困境與突破：我國(guó)核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制

尤瑞菲

核能利用所隱含的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)極具破壞力，防止核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不僅需要從技術(shù)的角度出發(fā)，更應(yīng)當(dāng)在法律層面提供支撐。我國(guó)是核能利用大國(guó)，防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從技術(shù)、法律兩個(gè)層面出發(fā)，但是如何突破法律困境是我國(guó)發(fā)展利用核能所必須解決的問題。

一、核能利用的現(xiàn)狀及其所具備的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

（一）核能利用的現(xiàn)狀

環(huán)境問題的產(chǎn)生使清潔能源的戰(zhàn)略地位在全世界有了顯著的提高。1942年第一座核反應(yīng)堆成功運(yùn)行以來，核能作為新能源，成為世界能源體系中不可或缺的一部分。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）最新公布的數(shù)據(jù)顯示，在2019年，核電提供了2586.2億千瓦時(shí)的無排放低碳基本負(fù)荷電力，約占全球總發(fā)電量的10%，占世界低碳發(fā)電量的近三分之一，自2012年以來增長(zhǎng)了9%以上。雖然核能隱藏著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但迫于環(huán)境壓力，多數(shù)國(guó)家明確表示不會(huì)放棄核能的發(fā)展與利用。與世界大趨勢(shì)相同，我國(guó)核能也在能源戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位?！吨袊?guó)核能發(fā)展報(bào)告2020》顯示，截至2019年12月底，我國(guó)運(yùn)行核電機(jī)組達(dá)47臺(tái)，總裝機(jī)容量為4875萬千瓦，僅次于美國(guó)、法國(guó)，位列全球第三。

根據(jù)“核能發(fā)展藍(lán)皮書”提供的數(shù)據(jù)顯示，自2010年至2019年底，我國(guó)核能發(fā)電量處于穩(wěn)定增長(zhǎng)的狀態(tài)，2019年核能發(fā)電量達(dá)到3481.31億千瓦時(shí)，同比增加18.09%。截止到2018年，我國(guó)在營(yíng)核電廠有11個(gè)，全部分布在東部沿海地區(qū)。但是，為了進(jìn)一步緩解能源壓力，平衡環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)目前積極推動(dòng)核電站中西部推進(jìn)化，嘗試在內(nèi)陸地區(qū)建立核電站以解決內(nèi)陸地區(qū)能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。青海省、寧夏回族自治區(qū)等西部省市積極響應(yīng)國(guó)家核電發(fā)展政策，準(zhǔn)備做好推進(jìn)核電項(xiàng)目的前期工作。[1]核能的進(jìn)一步發(fā)展將會(huì)為我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展提供強(qiáng)有力的能源支撐，[2]毋庸置疑，核能將會(huì)在我國(guó)能源體系中占據(jù)越來越重要的地位。

（二）核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的類型及特征

核能是原子核在發(fā)生變化的過程中所釋放的各種形式的能量。根據(jù)核能利用的特性，將核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分為兩類：一類是內(nèi)部安全生產(chǎn)具有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);另一類是意外事件所帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。前者是指在利用核能的過程中所具有的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在原子核在發(fā)生裂變產(chǎn)生能量的過程中會(huì)產(chǎn)生大量具有輻射的放射性物質(zhì)，且必須妥善保管處理。后者則是指因?yàn)橐馔馐鹿剩ǖ卣稹⒑[等其他災(zāi)害）造成核設(shè)施的損壞，使大量放射性物質(zhì)泄露，進(jìn)而對(duì)環(huán)境帶來風(fēng)險(xiǎn)，例如2011年的日本福島核事故。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，核風(fēng)險(xiǎn)具有其獨(dú)特性。首先，核能作為人類未來最具希望的未來能源之一，其所具備的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不可預(yù)見性，其主要針對(duì)因意外事故造成的風(fēng)險(xiǎn)，這僅依據(jù)現(xiàn)有科技是無法完美地預(yù)測(cè)。其次，一旦發(fā)生核事故，造成核泄漏，放射性物質(zhì)的擴(kuò)散不僅會(huì)對(duì)周圍的自然環(huán)境帶來毀壞，同時(shí)也會(huì)對(duì)人類的身體健康產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的損害。核輻射的危害、破壞力十分巨大，幾乎是其他災(zāi)害不可比擬的。最后，核泄漏造成的危害具有時(shí)間持久性、危害作用效果的累積性等特點(diǎn)，盡管距切爾諾貝利事故的發(fā)生已經(jīng)30多年了，當(dāng)?shù)貏?dòng)植物體內(nèi)依然有核污染遺留的痕跡。[3]

二、我國(guó)核能利用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律現(xiàn)狀及困境

（一）我國(guó)核能利用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律現(xiàn)狀

我國(guó)是少數(shù)擁有完整核工業(yè)體系的國(guó)家之一。自20世紀(jì)70年代國(guó)家做出發(fā)展民用核能的決定以來，民用核能的發(fā)展為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力。對(duì)于民用核能的規(guī)制，我國(guó)經(jīng)歷了兩個(gè)不同的階段。20世紀(jì)80年代以前，受軍事化管理和計(jì)劃體制的影響，我國(guó)主要通過政策和行政命令來規(guī)范核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。改革開放以后，核能事業(yè)的管理體制開始有所調(diào)整，核能事業(yè)的管理開始通過法律法規(guī)來調(diào)整。[4]一直以來我國(guó)出臺(tái)的規(guī)范核能利用的文件都以行政法規(guī)為主，直到2003年《放射性污染防治法》的出臺(tái)才打破了我國(guó)核領(lǐng)域法律文本治理的空白局面，表明我國(guó)核法的立法進(jìn)入一個(gè)新的階段。我國(guó)現(xiàn)有核法體系，如圖1所示：

具體而言，截止到2021年，我國(guó)核能領(lǐng)域現(xiàn)有2部法律（詳見表1）、9部行政法規(guī)（見表2），以及若干地方性法規(guī)和規(guī)章。

除了上述表格整理的專屬核能領(lǐng)域的法律文件外，有關(guān)核能的法律規(guī)定還散見于其他法律中，諸如，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等。通過厘清我國(guó)目前現(xiàn)行的規(guī)范核能利用與安全發(fā)展的法律體系，我們可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)規(guī)制核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律體系具有以下特點(diǎn)：

1.國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法律共同調(diào)整

我國(guó)是國(guó)際責(zé)任的積極承擔(dān)者，在開發(fā)利用核能的過程中積極參與相關(guān)國(guó)際公約，先后加入了《核安全公約》《及早通報(bào)核事故公約》等。另外也同步進(jìn)行國(guó)內(nèi)法制定，調(diào)整我國(guó)涉核行為。我國(guó)有關(guān)核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制主要是以憲法為主導(dǎo)、法律、法規(guī)等為基底的結(jié)構(gòu)，調(diào)整范圍涉及核能開發(fā)利用的方方面面，從核電廠的選址、建造等到核材料的運(yùn)輸儲(chǔ)存，從核電廠的正常運(yùn)營(yíng)到突發(fā)核事故的應(yīng)急措施等等。

2.初步建成核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

一切風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制都可分成事先、事中、事后三部曲，核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)路徑也不外乎于此?！叭壳崩碚撟钤鐟?yīng)用于環(huán)境法保護(hù)的理念中，有學(xué)者指出，針對(duì)環(huán)境保護(hù)所采取的措施主要包括三個(gè)重要的過程，即事先之規(guī)劃與預(yù)防、行為管制與誘導(dǎo)、環(huán)境危險(xiǎn)性可能性與具體危險(xiǎn)發(fā)生之應(yīng)變與處理措施等。[5]所謂事先防御是指在核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生之時(shí)采取多方措施防止出現(xiàn)災(zāi)害，如我國(guó)頒布了各種規(guī)章對(duì)核材料的運(yùn)輸、管理、存放做出嚴(yán)格規(guī)定;事中規(guī)制是指在核事故發(fā)生時(shí)采取各種應(yīng)急措施防止損害擴(kuò)大，《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》正是事中規(guī)制的典型代表措施;事后補(bǔ)救是指在核事故發(fā)生后及時(shí)止損、補(bǔ)償、追責(zé)的程序，例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》對(duì)核事故發(fā)生后的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，就是事后補(bǔ)救的典型代表。

（二）我國(guó)核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的困境

1.核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制進(jìn)程滯后

20世紀(jì)50年代中期，我國(guó)的核能利用開始步入正軌，核能從軍用領(lǐng)域延伸到民用領(lǐng)域，逐漸成為一項(xiàng)重要的能源，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大的推動(dòng)力。為了有效利用核能，我國(guó)開始制定相關(guān)法律文件。核法體系立法的破冰之舉開始于20世紀(jì)80年代，1986 年頒布的《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》是我國(guó)首部核能利用領(lǐng)域的行政法規(guī)，之后我國(guó)陸續(xù)頒布了各項(xiàng)法律文件對(duì)核能的發(fā)展與利用行為進(jìn)行調(diào)整，但是不同主體頒布的法律文件缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更有甚者，不同法律文件之間的規(guī)定相互沖突。另外，這些文件所處的法律位階也比較低，大多是以行政法規(guī)的形式頒布。直到2003年《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》的出臺(tái)才打破我國(guó)在核能利用領(lǐng)域一直沒有高位階的法律文件擔(dān)任統(tǒng)帥的局面。2018年正式實(shí)施的《核安全法》是核安全領(lǐng)域的基本法，但核能利用領(lǐng)域的基本法《原子能法》歷經(jīng)30多年至今未能出臺(tái)。滯后的法律體系與我國(guó)核能發(fā)展的現(xiàn)狀嚴(yán)重不匹配，不利于核能工業(yè)的安全與利用。

此外，我國(guó)目前存在多部針對(duì)核能安全利用的行政法規(guī)，數(shù)量繁多、內(nèi)容交叉多、時(shí)間跨度大、部分內(nèi)容相沖突的現(xiàn)象，亟須加快核能安全利用法律規(guī)制進(jìn)程。

2.公眾環(huán)境參與權(quán)的實(shí)操性較低

我國(guó)公眾環(huán)境參與權(quán)正處于萌芽上升狀態(tài)，通過對(duì)比歷代《原子能法》的草案，可以發(fā)現(xiàn)雖然核能基本法一直強(qiáng)調(diào)安全與發(fā)展的理念，但二者的側(cè)重點(diǎn)稍有不同，并且草案對(duì)公眾環(huán)境參與權(quán)的體現(xiàn)不夠重視。但是2017年頒布的《核安全法》賦予公眾參與權(quán)，并設(shè)專章對(duì)信息公開、公眾參與的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，這是我國(guó)公眾環(huán)境參與權(quán)進(jìn)一步發(fā)展的重要體現(xiàn)。但是《核安全法》對(duì)公眾參與的規(guī)定太過原則化，實(shí)際的可操作性不強(qiáng)，有待進(jìn)一步細(xì)化，保障公眾環(huán)境參與權(quán)。

三、完善我國(guó)核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制困境的突破路徑

（一）推進(jìn)立法進(jìn)程，完善核能法律體系

健全的核法體系是保障核能發(fā)展與利用的根本之要求，也是國(guó)際組織對(duì)締約國(guó)家的硬性規(guī)定。在促進(jìn)核能發(fā)展與保障核能安全之間保持合理的平衡一直是核能領(lǐng)域法律規(guī)制的核心議題。[6]這表明核法最基本的特征在于平衡利用核能所帶來的收益與風(fēng)險(xiǎn)。[7]我國(guó)核法體系亟待解決的問題是出臺(tái)核能基本法。作為構(gòu)成核技術(shù)領(lǐng)域法律體系的一項(xiàng)基本法，《原子能法》是一部帶有理論基礎(chǔ)和綜合價(jià)值的技術(shù)領(lǐng)域法，對(duì)原子能研究、開發(fā)與和平利用等各種技術(shù)活動(dòng)做出全面規(guī)范?！对幽芊ā繁緫?yīng)該起到我國(guó)核法技術(shù)領(lǐng)域“小憲法”的作用，為我國(guó)核工業(yè)領(lǐng)域的其他相關(guān)法律法規(guī)的制訂實(shí)施工作起著提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)作用，但是因?yàn)榉N種原因，歷經(jīng)近30年，我國(guó)至今仍未能通過該部法律，[8]這無疑會(huì)阻礙核工業(yè)安全與發(fā)展。2018年起草的征求意見稿相比較之前的草案有一些不同，體系更加精簡(jiǎn)，但是整部法律在制度構(gòu)建上“核能發(fā)展法”的色彩較為濃厚，對(duì)于核安全的規(guī)范尤其是核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范內(nèi)容較少，《原子能法》作為核能領(lǐng)域的基本法應(yīng)當(dāng)注重平衡安全與發(fā)展的關(guān)系。同時(shí)，關(guān)注核能利用行為帶來的收益和風(fēng)險(xiǎn)是核法的基本特征。

此外，我國(guó)核能的發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“安全與發(fā)展并重”理念，這一理念不僅應(yīng)當(dāng)作為原子能法的立法理念，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在具體法律制度中有所體現(xiàn)。例如，在制定核能利用開發(fā)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將核設(shè)施所具備的安全監(jiān)管能力等因素考慮進(jìn)去;在制定安全目標(biāo)（安全標(biāo)準(zhǔn)）時(shí)，不僅要考慮成本因素，還要充分考慮環(huán)境因素、技術(shù)因素等等。

（二）細(xì)化核污水排放問題，彌補(bǔ)法律空白

從日本核事故來看，核污水是造成此次核事故最為棘手的問題。這不僅因?yàn)楹宋鬯當(dāng)?shù)量之多達(dá)到前所未有的程度，更是因?yàn)槠湎嚓P(guān)法律的缺位。日本國(guó)內(nèi)甚至國(guó)際上都沒有強(qiáng)有力的法律對(duì)核污水的處理做出明確規(guī)定，這使得各國(guó)對(duì)于日本排放核污水的決定只能處于譴責(zé)的層面，不能科學(xué)有效地約束日本處理核污水的行為。相比固體廢棄物的處理，關(guān)于核廢水的處理，我國(guó)現(xiàn)存法律規(guī)定較少、較原則化，不利于有關(guān)部門的執(zhí)行與監(jiān)督。為了更好地解決可能因核廢水帶來的環(huán)境影響，我國(guó)應(yīng)該嚴(yán)格細(xì)化核廢水處理標(biāo)準(zhǔn)，制定專門規(guī)章對(duì)核廢水中的相關(guān)放射物排放標(biāo)準(zhǔn)采取更為嚴(yán)格的規(guī)定，嚴(yán)禁偷排、超標(biāo)排放，完善相關(guān)法律責(zé)任制度，彌補(bǔ)相應(yīng)法律空白。

（三）壓實(shí)核能環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律責(zé)任，提高涉核單位責(zé)任意識(shí)

目前，我國(guó)相關(guān)法律對(duì)涉核單位違反法律規(guī)定的處罰力度較輕，《原子能法（征求意見稿）》第五十四條規(guī)定涉核單位有違反法律規(guī)定向環(huán)境排放放射性廢氣、廢液的最高罰款為二十萬，但此處罰結(jié)果相比可能造成的嚴(yán)重后果而言，尚有待提高法律規(guī)制的威懾力。嚴(yán)格規(guī)范的法律責(zé)任制度是預(yù)防核能風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措，對(duì)此應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一、完善的法律責(zé)任制度體系，形成一個(gè)涵括行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任的健全法律責(zé)任體系，適當(dāng)提高涉核單位的懲戒金和罰款額度，提高違法成本，降低涉法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化社會(huì)公眾參與理念，完善公眾參與途徑

強(qiáng)化公眾參與理念是保障公眾環(huán)境權(quán)的重要途徑。公眾享有知情權(quán)與參與立法權(quán)。[9]我國(guó)目前正在積極推進(jìn)核能運(yùn)營(yíng)中西部化，以解決中西部所面臨的能源與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從生態(tài)環(huán)境承載力的層面來看，相較于東部地區(qū)，我國(guó)中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)的生態(tài)環(huán)境顯然更為脆弱，水土流失、土地荒漠化等環(huán)境問題更為嚴(yán)峻。核能西進(jìn)對(duì)于緩解中西部地區(qū)的環(huán)境問題十分重要，但也面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

因此，要想推進(jìn)中西部核能的發(fā)展，就需先做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的實(shí)際情況，在廠址選擇、廢料處理等方面制定專門的法規(guī)和規(guī)章，完善核電廠的選址問題。此外，核風(fēng)險(xiǎn)所帶來的危害對(duì)核設(shè)施所在地的居民影響十分巨大，因此核設(shè)施選址建造前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中應(yīng)當(dāng)提高公眾的參與度，保證公民合理的知情權(quán)。

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作者單位：青海師范大學(xué)法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院

責(zé)任編輯：劉小僑