煙草市場聯(lián)合監(jiān)管主體“1+2+N”優(yōu)勢整合與開發(fā)探討

邱文永

[摘 要]近年來，隨著國家機構(gòu)改革以及經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，煙草市場監(jiān)管的模式也出現(xiàn)了一些新情況新變化，如何延續(xù)和鞏固原有煙草、工商聯(lián)合監(jiān)管的成果，整合與開發(fā)煙草市場監(jiān)管主體“1+2+N”的監(jiān)管優(yōu)勢，并著力從“物理反應(yīng)”向“化學(xué)反應(yīng)”發(fā)生質(zhì)變，成為當(dāng)前值得探討的一個課題。文章以廣東省惠州市的實踐探索經(jīng)驗為例，嘗試對煙草、市場監(jiān)管等部門協(xié)作開展煙草市場監(jiān)管的發(fā)展歷程、經(jīng)驗做法、當(dāng)前存在問題等進行分析總結(jié)，并就如何更好地整合與開發(fā)煙草市場各監(jiān)管主體的優(yōu)勢進行一些思考和探討。

[關(guān)鍵詞]煙草市場;聯(lián)合監(jiān)管;優(yōu)勢整合;人力資源管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.085

1 開發(fā)的重要意義

近年來，全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與秩序發(fā)生明顯變化，我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進入攻堅階段，面對全球經(jīng)濟下行壓力的影響，煙草行業(yè)作為國家實體經(jīng)濟的重要組成部分，對保持全國經(jīng)濟總體平穩(wěn)健康態(tài)勢有著重要意義?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》及其實施條例等煙草專賣法律法規(guī)屬于國家對特殊領(lǐng)域的綜合性立法，其實施主體以煙草專賣行政主管部門為主，此外還包括工商、海關(guān)、公安等職能部門。其中，煙草、工商部門開展煙草市場聯(lián)合監(jiān)管有著多年的探索和經(jīng)驗做法，并取得相當(dāng)不錯的效果和成果。但隨著原工商行政管理部門的管理體制改革和機構(gòu)改革，跨部門聯(lián)合監(jiān)管的基礎(chǔ)和條件發(fā)生了一系列的變化。因此，探索整合與開發(fā)煙草市場聯(lián)合監(jiān)管主體的優(yōu)勢，是深入推進“全面依法治國”和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，踐行“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的必然之舉，對進一步鞏固和開發(fā)煙草市場監(jiān)管取得的成果、構(gòu)建公平公正規(guī)范有序的煙草市場秩序、切實維護國家利益和消費者利益有著重要的意義。

2 發(fā)展歷程及主要經(jīng)驗做法

2.1 建立協(xié)作基礎(chǔ)階段

以廣東省惠州市為例，早在2008年，針對惠州煙草市場上存在大量無證照經(jīng)營煙草制品的現(xiàn)象，惠州市煙草專賣局與惠州市工商行政管理局聯(lián)合制定印發(fā)了《關(guān)于建立惠州市煙草制品市場聯(lián)合機關(guān)機制的實施意見》，首次建立了惠州煙草、工商聯(lián)合監(jiān)管煙草市場的協(xié)作機制，成立了由市工商局和市煙草專賣局分別任領(lǐng)導(dǎo)小組組長和副組長的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，初步建立了相關(guān)基礎(chǔ)工作制度，為煙草、工商兩部門建立長期良好合作關(guān)系，發(fā)揮工商部門查處取締無證照經(jīng)營煙草制品的職能優(yōu)勢奠定了良好開端。

2.2 完善機制、探索發(fā)展階段

（1） 2011年，惠州煙草、工商兩部門進一步細化涉煙行政案件移送的操作流程和具體方法，聯(lián)合制定印發(fā)了《涉煙案件移送實施細則》，使移送主體、層級對接、移送情形、移送程序、移送案件的處理以及監(jiān)督落實等進一步具體化和本地化，彌補了涉煙行政處罰案件移送缺乏制度依據(jù)的空白。

（2）2011年，廣東省煙草專賣局、工商行政管理局聯(lián)合在中山召開全省基層卷煙市場聯(lián)合監(jiān)管機制建設(shè)現(xiàn)場會，為學(xué)習(xí)、借鑒和推廣中山試點經(jīng)驗，惠州煙草、工商兩部門聯(lián)合制定印發(fā)了《深化惠州市煙草制品市場聯(lián)合監(jiān)管機制建設(shè)工作方案》，目標(biāo)是進一步明確煙草、工商部門的分工協(xié)作關(guān)系，建立健全各項聯(lián)合監(jiān)管制度，形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，煙草、工商部門牽頭組織，各職能部門積極配合，社會公眾廣泛參與”的煙草市場聯(lián)合監(jiān)管長效機制和工作格局。

（3）2011年，惠州煙草、公安、工商部門聯(lián)合制定印發(fā)了《關(guān)于建立惠州市打擊利用互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)非法經(jīng)營煙草專賣品聯(lián)合監(jiān)管機制的意見》。其中，整合發(fā)揮了工商部門在對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者的監(jiān)督管理，依法監(jiān)測并查處網(wǎng)上違法煙草專賣品廣告，依法查處利用互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)無證照經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)、銷售假冒他人注冊商標(biāo)煙草制品等違法行為方面的職能優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢。

（4）2012年，惠州煙草、工商兩部門聯(lián)合制定印發(fā)《關(guān)于印發(fā)惠州市煙草制品市場聯(lián)合監(jiān)管相關(guān)工作制度的通知》，具體包括《聯(lián)合執(zhí)法工作制度（試行）》《信息通報制度（試行）》《聯(lián)席會議制度（試行）》《宣傳培訓(xùn)制度（試行）》四個制度，使聯(lián)合監(jiān)管機制進一步實現(xiàn)常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。同年，針對制度落實和磨合銜接中存在的問題，兩部門通過聯(lián)席會議討論研究并達成共識，以正式發(fā)文的形式聯(lián)合印發(fā)了《惠州市煙草制品市場聯(lián)合監(jiān)管工作聯(lián)席會議紀(jì)要》，并由市工商和市煙草部門在各自的全市系統(tǒng)專項會議上強調(diào)布置，進一步指導(dǎo)和督促聯(lián)合監(jiān)管工作的有序開展，使各地?zé)煵荨⒐ど搪?lián)合監(jiān)管優(yōu)勢得到較好的發(fā)揮，有的縣區(qū)工商部門一年作出行政處罰的涉煙行政案件上百宗，無證經(jīng)營的猖獗勢頭得到明顯遏制。此外，兩部門根據(jù)廣東省工商局、質(zhì)監(jiān)局、公安局、煙草專賣局聯(lián)合印發(fā)的《廣東省打擊非法印制卷煙商標(biāo)標(biāo)識違法行為專項行動實施方案》，首次就非法印制卷煙商標(biāo)標(biāo)識違法行為進行聯(lián)合監(jiān)管的探索。

（5）2013年，國家煙草專賣局、國家工商行政管理總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立煙草市場協(xié)作機制的意見》，使煙草市場聯(lián)合監(jiān)管機制進一步規(guī)范化和制度化。同年，廣東省工商局、煙草專賣局聯(lián)合印發(fā)了《廣東省煙草專賣品市場監(jiān)管體系建設(shè)工作方案》，作為共同建設(shè)市場監(jiān)管體系的有益嘗試，是全省市場監(jiān)管體系的有機組成部分，并選取惠州市作為試點地區(qū)，探索實施煙草專賣品市場監(jiān)管體系建設(shè)。

（6）2013—2014年，廣東省煙草專賣局專賣監(jiān)督管理處與惠州市煙草專賣局共同申報《煙草專賣品市場監(jiān)管體系建設(shè)》科技項目，并經(jīng)專家評審后成功實現(xiàn)科技項目立項，大膽探索以科技創(chuàng)新為手段，建設(shè)煙草專賣品市場監(jiān)管體系平臺。該項目計劃研究探索利用信息系統(tǒng)，重點實現(xiàn)證照變動情況智能自動歸類和預(yù)警提示、煙草和工商部門涉煙行政案件網(wǎng)上移送和案件通報，以及依托工商企業(yè)信用信息網(wǎng)建設(shè)煙草專賣品市場信用信息統(tǒng)一對外發(fā)布查詢平臺，通過網(wǎng)絡(luò)公示等形式，將違法案情、違法次數(shù)、處罰結(jié)果等信息予以公開披露，促進有效的社會懲戒機制的形成。但由于工商行政管理體制改革的推行，工商省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，2015年市、縣級工商部門先后劃歸地方政府，該科技項目所憑借的基礎(chǔ)和前提發(fā)生了本質(zhì)上的變化，工商繼續(xù)聯(lián)合創(chuàng)新監(jiān)管模式存在較大不確定性因素，該科技項目無奈之下予以撤銷。