行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

李王剛 貴州省林業(yè)基金管理站

引言

預(yù)算績效管理是公共財政管理的重要內(nèi)容，對于深化財稅體制改革，創(chuàng)新行政事業(yè)單位工作機(jī)制，提高政府治理效力，建設(shè)廉潔、高效、透明政府具有重大意義。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，行政事業(yè)單位陸續(xù)開展預(yù)算績效管理試點探索，而后扎實推進(jìn)，逐步推廣，一定程度上實現(xiàn)了對財政資源分配與管理的優(yōu)化，對于建立現(xiàn)代財稅體制具有積極影響。

一、開展預(yù)算績效管理的必要性

開展預(yù)算績效管理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。自“十四五”規(guī)劃與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的提出，我國到 2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，健全黨和國家監(jiān)督制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升共建共治共享的水平。公共財政作為實現(xiàn)這一系列遠(yuǎn)景目標(biāo)的基本保障和政策工具，必須跟隨我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，不斷革新體制建設(shè)的內(nèi)涵外延。預(yù)算支出績效管理好比公共財政體系的“心臟”，與收入、支出兩大動脈相連，維系著國家對資源收集與分配的經(jīng)濟(jì)脈絡(luò)，是暢通政府治理體系每一條毛細(xì)血管的動力泵，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)騰飛“脈搏”的有效方式。

二、行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效目標(biāo)管理工作存在漏洞

主要表現(xiàn)在目標(biāo)管理意識淡薄，制度、隊伍建設(shè)工作滯后兩方面。目標(biāo)管理意識淡薄則多出現(xiàn)在基層單位，很多人在認(rèn)識上還存在較多誤區(qū)，對績效目標(biāo)管理工作缺乏正確的認(rèn)識。目前，無論是個人還是部門，對于預(yù)算績效管理認(rèn)識錯誤主要集中在以下兩點。一是重支出輕績效；二是重分配輕管理。績效目標(biāo)意識不足，管理人員思維存在局限性，還未意識到應(yīng)圍繞“實現(xiàn)績效目標(biāo)”這一主旋律落實各項工作，導(dǎo)致績效管理趨于形式化。目標(biāo)管理意識的淡薄也間接導(dǎo)致了制度、隊伍建設(shè)工作的滯后，主要表現(xiàn)為缺編、缺人。一是單位尚未落實中央關(guān)于全面建設(shè)預(yù)算績效管理體系的工作部署，在編制、崗位的安排上不夠重視，沒有設(shè)置專門的預(yù)算績效管理崗位。另外，很多進(jìn)行預(yù)算績效管理人員還需承擔(dān)其他工作，任務(wù)繁雜。二是缺乏專業(yè)人才，由于于預(yù)算績效管理發(fā)展時間較短，可能還沒有規(guī)范的管理制度進(jìn)行約束，在實際開展預(yù)算績效管理工作的時候存在較多漏洞。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控乏力

1.執(zhí)行進(jìn)度與資金使用不匹配

存在資金使用進(jìn)度與項目完成進(jìn)度不匹配情況。在各領(lǐng)域財政資金撥付率較高的情況下，通過查閱臺賬、實地走訪可以發(fā)現(xiàn)，部分單位在項目實施進(jìn)度上有一定程度滯后，項目完成率與資金撥付率未能合理匹配，說明該部分預(yù)算單位項目執(zhí)行監(jiān)控工作不力，過程管理不善。

2.資金使用不規(guī)范

財政資金未能專款專用問題普遍存在。根據(jù)規(guī)定，具有特定用途或指定項目使用的專項資金，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?，但目前財政資金通過國庫集中統(tǒng)一支付，基本支出和專項支出被統(tǒng)一下發(fā)，部分預(yù)算單位未能按計劃執(zhí)行，項目實施過程中怠于施工、拖延支付，形成專項經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，于是超額列支經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，挪用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的專項經(jīng)費(fèi)，粉飾臺賬，表面上完成了年度預(yù)算。

3.執(zhí)行監(jiān)督不力

從管理學(xué)的委托-代理理論來看，目前普遍存在一個問題，人大與群眾方面，對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督乏力。新《預(yù)算法》規(guī)定人大具有監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力，但各人大代表來自社會各行各業(yè)，不是所有人都具有專業(yè)能力和足夠的知識儲備，評審預(yù)算草案，做出分析和決策。再者，預(yù)算執(zhí)行按照會計年度始于每年1月1日，人大評審會議每年4月左右召開，一個季度的時間差會產(chǎn)生諸多類似預(yù)算調(diào)整等事項。對于群眾參與監(jiān)督的問題更是復(fù)雜，參政主觀能動性不足、知識儲備不夠等，都導(dǎo)致其對于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的局限性較大。

（三）績效評價質(zhì)量良莠不齊

1.評價主體單一

績效評價工作由政府方主導(dǎo)，主體單一。由于評價主體是決定評價指標(biāo)設(shè)置、抽調(diào)對象選擇、數(shù)據(jù)材料分析和結(jié)果反饋的角色。因此，行政事業(yè)單位對自己進(jìn)行績效評價，猶如一場自導(dǎo)自演，一邊自己制定評價對象、評價內(nèi)容和評價范圍，一邊接受自己主導(dǎo)的考核，一定程度上缺乏獨(dú)立客觀性。再者，社會監(jiān)督的缺失，弱化了績效評價的可信度，導(dǎo)致評價結(jié)果容易受到社會質(zhì)疑。

2.績效評估專業(yè)性較弱

從20世紀(jì)90年代以來，我國政府部門大力發(fā)展建立績效評價指標(biāo)體系，但相較專業(yè)從事績效評價研究的機(jī)構(gòu)組織而言，政府績效評價指標(biāo)體系設(shè)置仍然不夠?qū)I(yè)，技術(shù)性有待加強(qiáng)。盡管出臺大量政策、制度辦法以及實施指南，但終究更像是一種導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)，而非切實完善的政府績效評價指標(biāo)。21世紀(jì)初，我國各地政府開始尋求與高校等研究機(jī)構(gòu)合作，嘗試開發(fā)更具專業(yè)性、針對性的指標(biāo)體系，但因其處于非政府績效評價主體地位的客觀原因，數(shù)據(jù)采集、信息獲取等均一定程度受到限制，指標(biāo)體系建設(shè)成效不顯著、進(jìn)程較慢。

（四）評價結(jié)果約束激勵機(jī)制缺失

一是評價結(jié)果約束力不強(qiáng)。財政部門的主要職能是管理和分配財政資金，在行政約束力上難免力不從心。雖然對各項目進(jìn)行了大量的研討、評價工作，但終究對緩解財政收支矛盾的壓力、抑制預(yù)算膨脹和資金浪費(fèi)等的效果不夠明顯。二是缺乏績效激勵機(jī)制。單位在執(zhí)行預(yù)算時，往往只考慮是否違反國家相關(guān)法律、規(guī)章政策等，較少關(guān)心該筆財政資金的效益如何。過去很長一段時間，預(yù)算資金的使用效益與預(yù)算單位的正常運(yùn)作基本沒有任何關(guān)系，預(yù)算資金績效評價結(jié)果較好，是理所當(dāng)然，但結(jié)果不理想，也沒有人對預(yù)算單位或個人進(jìn)行問責(zé)，導(dǎo)致績效考核工作更加可有可無，預(yù)算單位更加不重視績效管理工作。因此，通過建立激勵機(jī)制，從正面激發(fā)各單位進(jìn)行預(yù)算績效管理的主觀能動性，將績效意識加入預(yù)算執(zhí)行的閉環(huán)。

三、優(yōu)化預(yù)算績效管理的措施

（一）深化績效理念，規(guī)范目標(biāo)管理

強(qiáng)化基層單位績效目標(biāo)管理工作，一是要提高基層單位績效目標(biāo)管理意識，加強(qiáng)內(nèi)部宣傳培訓(xùn)，提高認(rèn)識。同時，各級各部門要引起重視，加強(qiáng)關(guān)于預(yù)算目標(biāo)管理的公眾宣傳，重點在于強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)管理的必要性與重要性，從而引領(lǐng)群眾充分認(rèn)識到財政預(yù)算績效管理對于提升政府治理效能的優(yōu)越性。

二是完善制度和人才隊伍建設(shè)。制度確立的目的是確保預(yù)算績效管理工作能夠朝著制度化方向順利有序地開展。制度建設(shè)要結(jié)合實際狀況，引導(dǎo)各級人員嚴(yán)格按照管理制度體系內(nèi)容行事，確保整個預(yù)算績效管理工作的科學(xué)性，這樣才能夠讓整個預(yù)算績效管理工作變得規(guī)范化、制度化，能夠為單位其他經(jīng)濟(jì)活動的順利發(fā)展提供幫助。為確保預(yù)算績效管理工作的高效開展，預(yù)算績效管理工作可整體劃分為事前預(yù)定目標(biāo)、事中監(jiān)督管理、事后評價總結(jié)三個流程。各單位應(yīng)將這三個流程的具體事項和操作明細(xì)納入績效管理的制度體系，用制度化的約束力強(qiáng)化三個流程的執(zhí)行力。事前按照財政部門的要求，制定完善的預(yù)算資金使用績效目標(biāo)，并嚴(yán)格按照這一目標(biāo)使用資金、開展工作，使資金的使用效果最終達(dá)到預(yù)期設(shè)立的績效目標(biāo)。事中在預(yù)算資金使用的過程中，財政部門對其進(jìn)行監(jiān)督管理，監(jiān)督的內(nèi)容包括資金的使用進(jìn)度、使用效果等情況，并對資金使用不當(dāng)?shù)姆矫孢M(jìn)行及時糾正。在事后評價環(huán)節(jié)，測評財政預(yù)算資金的使用是否與事前預(yù)定的績效目標(biāo)一致以及績效目標(biāo)的完成度，并對資金的使用效果進(jìn)行評定，分析其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而制訂更加完善、更具針對性的修正策略，以此提高預(yù)算資金的使用效益。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，夯實過程管理

1.完善單位內(nèi)部監(jiān)督控制

一是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部人員內(nèi)控意識，避免決策者集中掌握權(quán)力，導(dǎo)致內(nèi)部控制失靈。通過舉辦座談會、宣講會、培訓(xùn)班等方式，培養(yǎng)全體工作人員的內(nèi)控意識，強(qiáng)調(diào)對嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績效管理的認(rèn)識。二是健全內(nèi)部監(jiān)督控制制度。根據(jù)國務(wù)院等制定的相關(guān)內(nèi)控制度，結(jié)合單位實際，建立一套完備、個性化的內(nèi)部監(jiān)督控制制度，使單位內(nèi)部形成周密的控制閉環(huán)，重點包括強(qiáng)化資金執(zhí)行過程管理，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部稽核，按計劃分配使用資金，避免擠占挪用；同時強(qiáng)調(diào)會計審計監(jiān)督職責(zé)，保證規(guī)避管理層意志影響其獨(dú)立性；完善授權(quán)審批制度，做到崗位分離，將徇私舞弊的可能性降到最低。

2.強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督

人大、群眾參與預(yù)算監(jiān)督是執(zhí)行監(jiān)控的重要力量。一方面，人大常委會應(yīng)加強(qiáng)同財政部門、預(yù)算單位的工作對接，組織對話、座談和調(diào)研，深入地了解預(yù)算執(zhí)行的各項情況，可利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過內(nèi)部數(shù)據(jù)系統(tǒng)實施監(jiān)督、報表查閱、數(shù)據(jù)分析，從而了解財政資金的流向、執(zhí)行進(jìn)度以及其他相關(guān)情況，對重點項目資金，可以進(jìn)行更加深入的了解，實地查看，走訪受益群眾，調(diào)查滿意度，結(jié)合線上線下多方信息，對重點項目支出進(jìn)行全方位立體式監(jiān)督。

另一方面，提高公民對預(yù)算管理監(jiān)督的參與度，最直接的方式是調(diào)查走訪，通過公民填寫的滿意度問卷，分析問題及原因，同時強(qiáng)化媒體宣傳，使績效管理理念深入民心，提高公眾參與監(jiān)督的主觀能動性。

（三）豐富評價主體，提升評價質(zhì)量

1.結(jié)合績效自評與第三方評價

就預(yù)算單位內(nèi)部而言，應(yīng)重視績效自評工作，科學(xué)設(shè)置評價指標(biāo)體系，參照上年績效目標(biāo)，結(jié)合單位實際情況，設(shè)置目標(biāo)至少維持現(xiàn)狀，或在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)一定提高。為順利完成績效自評工作，各行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)工作人員預(yù)算績效管理工作素質(zhì)培養(yǎng)，打造一支能力過硬的高水平隊伍。但實際上，仍存在部分預(yù)算單位對績效自評工作態(tài)度敷衍，流于形式的情況。因此，必要時聘請外部專家對單位內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算績效管理知識培訓(xùn)，提升單位整體業(yè)務(wù)素養(yǎng)。同時，注意保持各部門、單位間的交流溝通，互相學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理方法和成功的管理經(jīng)驗，通過多樣化的培訓(xùn)方式，讓內(nèi)部工作人員更加直觀立體地體會預(yù)算績效管理工作。當(dāng)然，當(dāng)今時代背景下，管理技術(shù)信息化的步履不停，抓緊時間搭建預(yù)算績效管理信息平臺，實現(xiàn)業(yè)財百分百融合，資源數(shù)據(jù)對接暢通，為績效自評工作更是提供了極大的便利。

2.強(qiáng)化績效目標(biāo)和評價結(jié)果的公開

通過公開績效目標(biāo)以及績效評估結(jié)果，讓公眾自行查閱，提高信息的公開透明度，保證評價結(jié)果的客觀性，提升公眾對行政事業(yè)單位執(zhí)政的認(rèn)可程度，進(jìn)一步提升政府公信力。例如，對每個部門的預(yù)算績效進(jìn)行調(diào)查，將相關(guān)的結(jié)果在政府門戶網(wǎng)站公示欄進(jìn)行公示。除此之外，預(yù)算部門以及財政部門要根據(jù)民眾反饋的意見，針對這些意見進(jìn)行分析，通過分析找出當(dāng)前存在的問題，然后去解決問題，進(jìn)而促進(jìn)績效管理工作水平的不斷提高。

（四）強(qiáng)化結(jié)果約束力，建立問責(zé)激勵機(jī)制

評價結(jié)果約束力不夠的原因主要是缺乏問責(zé)激勵機(jī)制。首先做好評價結(jié)果反饋，一是反饋給預(yù)算部門，利用評價結(jié)果自查自糾，及時發(fā)現(xiàn)并解決本單位在預(yù)算績效管理中存在的問題，彌補(bǔ)漏洞，優(yōu)化完善。二是反饋給財政部門及人大，將該結(jié)果作為審批下一年度績效目標(biāo)的決策依據(jù)，給予執(zhí)行效益好的項目更多重視與支持，效益一般甚至較差的，慎重考慮是否維持原有資金支持規(guī)模，必要時予以撤銷。三是反饋給社會公眾。主動接受社會監(jiān)督，認(rèn)真傾聽社會各界呼聲，吸納合理意見，不斷改進(jìn)預(yù)算績效管理。其次是建立問責(zé)激勵機(jī)制，倒逼預(yù)算績效管理工作不斷優(yōu)化。財政部門、人大等作為財政監(jiān)管部門、權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)就績效評價結(jié)果對預(yù)算單位實行問責(zé)獎懲。對于評價結(jié)果優(yōu)秀或良好的單位，進(jìn)行表彰，作為模范典型進(jìn)行通報，鼓勵其他單位交流學(xué)習(xí)；對于評價結(jié)果不理想的單位，要進(jìn)行問責(zé)。對于問題程度較輕的，如工作懈怠、履職不力、推諉扯皮等情形，對預(yù)算單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行批評教育、誡勉談話，提高重視程度，查漏補(bǔ)缺；對于問題較嚴(yán)重的，嚴(yán)格按照規(guī)章制度查證，并依法追究有關(guān)部門或個人責(zé)任，同時通報各部門單位，起警示作用。

結(jié)語

我國行政事業(yè)單位須正確認(rèn)識預(yù)算績效管理，充分運(yùn)用于行政工作中，發(fā)揮其職能優(yōu)勢。目前，預(yù)算績效管理工作還存在多種問題，需要在國家政策的指導(dǎo)下，結(jié)合各單位實際情況，深化改革，要對預(yù)算績效目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用全方位、全過程進(jìn)行優(yōu)化完善，建立現(xiàn)代化財稅體制。