dǎo)時(shí)必然經(jīng)歷地方性的調(diào)適過(guò)程，根據(jù)地方性情境因素進(jìn)行了政策調(diào)整和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的具體化、本地化[13]。青年是社會(huì)上最富活力、最具創(chuàng)造性的群體，充分調(diào)動(dòng)青年的能動(dòng)性能夠?yàn)榈胤桨l(fā)展注入新鮮血液，因此，在為青年搭建人生出彩舞臺(tái)的同時(shí)，如何有效地盤(pán)活青年資源，發(fā)揮青年對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域發(fā)展的最大價(jià)值，成為地方“十四五”規(guī)劃對(duì)青年發(fā)展規(guī)劃吸納的最大動(dòng)力，也是地方“十四五”規(guī)劃中對(duì)青年事務(wù)的權(quán)重分布差異于國(guó)家“十四五”規(guī)劃的最主要的影響因素。

截至2021年7月，全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已全部制定本地區(qū)的“十四五”規(guī)劃并已全部在官方網(wǎng)站上進(jìn)行了全文公開(kāi)，大部分省份甚至還針對(duì)地方“十四五”規(guī)劃配套了專(zhuān)門(mén)的政策解讀。與之相對(duì)的是，在全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已全部制定并出臺(tái)省級(jí)青年發(fā)展規(guī)劃后，筆者曾于2020 年3 月通過(guò)網(wǎng)絡(luò)引擎搜索發(fā)現(xiàn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)渠道能夠獲取省級(jí)青年發(fā)展規(guī)劃全文的共有18 份，8 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）只提供了關(guān)于地區(qū)規(guī)劃的要點(diǎn)、摘要或新聞發(fā)布會(huì)內(nèi)容，沒(méi)有進(jìn)行全文刊發(fā)，3 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）只有召開(kāi)落實(shí)規(guī)劃會(huì)議的相關(guān)新聞報(bào)道，沒(méi)有關(guān)于規(guī)劃發(fā)布及其內(nèi)容介紹的直接報(bào)道[14]?？梢?jiàn)，地方“十四五”規(guī)劃作為地方未來(lái)發(fā)展的整體性頂層設(shè)計(jì)，與作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的青年發(fā)展規(guī)劃相比，具有更高的社會(huì)“曝光度”，擁有更佳的社會(huì)傳導(dǎo)效應(yīng)，其政策意圖也獲得更好的社會(huì)認(rèn)受性，也就更容易整合各方面資源，確保政策的落實(shí)。從規(guī)劃的時(shí)間布局來(lái)看，青年發(fā)展規(guī)劃的政策時(shí)限是2016—2025年，從2020年開(kāi)始進(jìn)入從中央到地方的縱深實(shí)施階段，這與地方“十四五”規(guī)劃時(shí)期（2021—2025年）具有高度的時(shí)間重疊性，因此，地方“十四五”規(guī)劃的青年“在場(chǎng)”狀況及其對(duì)青年發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)整合情況是青年事務(wù)整體性治理在政策布局上保持持續(xù)性、生命力、執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。

1.青年發(fā)展規(guī)劃在地方“十四五”規(guī)劃綱要中的呈現(xiàn)狀況

在國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要中明確提到了“深入實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃”，建立起國(guó)家“十四五”規(guī)劃與青年發(fā)展規(guī)劃的政策協(xié)同、聯(lián)動(dòng)落實(shí)的關(guān)系。青年發(fā)展規(guī)劃在“十四五”規(guī)劃中的“在場(chǎng)”能夠充分地體現(xiàn)出對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)針對(duì)青年群體的第一個(gè)綜合性、專(zhuān)門(mén)性、獨(dú)立性政策文本的重視，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)青年事務(wù)整體性治理“整合”階段中的重要符號(hào)，將釋放出整合社會(huì)力量有效推進(jìn)青年發(fā)展規(guī)劃的重要政策信號(hào)。經(jīng)分析全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“十四五”規(guī)劃綱要全文文本，只有河北、黑龍江、四川、貴州、青海、廣東等六個(gè)省份在本地區(qū)“十四五”規(guī)劃文本中直接提及“落實(shí)青年發(fā)展規(guī)劃”。黑龍江和四川在提出落實(shí)青年發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步地提出“完善青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制”（黑龍江）、“健全青年發(fā)展政策體系、工作體系、保障體系”（四川）。江蘇、海南、山東、河南、吉林、新疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)沒(méi)有直接提到“青年發(fā)展規(guī)劃”，但使用了“完善青年發(fā)展政策”等相關(guān)表述，河南省更是設(shè)置專(zhuān)節(jié)提出“完善青年發(fā)展政策體系”，明確要“健全青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，完善青年發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)測(cè)評(píng)估體系”（第五十五章第三節(jié)）；安徽省提出“實(shí)施兒童發(fā)展綱要”，但卻并未提及“青年政策”或青年發(fā)展規(guī)劃?？梢?jiàn)，從總體上看，青年發(fā)展規(guī)劃在省級(jí)“十四五”規(guī)劃綱要的“在場(chǎng)”情況從整體占比來(lái)看依然不容樂(lè)觀。青年發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)使青年發(fā)展政策從“內(nèi)隱式政策”走向“外顯式政策”，散布和隱現(xiàn)于其他職能部門(mén)的功能性政策得到了整合，對(duì)于形成青年事務(wù)的專(zhuān)門(mén)性、整體性治理具有奠基性的意義，但青年發(fā)展規(guī)劃在省級(jí)“十四五”規(guī)劃中的“隱身”疊加部分地方青年發(fā)展規(guī)劃在社會(huì)中的“曝光度”不足，極容易使青年發(fā)展規(guī)劃在公眾視野中被弱化，對(duì)凝聚全社會(huì)“青年優(yōu)先發(fā)展”共識(shí)，尤其是在青年發(fā)展規(guī)劃期限（2025 年）到期之后推動(dòng)新發(fā)展階段青年政策體系的完善會(huì)帶來(lái)較大的壓力。

2.地方“十四五”規(guī)劃綱要中青年事務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)性與融合性

如果說(shuō)青年發(fā)展規(guī)劃在地方“十四五”規(guī)劃綱要中的“在場(chǎng)”具有重要政治符號(hào)意義的話，那么，青年發(fā)展規(guī)劃的十大領(lǐng)域在地方“十四五”規(guī)劃中的有機(jī)融入則具有操作層面的實(shí)質(zhì)性意義。具體分析省級(jí)“十四五”規(guī)劃綱要文本中直接提及青年（青少年）的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)青年事務(wù)在省級(jí)“十四五”規(guī)劃布局中的定位及青年發(fā)展規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃的有效聯(lián)動(dòng)情況。

第一，青年事務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)性和相對(duì)獨(dú)立性得到了有效凸顯，在省級(jí)“十四五”規(guī)劃中搭建起青年事務(wù)整體性治理的政策框架。在黨的十九大報(bào)告中專(zhuān)門(mén)有整段談及黨對(duì)青年一代的要求和殷切期盼，強(qiáng)調(diào)“青年興則國(guó)家興，青年強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。青年一代有理想、有本領(lǐng)、有擔(dān)當(dāng)，國(guó)家就有前途，民族就有希望”[15]；在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記7000多字的講話中也特別安排了整段來(lái)專(zhuān)門(mén)談及“青年”，再次強(qiáng)調(diào)“未來(lái)屬于青年，希望寄予青年”[16]。在黨的重要政治宣言文件中設(shè)置專(zhuān)段來(lái)談及青年釋放出了國(guó)家高度重視青年的信號(hào)，這與青年發(fā)展規(guī)劃中“黨和國(guó)家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”的政策理念是一脈相承的。在“青年優(yōu)先發(fā)展”的政策信號(hào)不斷釋放的情況下，許多地方的“十四五”規(guī)劃中設(shè)立了專(zhuān)章（專(zhuān)節(jié)、專(zhuān)段）來(lái)謀劃青年發(fā)展（見(jiàn)表2），雖然各地具體的表述存在差異，但“青年發(fā)展”已經(jīng)成為各地“十四五”規(guī)劃綱要中青年議題的廣泛共識(shí)，以單設(shè)專(zhuān)節(jié)的方式形成了地方“十四五”規(guī)劃中的“青年”專(zhuān)屬領(lǐng)域，對(duì)于提高對(duì)“青年發(fā)展”重要性的認(rèn)識(shí)，并將“青年發(fā)展”作為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的、專(zhuān)項(xiàng)的工作加以布局，對(duì)于形成青年發(fā)展的整體性治理合力具有重要的意義，尤其是在部分較為發(fā)達(dá)的省市則更進(jìn)一步，在謀劃“青年發(fā)展”著眼于“青年友好城市生態(tài)”建設(shè)，形成了系統(tǒng)推進(jìn)的整體布局。如北京“十四五”規(guī)劃綱要中專(zhuān)門(mén)提及“吸引青年煥發(fā)城市活力”，提出要“著力構(gòu)建適合青年人發(fā)展的城市生態(tài)”，上海則專(zhuān)門(mén)論述如何“加大對(duì)各類(lèi)青年才俊扎根上海的服務(wù)保障”，提出“全面構(gòu)建青年友好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)和工作生活環(huán)境”，可見(jiàn)，北京、上海等一線城市在“十四五”規(guī)劃期間將致力于加強(qiáng)吸引青年的全方位布局和系統(tǒng)部署。

表2 省級(jí)“十四五”規(guī)劃綱要中設(shè)置青年（青少年）專(zhuān)章（專(zhuān)節(jié)、專(zhuān)段）情況

續(xù)表：

第二，青年的創(chuàng)新價(jià)值得到充分肯定，發(fā)揮青年人才的創(chuàng)新活力成為地方“十四五”規(guī)劃綱要中青年事務(wù)的突出亮點(diǎn)。除了設(shè)立“青年發(fā)展”專(zhuān)節(jié)外，創(chuàng)新青年人才培育成為地方在推動(dòng)本地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中對(duì)青年事務(wù)的首要關(guān)注。2020年10月29日，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》重磅發(fā)布，在新華社發(fā)布的6000多字全文中，“創(chuàng)新”在不同內(nèi)容板塊中被著重提及15次。在明確“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)時(shí)，“創(chuàng)新能力顯著提升”成為一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，在開(kāi)啟邁向全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家新征程的歷史節(jié)點(diǎn)上，創(chuàng)新被置于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，視為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力。在國(guó)家大力構(gòu)建創(chuàng)新體系中，青年的特殊價(jià)值得到了明確和肯定。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在同各界優(yōu)秀青年代表座談時(shí)，強(qiáng)調(diào)“青年是社會(huì)上最富活力、最具創(chuàng)造性的群體，理應(yīng)走在創(chuàng)新創(chuàng)造的前列”[17]，國(guó)家“十四五”規(guī)劃建議中唯一一處直接提及“青年”的地方就是在“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”中強(qiáng)調(diào)要“培養(yǎng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的青年科技人才后備軍”。筆者曾對(duì)省級(jí)青年發(fā)展規(guī)劃政策文本中十大發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是省級(jí)青年發(fā)展規(guī)劃相對(duì)于國(guó)家青年發(fā)展規(guī)劃而言重點(diǎn)調(diào)整和創(chuàng)新的內(nèi)容，如河北、遼寧、江蘇、廣東、河南、內(nèi)蒙古、青海等?。ㄗ灾螀^(qū)）在青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域更加突出強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”服務(wù)體系的構(gòu)建，將“創(chuàng)新”作為該發(fā)展領(lǐng)域的重要組成部分進(jìn)行工作部署[18]。在地方“十四五”規(guī)劃中青年也被賦予了推動(dòng)地方創(chuàng)新發(fā)展的生力軍、創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)的主力軍的重要角色。在全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“十四五”規(guī)劃綱要文本中，除江西、四川、貴州、西藏、新疆等5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）外均在本地區(qū)“十四五”規(guī)劃綱要推動(dòng)地方創(chuàng)新性發(fā)展中直接“點(diǎn)名”青年，涉及青年人才的開(kāi)發(fā)、培育、引進(jìn)等相關(guān)問(wèn)題，同時(shí)也設(shè)定了不少量化指標(biāo)。如重慶提出“引進(jìn)優(yōu)秀青年人才2.5萬(wàn)名……完善高端人才‘塔尖’政策和青年人才‘塔基’政策”，把青年人才視為奠定地方創(chuàng)新發(fā)展的“基石”；陜西在“推進(jìn)健康陜西建設(shè)”章節(jié)中關(guān)于“提升衛(wèi)生人才科研支撐能力”時(shí)也明確要培養(yǎng)1000名中青年技術(shù)骨干。除了量化指標(biāo)的設(shè)定外，還有不少省份設(shè)置了專(zhuān)欄，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)工程，制定具體措施，推動(dòng)青年人才的培養(yǎng)。如遼寧省提出專(zhuān)項(xiàng)人才工程“興遼英才計(jì)劃”，確立人才引進(jìn)目標(biāo)“5年共遴選約1500名高端人才，其中青年拔尖人才500名”。江蘇在“重點(diǎn)人才工程”“重大開(kāi)放合作平臺(tái)建設(shè)工程”等兩個(gè)專(zhuān)欄中都重點(diǎn)提到了與青年相關(guān)的內(nèi)容，提出開(kāi)展“青年人才培養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，建設(shè)“蘇港澳青年發(fā)展論壇”；此外，福建、黑龍江、安徽、內(nèi)蒙古、廣西等省區(qū)都分別在本地區(qū)“人才發(fā)展重大工程”“創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)”“合肥濱湖科學(xué)城重大工程”“重點(diǎn)人才計(jì)劃”“自治區(qū)重大人才項(xiàng)目”等專(zhuān)欄中特別提及了“青年”。這些意味著在青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，形成了國(guó)家“十四五”規(guī)劃、地方“十四五”規(guī)劃與地方青年發(fā)展規(guī)劃“上下左右”縱橫結(jié)合的整體共識(shí)。

第三，青年發(fā)展十大領(lǐng)域在地方“十四五”規(guī)劃綱要中的有機(jī)融入，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)推進(jìn)中的重要組成部分。首先，開(kāi)展好青年理想信念教育成為地方“十四五”規(guī)劃中政治導(dǎo)向性的重要體現(xiàn)。青年是人生觀、世界觀、價(jià)值觀形成的重要階段，是人生的“拔節(jié)孕穗期”，最需要精心引導(dǎo)和栽培，凝聚好、引領(lǐng)好、服務(wù)好青年是全社會(huì)共同的政治責(zé)任?！笆奈濉币?guī)劃不僅是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)員令，更發(fā)揮著重要的政治導(dǎo)向作用。在地方“十四五”規(guī)劃綱要中，江蘇、山東、湖北等省份與國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要保持一致，提出構(gòu)建“青少年理想信念教育齊抓共管機(jī)制”。此外，青年發(fā)展規(guī)劃中“重點(diǎn)項(xiàng)目”的內(nèi)容也在地方“十四五”規(guī)劃綱要中得到了體現(xiàn)。例如福建、江西、湖北等3個(gè)省份明確提出深入實(shí)施青年馬克思主義者培養(yǎng)工程；遼寧省更是鮮明地提出開(kāi)展“思想鑄魂工程”，將推出“1000 節(jié)精品思政課、1000 個(gè)精品教案、1000 個(gè)精品課件，遴選200 個(gè)思政課名師工作室、200名高校思政課中青年骨干教師、設(shè)立500項(xiàng)思政專(zhuān)項(xiàng)研究和500項(xiàng)教改項(xiàng)目”，以設(shè)定量化指標(biāo)的方式形成推動(dòng)“思想鑄魂工程”的強(qiáng)大動(dòng)力。在理想信念教育陣地建設(shè)上，吉林設(shè)立專(zhuān)欄規(guī)劃開(kāi)展“紅色文化重點(diǎn)工程”，提出打造“全國(guó)青少年長(zhǎng)白山革命傳統(tǒng)教育根據(jù)地”，湖南則根據(jù)本地區(qū)的紅色資源提出要“將紅色經(jīng)典、革命故事納入中小學(xué)教材和干部培訓(xùn)教材”“加強(qiáng)紅色教育，將紅色教育融入中小學(xué)課堂，引導(dǎo)青少年兒童繼承和發(fā)揚(yáng)革命先烈的優(yōu)秀品質(zhì)和崇高精神”。其次，地方“十四五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步細(xì)化了青年教育和青年健康的具體內(nèi)容。青年教育、青年健康在青年發(fā)展規(guī)劃十大發(fā)展領(lǐng)域中是除青年思想道德領(lǐng)域外首先列舉的領(lǐng)域?！拔拿髌渌枷耄靶U其體魄”是對(duì)青少年健康成長(zhǎng)的重要要求，涉及的一方面是青少年教育，另一方面則是青少年健康?！叭姘l(fā)展素質(zhì)教育”（河北等）、“重視青少年身體素質(zhì)和心理健康教育”（湖北、遼寧、黑龍江、云南、重慶、安徽、寧夏、新疆等）、提出“勞動(dòng)教育”（安徽、云南、西藏、甘肅等）成為地方“十四五”規(guī)劃綱要推動(dòng)青年教育發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)《未成年人保護(hù)法》修訂案、《預(yù)防未成年犯罪法》修訂案都于2021 年6 月1日開(kāi)始施行，因應(yīng)這些涉及青少年重要法律條文的實(shí)施生效和法治中國(guó)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，加強(qiáng)“青少年法治教育”也成為青年教育中突出強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。同時(shí)，因應(yīng)地區(qū)發(fā)展程度的不同，部分省市更是積極創(chuàng)新青年教育的內(nèi)涵，提出更具引領(lǐng)性的發(fā)展目標(biāo)。如北京提出“重點(diǎn)解決中青年人口稠密區(qū)的‘入園難’問(wèn)題”，不僅關(guān)注青少年教育，而且切實(shí)地關(guān)心青年的煩心事、操心事；上海創(chuàng)新性地提出要“加強(qiáng)科學(xué)教育，培育創(chuàng)新思維，強(qiáng)化創(chuàng)新實(shí)踐，建設(shè)一批促進(jìn)青少年科創(chuàng)學(xué)習(xí)交流的標(biāo)志性場(chǎng)所，提升青少年基于現(xiàn)代信息技術(shù)的學(xué)習(xí)力和面向未來(lái)的全球勝任力”，并且對(duì)“全球勝任力”進(jìn)行了名詞解釋?zhuān)瑸榍嗌倌旮哔|(zhì)量教育發(fā)展目標(biāo)樹(shù)立了重要的標(biāo)桿?！皼](méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康”，作為健康中國(guó)重要一環(huán)的青年群體，2016—2017年，黨中央國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)了《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，這兩個(gè)文件都將青少年作為實(shí)施的重點(diǎn)人群。根據(jù)國(guó)民體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)公報(bào)顯示，青少年體質(zhì)連續(xù)30多年持續(xù)下降，青少年健康狀況令人擔(dān)憂。在全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“十四五”規(guī)劃綱要文本中，有26 個(gè)在推動(dòng)本地區(qū)健康事業(yè)時(shí)都明確地提及青年，其覆蓋面僅次于創(chuàng)新青年人才培育（27個(gè)），在具體舉措上也更加細(xì)化，例如北京提出采光照明合格率和課桌椅合格率均100%的目標(biāo)，同時(shí)因應(yīng)2022年北京冬奧會(huì)的籌辦，北京提出要“普及發(fā)展冰雪運(yùn)動(dòng)”、加強(qiáng)“青少年冬季運(yùn)動(dòng)隊(duì)和冰雪體育俱樂(lè)部建設(shè)”等措施；吉林、黑龍江提出開(kāi)展“百萬(wàn)青少年（學(xué)生）上冰雪”活動(dòng)等；安徽則在專(zhuān)欄“全民健身提升行動(dòng)”提出目標(biāo)“到2025 年，省級(jí)青少年體育俱樂(lè)部超過(guò)300 個(gè)，市、縣體校實(shí)現(xiàn)全覆蓋”。除了這三大青年發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域被有機(jī)地吸納進(jìn)地區(qū)發(fā)展的總體布局外，與國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要相協(xié)調(diào)，“青年婚戀（生育）”“青年社會(huì)融入與社會(huì)參與”等內(nèi)容也有機(jī)地融入了地方“十四五”規(guī)劃綱要的相應(yīng)板塊。尤其是因應(yīng)國(guó)家更加全面地融入全球布局，吸引更多國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀青年人才的現(xiàn)實(shí)需求下，省級(jí)“十四五”規(guī)劃綱要在青年發(fā)展規(guī)劃的“青年社會(huì)融入與社會(huì)參與”領(lǐng)域呈現(xiàn)出一定的外向型特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在加大了“增強(qiáng)港澳臺(tái)青年的國(guó)家認(rèn)同、民族認(rèn)同和文化認(rèn)同”“支持青年參與國(guó)際交往”的權(quán)重，制定了較為具體的政策措施，并且形成了獨(dú)具區(qū)域特色的政策，如福建“深化閩港澳僑合作”，推出“創(chuàng)設(shè)青年交流合作的新窗口，鼓勵(lì)更多‘首來(lái)族’來(lái)閩”“支持臺(tái)灣學(xué)子來(lái)閩求學(xué)，鼓勵(lì)臺(tái)灣教師、醫(yī)護(hù)人員來(lái)閩執(zhí)教、執(zhí)業(yè)”等；山東“建設(shè)中德青年科學(xué)院”“建好中外青少年交流基地”等；廣東“深入實(shí)施‘青年同心圓計(jì)劃’”；陜西“支持‘一帶一路’沿線國(guó)家青年學(xué)者、專(zhuān)家教授來(lái)陜培訓(xùn)研修”等。除了上述這些與青年發(fā)展規(guī)劃相協(xié)同的領(lǐng)域外，令人驚喜的是，比青年發(fā)展規(guī)劃更進(jìn)一步，北京、上海、福建、河南、重慶等?。ㄖ陛犑校╆P(guān)注到青年的住房問(wèn)題，如福建提出“著力解決新市民、青年人，特別是從事基本公共服務(wù)人員等住房困難群體的住房問(wèn)題”、重慶提出“結(jié)合軌道站點(diǎn)布局青年社區(qū)和人才公寓，加快解決新市民、青年群體等住房問(wèn)題”，為解決制約青年發(fā)展的堵點(diǎn)和難點(diǎn)做出了政策的承諾。

三、結(jié)論與討論

2017 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025）》以及地方各級(jí)陸續(xù)制定的對(duì)應(yīng)性規(guī)劃所形成的青年發(fā)展規(guī)劃縱深政策體系通過(guò)“造場(chǎng)”，即創(chuàng)設(shè)國(guó)家及地方青年事務(wù)整體治理的專(zhuān)屬場(chǎng)域，將青年事務(wù)的各利益攸關(guān)方引入場(chǎng)，建立起了青年事務(wù)縱橫結(jié)合的“協(xié)調(diào)”發(fā)展政策體系和工作機(jī)制，邁出了新時(shí)代青年事務(wù)整體性治理的關(guān)鍵一步。但由于青年發(fā)展規(guī)劃在組織實(shí)施過(guò)程中承擔(dān)協(xié)調(diào)和督促職責(zé)的共青團(tuán)組織作為群團(tuán)組織，并非政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有直接承擔(dān)行政管理職能，與青年相關(guān)的事務(wù)和職能分散在科教文衛(wèi)、公檢法、人力社保、工會(huì)婦聯(lián)等多個(gè)部門(mén)，部門(mén)間橫向關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。例如“十二五”期間，浙江省發(fā)布《浙江省青少年事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃被納入省級(jí)“十二五”規(guī)劃編制體系目錄中，但實(shí)施效果卻不理想，到了“十三五”期間，浙江團(tuán)省委最終決定回歸“黨政和青少年關(guān)注、共青團(tuán)自己能掌握的工作領(lǐng)域去編制規(guī)劃”，“十三五”規(guī)劃最終確定為《浙江省未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)與發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，從青年事務(wù)的整體性規(guī)劃又回歸到了單項(xiàng)事務(wù)中。步入新發(fā)展階段，隨著青年事務(wù)日趨復(fù)雜，青年事務(wù)協(xié)調(diào)難度大的問(wèn)題并不會(huì)隨著青年發(fā)展規(guī)劃這一綜合性、專(zhuān)門(mén)性的政策文件就能一勞永逸地解決，青年事務(wù)的整體性治理也不會(huì)自然而然就能實(shí)現(xiàn)。青年發(fā)展規(guī)劃組織實(shí)施的保障性機(jī)制——青年工作聯(lián)席會(huì)議制度更多是從政策架構(gòu)設(shè)置上形成了青年事務(wù)相關(guān)部門(mén)物理鏈接的基礎(chǔ)性條件，但要真正推動(dòng)“化學(xué)反應(yīng)”，真正達(dá)成推動(dòng)青年高質(zhì)量發(fā)展的普遍共識(shí)，形成相互之間行動(dòng)協(xié)同，還需要在“造場(chǎng)”之外積極“入場(chǎng)”，努力增加青年發(fā)展規(guī)劃在各項(xiàng)工作中的能見(jiàn)度，將青年事務(wù)有力地融入高質(zhì)量發(fā)展大局的方方面面，以整體政策拉動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)政策的方式推動(dòng)青年事務(wù)的有效落實(shí)。

作為有序引導(dǎo)公共資源配置方向的五年規(guī)劃是黨治國(guó)理政的重要方式，是集中力量辦大事的重要政策安排，青年事務(wù)在“十四五”規(guī)劃綱要中的“在場(chǎng)”狀況及其分量權(quán)重一方面既彰顯了青年事務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展整體規(guī)劃中的定位和重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)，即是否把“青年事務(wù)”作為“大事”的政策宣示，另一方面也是青年事務(wù)能否形成整體性合力的關(guān)鍵所在，即青年事務(wù)能否真正地“集中力量”加以解決。通過(guò)對(duì)全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共32 個(gè)“十四五”規(guī)劃綱要文本中直接提及“青年（青少年）”的內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)與本地區(qū)青年發(fā)展規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃綱要中的青年事務(wù)具有規(guī)劃內(nèi)容更為聚焦、重點(diǎn)更為突出、措施更加明確、量化指標(biāo)明顯增多，并且根據(jù)邁進(jìn)新征程的使命要求對(duì)青年發(fā)展做出了與時(shí)俱進(jìn)的謀劃，具體表現(xiàn)如下：一是超過(guò)一半的省（自治區(qū)、直轄市）在“十四五”規(guī)劃綱要中單列青年（青少年、未成年人）相關(guān)事務(wù)，形成地方“十四五”規(guī)劃綱要中相對(duì)獨(dú)立的、專(zhuān)項(xiàng)性的青年場(chǎng)域；二是不少省份（自治區(qū)、直轄市）通過(guò)設(shè)立專(zhuān)欄或量化指標(biāo)形成共同推動(dòng)青年發(fā)展相關(guān)事務(wù)落實(shí)的約束力。量化指標(biāo)具有測(cè)量、評(píng)估的直接性和便捷性，專(zhuān)欄具有項(xiàng)目運(yùn)作的針對(duì)性和精準(zhǔn)性，地方“十四五”規(guī)劃綱要通過(guò)量化指標(biāo)和專(zhuān)欄的設(shè)置將為該領(lǐng)域青年事務(wù)的落實(shí)提供更為有力的抓手，也有效地彌補(bǔ)了原先為社會(huì)所詬病的青年發(fā)展規(guī)劃涉及內(nèi)容廣泛，但硬性量化指標(biāo)不多，政策文本偏泛偏“軟”的問(wèn)題。三是青年事務(wù)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的有機(jī)融入，如理想信念、教育、健康、人口發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興、人文交流等板塊中的青年“在場(chǎng)”，尤其是與國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要相比，青年“在場(chǎng)”更為頻繁和涉及的領(lǐng)域也更為廣泛，顯示出在“十四五”規(guī)劃綱要的縱深實(shí)施中，地方在借力青年力量推動(dòng)地方全方位高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)也為青年成長(zhǎng)進(jìn)步提供更加豐富的地方場(chǎng)景。而對(duì)青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)的重視，對(duì)青年教育、青年健康的強(qiáng)調(diào)則在青年發(fā)展規(guī)劃十大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上進(jìn)一步瞄準(zhǔn)了重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域。

青年發(fā)展規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃綱要中的青年“在場(chǎng)”推動(dòng)青年事務(wù)形成了既協(xié)同又互補(bǔ)的政策關(guān)系鏈條，在政策上搭建了整體性治理的機(jī)制，推動(dòng)了專(zhuān)項(xiàng)性青年政策與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體性規(guī)劃政策的整合，形成既有專(zhuān)項(xiàng)聚焦，又有整體推進(jìn)的相互交織的架構(gòu)體系，完善了青年事務(wù)整體性治理的政策布局。但要完成?？怂顾傅恼w性治理的第二階段（“整合”）的任務(wù)，政策設(shè)計(jì)只是起點(diǎn)和框架建構(gòu)，還必須依賴(lài)于政策的有效執(zhí)行。尤其是要把第一階段中所建立起來(lái)的“協(xié)調(diào)”機(jī)制和關(guān)系進(jìn)一步深化，這要求青年工作聯(lián)席會(huì)議制度不能僅局限于青年發(fā)展規(guī)劃所限定的十大領(lǐng)域，同時(shí)也不能各個(gè)領(lǐng)域均勻發(fā)力，更應(yīng)該把青年工作聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)機(jī)制用好用活，根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要中青年事務(wù)的“在場(chǎng)”情況，主動(dòng)介入，“借船出?！薄氨F(tuán)發(fā)展”，以地方“十四五”規(guī)劃綱要的系統(tǒng)推進(jìn)和“整合”布局為支點(diǎn)撬動(dòng)形成更多的青年工作合力，建立各相關(guān)職能部門(mén)間“逐漸緊密和相互涉入”的“青年發(fā)展利益共同體”。同時(shí)值得注意的是，目前青年發(fā)展規(guī)劃的政策符號(hào)在地方“十四五”規(guī)劃綱要中的能見(jiàn)度仍然有待提高，作為規(guī)劃年限設(shè)定在2025年的青年發(fā)展規(guī)劃，能否在接下來(lái)不到五年的時(shí)間內(nèi)通過(guò)青年事務(wù)整體性治理格局的構(gòu)建，在“入場(chǎng)”的同時(shí)不斷發(fā)展壯大專(zhuān)項(xiàng)政策構(gòu)建的“青年場(chǎng)”，通過(guò)更加規(guī)范、穩(wěn)定、可控、導(dǎo)向的制度性安排，積蓄更多推動(dòng)青年政策持續(xù)性、穩(wěn)定性發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力還需要持之以恒、久久為功。