淺析道路規(guī)劃和道路工程設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌銜接

阮海波

摘 要：道路規(guī)劃是道路工程設(shè)計(jì)的依據(jù)，道路工程設(shè)計(jì)是規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施的重要手段，兩者相輔相成，但在實(shí)施過(guò)程中，道路規(guī)劃和道路工程設(shè)計(jì)之間的銜接往往存在脫節(jié)的現(xiàn)象。本文通過(guò)對(duì)道路規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)之間銜接出現(xiàn)問(wèn)題的原因進(jìn)行分析，并提出兩者進(jìn)行統(tǒng)籌銜接的思路和對(duì)策，以便作為相關(guān)行業(yè)的參考。

關(guān)鍵詞：道路規(guī)劃;道路工程;道路方案設(shè)計(jì);統(tǒng)籌銜接

中圖分類號(hào)：U412 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0 前言

在城市規(guī)劃領(lǐng)域，由城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等構(gòu)成的規(guī)劃體系層層遞進(jìn)，絲絲環(huán)扣，形成了良好的規(guī)劃傳導(dǎo)效果，能較好的貫徹上位規(guī)劃的意圖，指導(dǎo)城市的發(fā)展方向。

同時(shí)在道路設(shè)計(jì)階段，包含前期工作和工程設(shè)計(jì)兩部分內(nèi)容：前期工作包括項(xiàng)目建議書、預(yù)可行性研究和可行性研究;工程設(shè)計(jì)包括初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)[1]。道路工程設(shè)計(jì)的體系內(nèi)容也緊密銜接，由粗到細(xì)，能實(shí)現(xiàn)工程投資測(cè)算，組織項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的目的。

道路規(guī)劃和道路設(shè)計(jì)屬于道路建設(shè)的兩個(gè)重要階段，但兩者的工作內(nèi)容、設(shè)計(jì)深度和依據(jù)規(guī)范都不相同，就目前實(shí)施的情況看，很多城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)之間的銜接往往存在偏差，導(dǎo)致城市建設(shè)管理工作的混亂，乃至工程的廢棄，造成不良的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。

1 道路規(guī)劃和道路設(shè)計(jì)銜接不暢的原因

道路規(guī)劃和道路設(shè)計(jì)銜接不暢的原因總結(jié)下來(lái)，主要包含三個(gè)方面：分別是規(guī)劃的原因、工程設(shè)計(jì)的原因以及行政管理的原因。

1.1 規(guī)劃的原因：規(guī)劃編制偏宏觀，未能充分滿足工程設(shè)計(jì)的需求

控制性詳細(xì)規(guī)劃是根據(jù)城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，用以控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境的規(guī)劃，也是道路設(shè)計(jì)編制主要的法定依據(jù)。控制性詳細(xì)規(guī)劃包含的內(nèi)容十分龐雜，重點(diǎn)傾向于城市總體規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，編制范圍內(nèi)宏觀的人口及用地控制指標(biāo)的制定等。

控規(guī)中的道路規(guī)劃主要是基于片區(qū)交通組織及總體路網(wǎng)指標(biāo)的角度，對(duì)道路的功能定位、橫斷面及線位的平面空間控制預(yù)留，并結(jié)合地形地貌及片區(qū)排水需要，對(duì)道路豎向空間進(jìn)行控制。控規(guī)對(duì)于道路具體的渠化拓寬，路線是否滿足后續(xù)工程設(shè)計(jì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、豎向是否存在問(wèn)題等不會(huì)做過(guò)多的細(xì)化，從而導(dǎo)致在下一步工程設(shè)計(jì)時(shí)產(chǎn)生兩者脫節(jié)的現(xiàn)象。

1.2 工程設(shè)計(jì)的原因：受相關(guān)規(guī)范要求或現(xiàn)場(chǎng)條件限制，需對(duì)規(guī)劃作出調(diào)整

道路工程設(shè)計(jì)包含的專業(yè)較多，各專業(yè)均有各自的規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。因此在具體道路工程設(shè)計(jì)時(shí)，受工程相關(guān)規(guī)范要求，道路的線型需考慮緩和曲線、交叉口渠化拓寬、橫斷面的優(yōu)化、慢行立體過(guò)街設(shè)施、豎向的優(yōu)化等都會(huì)對(duì)上位規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整;另外受拆遷、文物及地勘等現(xiàn)場(chǎng)條件限制，也會(huì)導(dǎo)致需要對(duì)道路規(guī)劃平面、豎向等產(chǎn)生調(diào)整。這些調(diào)整在工程設(shè)計(jì)階段是合理且必要的，但卻與上位規(guī)劃不符，從而產(chǎn)生兩者的矛盾。

1.3 行政管理的原因：多頭管理，難以統(tǒng)籌

道路工程項(xiàng)目從前期立項(xiàng)到后期的建設(shè)，涉及發(fā)改、規(guī)劃、交通、國(guó)土等眾多部門，其中規(guī)劃部門對(duì)于道路的管理主要體現(xiàn)在“一書兩證”，即建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

一般在建設(shè)工程許可證頒發(fā)后，規(guī)劃部門對(duì)于工程建設(shè)的管理基本結(jié)束，剩余工作主要由交通局、建設(shè)局等部門管理。但工程在建設(shè)過(guò)程中，可能會(huì)發(fā)生各種局部變更，但規(guī)劃部門不能及時(shí)掌握。另外還有就是工程方案編制過(guò)程中，對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整并獲得主管部門的認(rèn)可后，卻未反映到規(guī)劃圖上，規(guī)劃仍沿用原舊的控規(guī)圖，導(dǎo)致規(guī)劃和設(shè)計(jì)銜接不暢，甚至可能出現(xiàn)相關(guān)工程審批的錯(cuò)誤。

2 實(shí)現(xiàn)道路規(guī)劃與道路設(shè)計(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的措施

為了實(shí)現(xiàn)道路規(guī)劃和道路設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地方進(jìn)行了很多的探索，提出了很多的措施和方法，例如“三方五措施”[2]等。本文將從強(qiáng)化修建性詳細(xì)規(guī)劃編制的角度，提出能實(shí)現(xiàn)道路規(guī)劃與道路設(shè)計(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的四個(gè)措施。

2.1 推進(jìn)道路修建性詳細(xì)規(guī)劃編制，提升規(guī)劃編制深度，滿足工程設(shè)計(jì)需求

由于控規(guī)階段無(wú)法滿足道路設(shè)計(jì)階段的需求，且規(guī)劃和設(shè)計(jì)兩個(gè)階段一般是由不同設(shè)計(jì)院或者團(tuán)隊(duì)來(lái)完成，中間缺乏銜接橋梁，因此在工程設(shè)計(jì)開(kāi)展之前，有必要推進(jìn)道路修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。

城市道路修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制深度相當(dāng)于工程設(shè)計(jì)方案階段，包含道路規(guī)劃和市政管線規(guī)劃兩部分內(nèi)容，其中道路規(guī)劃主要包括：建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)、交通組織規(guī)劃、平面規(guī)劃、豎向規(guī)劃、道路橫斷面規(guī)劃、交叉口與立交規(guī)劃;市政管線規(guī)劃主要包括：規(guī)劃原則及標(biāo)準(zhǔn)、管線規(guī)劃方案等。道路修建性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)景觀、照明等細(xì)節(jié)不做控制，不包含工程估算。

2.2 優(yōu)化機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合審批

道路建設(shè)由發(fā)改、規(guī)劃、交通和建設(shè)等多個(gè)政府行政管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施的管理體制，雖然多個(gè)部門相互配合，相互制約是件好事，但如果這種體制建立在職責(zé)劃分不清、職能交叉重疊的基礎(chǔ)上，事情就會(huì)越變?cè)皆?，?dǎo)致政府管制的低效率、高成本[3]。

在修建性詳細(xì)規(guī)劃編制完后，需要在政策機(jī)制上進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程：道路設(shè)計(jì)的前期工作由項(xiàng)目建議書、預(yù)可行性研究和可行性研究三個(gè)階段簡(jiǎn)化為項(xiàng)目建議書、預(yù)可行性研究?jī)蓚€(gè)階段，減少可行性研究階段，減低行政成本。

同時(shí)修建性詳細(xì)規(guī)劃的成果一般主要由規(guī)劃部門審批即可，但為了避免工程項(xiàng)目后續(xù)的多頭審批導(dǎo)致的項(xiàng)目方案反復(fù)修改，修建性詳細(xì)規(guī)劃的評(píng)審應(yīng)由規(guī)劃部分發(fā)起，發(fā)改、交通、建設(shè)等部門聯(lián)合組織，得到相關(guān)部門一致批準(zhǔn)。

2.3 加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，避免隨意更改規(guī)劃

由于道路修建性詳細(xì)規(guī)劃采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包含規(guī)劃和設(shè)計(jì)兩個(gè)體系，規(guī)劃編制過(guò)程中對(duì)道路紅線、橫斷面、豎向及市政管線等調(diào)整能及時(shí)反映到規(guī)劃上，對(duì)控規(guī)進(jìn)行局部修正;同時(shí)成果還可以作為下一階段初步設(shè)計(jì)的依據(jù)。在修建性詳細(xì)規(guī)劃編制完成后，道路方案已基本得到認(rèn)可，后續(xù)在初步設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性，編制應(yīng)基本遵循修建性詳細(xì)規(guī)劃的成果要求，避免隨意更改規(guī)劃，從而減少道路項(xiàng)目設(shè)計(jì)的反復(fù)，提升項(xiàng)目建設(shè)效率。

2.4 完善工程優(yōu)化反饋機(jī)制，維護(hù)規(guī)劃一張圖動(dòng)態(tài)更新

雖然道路修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制遵循了工程設(shè)計(jì)的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)，但“世界上沒(méi)有完美的規(guī)劃”，在工程設(shè)計(jì)階段，仍存在可能需要對(duì)規(guī)劃作出修改和調(diào)整。如果調(diào)整未及時(shí)反饋到控規(guī)圖上，則這種調(diào)整又將導(dǎo)致規(guī)劃和設(shè)計(jì)銜接機(jī)制的崩潰，因此需要完善工程優(yōu)化后的反饋機(jī)制。

規(guī)劃和設(shè)計(jì)一般由不同項(xiàng)目組或設(shè)計(jì)單位來(lái)完成，工程設(shè)計(jì)單位對(duì)規(guī)劃流程不熟悉，因此優(yōu)化調(diào)整的反饋機(jī)制應(yīng)主要由修建性詳細(xì)規(guī)劃單位來(lái)承擔(dān)：工程設(shè)計(jì)單位發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，得到相關(guān)部門和專家認(rèn)可后，反饋給修建性詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目組，由修建性詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目根據(jù)優(yōu)化調(diào)整的結(jié)果，對(duì)控規(guī)進(jìn)行更新。如此便形成了規(guī)劃和設(shè)計(jì)之間銜接的最后一環(huán)，能保持控規(guī)一張圖的動(dòng)態(tài)更新，避免城市建設(shè)和管理工作的混亂。

3 廈門經(jīng)驗(yàn)介紹

目前廈門市在這方面已形成較為可行的探索，從2014年開(kāi)始，廈門市推行開(kāi)展城市道路修建性詳細(xì)規(guī)劃，其本質(zhì)是道路工程方案設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃的融合。隨著國(guó)土空間規(guī)劃的推進(jìn)，目前道路修建性詳細(xì)規(guī)劃已進(jìn)一步升級(jí)為道路空間詳細(xì)規(guī)劃，在機(jī)制體制上對(duì)道路項(xiàng)目建設(shè)流程實(shí)行再造，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖的動(dòng)態(tài)更新。

廈門市開(kāi)展城市道路修建性詳細(xì)規(guī)劃，主要工作任務(wù)是對(duì)道路的運(yùn)行功能進(jìn)行交通詳細(xì)規(guī)劃與市政管線整體規(guī)劃，確定各類交通與市政管線設(shè)施的總體布置方案，明確與周邊土地利用、區(qū)域交通及市政的銜接關(guān)系，為后續(xù)工程設(shè)計(jì)提供設(shè)計(jì)條件與工作依據(jù)[4]。

一個(gè)典型的城市道路修建性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)流程包含5個(gè)步驟：資料收集形成初步成果部門預(yù)審和專家評(píng)審規(guī)劃成果報(bào)批規(guī)劃維護(hù)。其中規(guī)劃維護(hù)是推行道路修建性詳細(xì)規(guī)劃的重要保障和最終目的。

4 結(jié)語(yǔ)

道路規(guī)劃和道路工程設(shè)計(jì)是城市建設(shè)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，二者的有效銜接是保障城市建設(shè)順利進(jìn)行的前提基礎(chǔ)。通過(guò)機(jī)制體制的創(chuàng)新，推行道路修建性詳細(xì)規(guī)劃，可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃和設(shè)計(jì)兩個(gè)階段，最大程度的減少道路建設(shè)與城市規(guī)劃的脫節(jié)，規(guī)范城市建設(shè)的管理工作。本文根據(jù)道路規(guī)劃和道路設(shè)計(jì)工作方面的經(jīng)驗(yàn)，分析兩者未能充分銜接的原因，并給出兩者相互統(tǒng)籌銜接的建議，希望能對(duì)的道路建設(shè)事業(yè)有所幫助。

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