當代中國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)及實現(xiàn)路徑

原超 琚挺挺

2021年中國共產(chǎn)黨迎來建黨百年，作為百年政黨，中國共產(chǎn)黨獨特的組織印記和組織記憶不僅影響著政黨的自我發(fā)展與自我革新，同時也深刻影響著其對治國理政的理解和治理效能。其中，對于合適的公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，既是推進我國行政倫理研究的一項重要的奠基性工作，也是作為百年政黨的中國共產(chǎn)黨治國理政中在“行政倫理”范疇下的重要內(nèi)容。不同于西方國家選舉型政黨的底色，中國共產(chǎn)黨是一個典型的使命型政黨，擁有強烈的進取精神和使命意識、人民至上的價值情懷和崇高的革命目標[1]。中國共產(chǎn)黨的政黨性質(zhì)決定了中國公共行政倫理不能簡單等同于西方國家建立在“效率”“民主”和“公平”概念詮釋下的行政倫理，而是具有其特有的規(guī)范基礎(chǔ)。

如何厘清當代中國公共行政的倫理基礎(chǔ)，如何理解和認知作為百年政黨的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念與當代中國公共行政倫理的規(guī)范倫理之間的關(guān)聯(lián)。在中國共產(chǎn)黨成立百年之際，對上述問題的回答不僅有助于我們從學科層面梳理當代中國公共行政倫理面臨的“大問題”，更重要的是從“行政倫理”的視角為作為百年政黨的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念（“政治”）和治國理政（“行政”）之間、中國共產(chǎn)黨的治理經(jīng)驗（“現(xiàn)實”）和中國傳統(tǒng)文化（“傳統(tǒng)”）之間搭建了橋梁，為在“行政倫理”范疇和視角下正確認知和詮釋中國共產(chǎn)黨奠定理論基礎(chǔ)。

本文試圖論證：我國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)體現(xiàn)在服務(wù)人民群眾、致力于實現(xiàn)最廣大人民根本利益的公共行政價值取向。而這一規(guī)范基礎(chǔ)的確定既淵源于我國歷史上無比豐厚的民本主義思想資源，又是與我國人民民主專政的國家性質(zhì)和中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念息息相關(guān)的。為此，當代中國的公共行政實踐需要采取多元化的路徑，更精準地識別人民的利益訴求，通過制度與政策層面的調(diào)整、組織層面的變革等方式，最終實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。

一、“大問題”視閾下的公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)之探尋

在任何學科的發(fā)展史上，對本科學領(lǐng)域“大問題”（Big Question）的回答都是一個不容回避的話題，所謂“學科大問題是指一門學科必須要回答的重大問題”，而針對學科大問題給出的回答劃定了不同學科的領(lǐng)地，規(guī)定著這些學科的研究范圍、核心議題、研究聚焦乃至研究方法。[2]當然，就公共行政學這樣一門實踐性很強的學科來說，針對公共行政“大問題”的回答還在很大程度上與公共行政實踐有著千絲萬縷的聯(lián)系。在當代公共行政倫理研究中，一個至關(guān)重要的問題是：什么是公共行政倫理合適的規(guī)范基礎(chǔ)（normative foundations）？美國著名行政倫理學家Terry L. Cooper認為，這一關(guān)于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，就是當前行政倫理研究面臨的“大問題”之一，“是所有從事公共行政倫理研究、教育和培訓(xùn)的人員都想要去理解的”問題，而據(jù)Cooper之所見，美國公共行政學界至少提供了五種不同的視角，試圖對“這個惱人的問題”予以解答，分別是：（1）美國的政體價值、憲法理念和建國思想;（2）公民權(quán)理論;（3）社會公正;（4）美德，以及（5）公共利益。[3]

美國公共行政學界對這個“惱人的問題”——美國公共行政倫理規(guī)范——持之以恒地追尋引起我們對于中國公共行政倫理規(guī)范的關(guān)注與反思。何謂中國公共行政倫理之規(guī)范基礎(chǔ)，其與美國公共行政倫理規(guī)范有怎樣的區(qū)別，其呈現(xiàn)形式和決定因素是什么等問題并沒有從學理的層面得以厘清，而這不僅關(guān)系到中國行政倫理學在學科層面的“身份”問題，也關(guān)乎我們?nèi)绾螐墓残姓惱淼囊暯抢斫庵袊伯a(chǎn)黨治國理政的認識論轉(zhuǎn)向和發(fā)展。與美國相比，我國大國治理的歷史不但更為悠久，而且，由于受到儒家文化的深遠影響，“以德治國”（“德治”）的理念早已經(jīng)深入人心，并在當代中國得到了更進一步的繼承與發(fā)展。長期治國理政的經(jīng)驗總結(jié)（如《貞觀政要》《資治通鑒》），再加上歷代“樂以天下，憂以天下”的知識分子們主動的擔當與自發(fā)性的思考，積淀了異常豐富的行政倫理思想資源。然而，不可否認的是，我國正式的公共行政倫理研究仍起步較晚（大約始于20世紀90年代中期），至今尚未形成為一個真正意義上獨立的學術(shù)領(lǐng)域[4]，這就使得當前我國的公共行政倫理的研究呈現(xiàn)出學術(shù)共識缺乏、知識積累緩慢、脫離于公共行政實踐等一系列的問題[5]。有必要特別提醒我們注意的是，由于我國的公共行政學研究深受西方（特別是美國）公共行政學的影響，甚至在很大程度上表現(xiàn)為西方（美國）行政學界直接的“舶來品”，而公共行政倫理的研究同樣也不例外，在這種情況下，探尋我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)經(jīng)常會面臨著雙重困境：一方面，學術(shù)共識的缺乏導(dǎo)致公共行政學界難以對這一問題保持長期的、持續(xù)的興致;另一方面，大量的公共行政倫理研究只不過是在轉(zhuǎn)述西方行政倫理學界既成的概念或者話語體系，研究重心的“非中國化”致使中國公共行政學者同樣難以針對這一問題予以有效地回應(yīng)。

令人感到不安的是，探尋行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不僅是公共行政倫理研究應(yīng)當致力于解答的“大問題”之一，倘若我們置之不理，公共行政倫理的研究很可能就會陷入如Cooper所說的“有趣但瑣碎”“細枝末節(jié)的關(guān)注”[3]，更重要的是，任何一個國家行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)都需要與這個國家自身的歷史與現(xiàn)實高度契合，從本國家或者民族不屈不撓、艱苦奮斗凝結(jié)起來的政治與公共行政智慧之中汲取豐厚的思想資源，從治國理政的實際經(jīng)驗當中尋找靈感，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆準”的準則。因此，任何一個國家公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確定都必須符合：（1）本國歷史，特別是其文化傳統(tǒng);（2）特殊的國情和治理的實踐狀況，體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、文化各個方面。這實際上是由公共行政和倫理兩者的性質(zhì)共同決定的。

從倫理的一面來看，“倫理”（ethikos）這個詞源于古希臘的“ethos”（品格、氣質(zhì)），而“ethos”又是與“風俗、習慣”等意涵緊密關(guān)聯(lián)的[6]，倫理體現(xiàn)的正是一個國家、民族或社群對于善、正義以及幸福生活的追尋和思考;而在公共行政的這一邊，Robert A. Dahl早已經(jīng)指出，“任何一個特定的民族國家都是諸多歷史事件、創(chuàng)傷、失敗和成功的結(jié)果，這些結(jié)果反過來又塑造了特殊的習慣、風俗、制度化的行為模式、世界觀，乃至‘民族心理”，公共行政不可能擺脫它們潛移默化的影響，更不可能“以某種方式獨立于或隔離于它在其中發(fā)展起來的文化和社會環(huán)境”[7]。由此可見，對于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探討不可能是本質(zhì)意義上（或本體論層面）的，而只能夠在與某個國家特殊的歷史和國情相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從一種“社會建構(gòu)”（social construction）的意義上來展開。

這也就是說，對于我國公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，需要真正地立足于自身的文化傳統(tǒng)和國家治理的本土經(jīng)驗，不僅應(yīng)當融入我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化（尤其是儒家文化）之精髓，還應(yīng)在當代中國政治與公共行政實踐過程之中得到充分的繼承和發(fā)揚，能夠更進一步地發(fā)展成為當前公共行政實踐的主導(dǎo)價值理念。在這個意義上，本文認為，人民利益——具體言之，即服務(wù)于廣大人民群眾、致力于實現(xiàn)人民的根本利益——作為當代中國政治與公共行政實踐的核心理念和價值追求，乃是針對公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)做出的一個合適的本土語境的解答。換言之，人民利益理應(yīng)引領(lǐng)我們關(guān)于行政倫理“大問題”的致思，并推動朝向公共行政實踐的轉(zhuǎn)化。

二、作為公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的“人民利益”：歷史淵源與現(xiàn)實依據(jù)

為什么說人民利益是我國行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)？前文所述，公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不可能是普遍的、“放之四海而皆準”的準則，而應(yīng)當與一個國家特殊的歷史與現(xiàn)實高度契合，進而從這個國家治國理政的傳統(tǒng)智慧和實踐經(jīng)驗中汲取豐富的思想資源，為之奠定相應(yīng)的規(guī)范基礎(chǔ)。致力于實現(xiàn)人民利益的公共行政倫理思想，一方面是與我國優(yōu)秀傳統(tǒng)政治和行政文化，尤其是居于主流地位的儒家文化一脈相承的，另一方面與作為使命型政黨的中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的政黨執(zhí)政理念和“人民民主專政”的國家構(gòu)建思路相一致，并逐漸發(fā)展成為當代中國公共行政實踐活動最為根本的價值追求。因此，人民利益理所當然地構(gòu)成了我國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

（一）民本主義：中華優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓

中國大國治理的歷史悠久，再加上得益于儒家“修、齊、治、平”人生格局的熏陶，歷代知識分子們更是不愿意僅僅做一個“自了漢”，而多是“以天下為己任”，積淀起了異常豐厚的公共行政倫理思想資源，形成我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的重要組成部分。而民本主義的行政價值觀不僅是我國優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓所在，還是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國政府致力于人民利益實現(xiàn)的公共行政倫理價值理念重要的思想淵源。

事實上，從春秋戰(zhàn)國時期的諸子百家（如儒家、道家、墨家）的著述當中，我們都可以清楚地看到民本主義的政治與公共行政價值觀[8]，其中，對民本主義思想最詳盡、最具體、最精彩的闡發(fā)歸功于儒家。據(jù)傳為孔子本人親自整理、有著“政事之紀”美譽的儒家經(jīng)典《尚書》即倡言“民惟邦本，本固邦寧”（《五子之歌》），諄諄告誡統(tǒng)治者“天矜于民，民之所欲，天必從之”（《泰誓上》）、“天視自我民視，天聽自我民聽”（《泰誓中》），而被宋明儒者尊奉為儒家“亞圣”的孟子更進一步地發(fā)揮“民為貴，社稷次之，君為輕”（《盡心下》）的思想，主張以“民心之向背為政權(quán)轉(zhuǎn)移及政策取舍之最后標準”[8]，并由此為政府和統(tǒng)治者設(shè)定“養(yǎng)民”“教民”一系列的政治義務(wù)。

從這種堅定的民本主義立場出發(fā)，儒家知識分子們一再強調(diào)維護和實現(xiàn)人民利益的重要意義?？鬃铀f的“節(jié)用愛人，使民以時”（《論語·學而》）“既庶矣，則富之”“既富矣，則教之”（《子路》）的治國之道，孟子縱論的“使民養(yǎng)生喪死無憾”“五十者衣帛食肉，黎民不饑不寒”（《梁惠王上》）的王道政治理想，以及荀子倡導(dǎo)的“以政裕民”（《富國》）“養(yǎng)人之欲，給人之求”（《禮論》）等等，都清晰地表明了這一點[8]。而這種追求人民利益實現(xiàn)的民本主義思想，在此后儒學（如漢唐儒學、宋明理學）漫長的發(fā)展歷程中進一步延續(xù)，直到明末清初的黃宗羲，其《明夷待訪錄》一書仍以孟子貴民的思想為本，“闡明立君所以為民與君臣乃人民公仆之二意”[9]。由此可見，民本主義思想在中國政治思想史上既源遠流長，又一脈相承，最終演繹為中國政治思想的主旋律，構(gòu)成了當代中國服務(wù)于人民群眾、致力于實現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的公共行政倫理價值觀念深厚的思想淵源。

（二）人民民主專政：中國國家性質(zhì)與國家治理的合法性根源

服務(wù)人民、致力于人民利益實現(xiàn)的行政倫理思想，還是由我國人民民主專政的國家性質(zhì)決定的。自1949年以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國現(xiàn)代國家構(gòu)建（state—building）走上一條不同于美、英、法、德等西方資本主義國家的道路，有學者指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家建構(gòu)過程并不是基于西方的‘天賦人權(quán)和‘社會契約、體現(xiàn)公民內(nèi)涵的政治價值，而是通過動員群眾、組織群眾的社會革命實現(xiàn)的?！盵10]在整個中華人民共和國的國家建構(gòu)、轉(zhuǎn)型與發(fā)展歷程中，人民群眾都扮演著主人翁和歷史創(chuàng)造者的角色，發(fā)揮舉足輕重的影響?！吨腥A人民共和國憲法》（1982年）鄭重地規(guī)定我國的國家性質(zhì)為“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國現(xiàn)代國家構(gòu)建思路不僅決定了人民民主專政的國家性質(zhì)，還深刻地影響著我國公共行政實踐的價值追求。人民民主專政意味著人民群眾才是國家真正的主人，當代中國國家治理的合法性根源于人民，從而公共行政必須為人民服務(wù)、致力于人民群眾根本利益的實現(xiàn)。只有堅持這一點，國家治理方才能夠有效地調(diào)動各方面的資源和積極性，凝聚起全社會的力量，當代公共行政孜孜以求的“效率”“公正”和“責任”等一系列目標才會更具有實質(zhì)意義。易言之，當代中國公共行政實踐旨在為廣大人民群眾創(chuàng)造一個更美好的社會，全面提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，而這也就意味著必須將人民利益擺在我國公共行政倫理致思的核心位置，樹立為當代中國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）以人民為中心：中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨

人民利益作為我國公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，與中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨密切關(guān)聯(lián)。中國共產(chǎn)黨是一個典型的使命型政黨，“以吸引人們歸依并信奉其理念為主要目的，而非以擴大選民支持而贏得公職選舉為主要目標”。強烈的進取精神和使命意識、人民至上的價值情懷和崇高的革命目標是馬克思主義使命型政黨的本質(zhì)特征。自1921年創(chuàng)建以來，中國共產(chǎn)黨正是通過不斷地深入人民群眾當中，“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)”[11]，中國共產(chǎn)黨最終贏得了廣大人民的認同和支持，領(lǐng)導(dǎo)全體中國人民取得了新民主主義革命和社會主義革命的勝利，推動了人民民主專政的社會主義國家的建設(shè)與發(fā)展，從而奠定了其自身不可動搖的執(zhí)政地位。

革命進程中的階級斗爭促使以毛澤東為代表的共產(chǎn)黨人強調(diào)“人民群眾以及群眾路線的重要性”。在革命年代，群眾路線為中國共產(chǎn)黨提供了強大的群眾基礎(chǔ)和政治凝聚力，在中國特色社會主義進入新時代的歷史關(guān)鍵期，群眾路線仍然是執(zhí)政黨治國理政的重要政治資源和成功經(jīng)驗。[12]作為中國政治體制至關(guān)重要的部分，群眾路線在恰當規(guī)范黨和群眾之間關(guān)系，回應(yīng)群眾需求基礎(chǔ)上，使中國共產(chǎn)黨和群眾結(jié)成為一個整體，進而以這個整體為基礎(chǔ)構(gòu)建了國家與社會之間的相互支持關(guān)系[13]。習近平總書記在黨的十九大報告中再次強調(diào)了中國共產(chǎn)黨“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的初心和使命，這決定了當代中國的公共行政務(wù)必時刻將人民利益擺在中心位置，一切以人民利益為出發(fā)點和落腳點，致力于最廣大人民群眾根本利益的實現(xiàn)，如習近平總書記指出的：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[14]。從這個意義上來說，人民利益理所當然地應(yīng)是我國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

綜上所述，服務(wù)人民群眾、致力于最廣大人民根本利益的實現(xiàn)是當代中國公共行政倫理的一個合適的規(guī)范基礎(chǔ)，人民利益既與儒家傳統(tǒng)的民本學說一脈相承，從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化之中汲取豐厚的思想資源，又與我國人民民主專政的國家性質(zhì)和作為百年政黨的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和使命型政黨性質(zhì)高度相契合。它不僅需要被確立為我國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，而且，也應(yīng)進一步發(fā)展成為當代中國政治和公共行政實踐最為根本的價值追求。

三、新時代實現(xiàn)人民利益的路徑選擇

把實現(xiàn)人民利益作為中國公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，對于當代中國公共行政倫理研究以及公共行政實踐有著重要的影響。從推進當代中國公共行政倫理的研究來看，人民利益的規(guī)范基礎(chǔ)意味著行政倫理研究需要深入發(fā)掘我國悠久的民本主義思想傳統(tǒng)，特別是作為百年政黨的中國共產(chǎn)黨與時俱進的人民觀念，不斷深化對于人民利益之豐富內(nèi)涵的理解，努力在公共行政實踐過程中實現(xiàn)人民利益。同時，人民利益作為公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，也并不排斥其他視角或概念話語（如美德、責任、社會公正等等），而是試圖重新賦予這些概念術(shù)語以中國化的內(nèi)涵。事實上，在當代中國“黨領(lǐng)導(dǎo)國家”的體制下，“人民利益”不僅作為統(tǒng)合性的框架性概念存在于中國共產(chǎn)黨的話語體系，同時也作為各級政府機關(guān)的工作準則和基本目標時刻警醒和約束公務(wù)人員。換句話說，作為中國公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的“人民利益”能夠幫助我們從維護和實現(xiàn)人民利益的角度，重新審視公共行政人員應(yīng)當具備什么樣的美德（或德性）、當代中國公共行政需要承擔起什么樣責任，乃至何謂一個公平的、正義的、值得向往的美好社會。

尤其值得一提的是，當代中國的行政倫理研究需要正確地看待人民利益和公共利益二者的區(qū)別與關(guān)聯(lián)，這不僅是因為Cooper將公共利益作為對行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的一種回答，更因為“長期以來，公共行政學研究都假定公共行政的目的是為了實現(xiàn)公共利益”[15]，毫無疑問，當代中國的公共行政應(yīng)當致力于實現(xiàn)公共利益，而公共行政倫理的研究同樣有必要深化對于公共利益的理解。但本文認為，與無論其自身的概念界定，還是實現(xiàn)路徑均眾說紛紜、莫衷一是的公共利益[15]相比，人民利益更適合作為我國公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。原因在于，人民利益與公共利益兩者之間既有關(guān)聯(lián)，又有著重要的區(qū)別[16]，而在我國公共行政倫理研究中，人民利益不僅僅是一個更為中國化、更具中國政治特色意蘊的概念，并且，人民利益在當代中國語境之下也比公共利益更多地指向積極地去創(chuàng)造一種幸福、美好的生活。習近平總書記在黨的十九大報告中指出的“人民日益增長的美好生活需要”，也就是隨著人民對于美好生活的期望不斷增長，人民群眾“不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”，正可以被看作針對本文所關(guān)心的“人民利益”給出的一個具體說明。質(zhì)言之，人民利益既代表著古往今來的中國人民對于“養(yǎng)生喪死無憾”（《孟子·梁惠王上》）、“食欲有芻豢，衣欲有文繡，行欲有車輿”（《荀子·榮辱》）的豐富物質(zhì)生活期待，渴望政府和公共行政實踐能夠在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房諸方面有所作為，從而有效保障并滿足人民群眾在以上各方面的基本需求，更意味著廣大人民群眾對于一個環(huán)境優(yōu)美、社會公正、政治清明的美好中國的殷切期盼。因此，以人民利益作為行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，也就是要求在這一核心的公共行政倫理觀念的關(guān)照下，推動從倫理關(guān)懷的層面朝向公共行政實踐的具體轉(zhuǎn)化。

（一）人民利益的精準識別

當代中國公共行政要想更好地致力于人民利益的實現(xiàn)，首先需要精準識別人民利益。誠如美國社會學家詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森等人指出的，盡管人民主權(quán)理論相信人民的利益最終會得到實現(xiàn)，但卻仍有著不少關(guān)鍵性的問題需要進一步的厘清，如：“人民”是誰？如何發(fā)現(xiàn)“人民的利益”？“最終”的時間到底多長？按照詹姆斯·馬奇等人的說法，識別人民的利益主要可以借助于聚合式（aggregative）和整合式（integrative）兩種不同的政治過程，前者主張“每一個理性公民在多數(shù)規(guī)則治理的規(guī)則體系之下追求自身利益”，所謂的人民利益就是通過政治競選或理性公民之間的交換來實現(xiàn)，而后者則意味著“理智公民和統(tǒng)治者深思熟慮，在共同社會價值下探求普適性福祉”。[17]

在今天的中國，隨著改革開放進程的持續(xù)深入和社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，利益多元化的趨勢也在明顯增強，因此，準確識別人民利益構(gòu)成了當代中國公共行政面臨的一大挑戰(zhàn)。而為了精準識別人民利益，需要綜合采納詹姆斯·馬奇等人闡述的聚合式與整合式兩種政治途徑之所長，拓寬人民利益表達的渠道，從制度層面切實保障人民的利益訴求能夠及時、有效地得到表達和傾聽。同時，精準識別人民利益還需要通過廣泛運用現(xiàn)代社會調(diào)查的方法，借助于網(wǎng)絡(luò)問政、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的信息采集方式，掌握人民群眾最真實的愿望和利益訴求。

（二）組織層面的變革

在組織層面，同樣有必要做出相應(yīng)的調(diào)整。首先，從組織設(shè)計來說，現(xiàn)代政府通常采取的是科層制組織模式，層層節(jié)制、分權(quán)明確的科層制能夠最大效度地調(diào)動全社會的力量和資源辦大事，但也很容易陷入疏遠人民，將服務(wù)對象非人格化對待的困境。因此，現(xiàn)代公共組織設(shè)計應(yīng)致力于增強其對人民的回應(yīng)性和回應(yīng)能力，這樣就要求當代公共組織設(shè)計盡可能地扁平化，并且，減少不必要的、繁瑣的環(huán)節(jié)和程序。

其次，從組織的主體構(gòu)成來看，由于科層組織必然存在回應(yīng)性、民主性不足等問題，難以滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，這就要求盡可能地釋放社會自我組織、自我治理的力量?？茖咏M織應(yīng)該主動放權(quán)，讓非營利組織、公民團體以及其他各類性質(zhì)的社會組織參與公共事務(wù)的管理，其中，最值得重視的是發(fā)揮社區(qū)等貼近人民群眾生活的組織或機構(gòu)在公共事務(wù)中的重要作用，從而更靈活、更及時、更有效地回應(yīng)人民的需求，實現(xiàn)人民的利益。

最后，從組織的行為方式來說，當代中國的公共行政需要避免陷入官僚化的運作模式，在公共決策和公共政策出臺、實施與反饋的過程中，鼓勵公眾參與，調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造力。這一方面，中國共產(chǎn)黨始終堅持的群眾路線（“從群眾中來，到群眾中去”）能夠帶給我們極為有益的啟示。在公共行政過程中走群眾路線，意味著“政府在公共決策之前對其可能產(chǎn)生的副作用進行公開討論和意見征集，保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)”[10]，前文已經(jīng)論及，隨著社會調(diào)研和信息技術(shù)（如網(wǎng)絡(luò)問政、大數(shù)據(jù)）等在當代公共治理過程之中的廣泛運用，公共部門實際上已經(jīng)掌握了更豐富、更現(xiàn)代化的手段，而促進這些現(xiàn)代化的治理手段進一步與群眾路線相結(jié)合，致力于匯聚和了解人民群眾的真實愿望和需求，就能夠更好地、更有針對性地實現(xiàn)廣大人民群眾的利益。

（三）政策層面的調(diào)整

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，隨著中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，當前我國社會的主要矛盾“已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。致力于服務(wù)人民、實現(xiàn)最廣大人民根本利益的當代中國公共行政，需要做到統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步、扎實地推進各項惠民政策，即不僅在宏觀層面通過財政轉(zhuǎn)移支付、政策扶持等方式，統(tǒng)籌兼顧和全面協(xié)調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，更需要針對人民群眾日益增長的物質(zhì)文化期待，適時地推出各項惠民政策，滿足人民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的需求，保障人民的基本權(quán)利，使人人皆能夠“學有所教，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”。

在這一方面，構(gòu)建公平、合理的社會政策體系變得十分重要?！吧鐣叻褐敢粋€國家或地區(qū)有關(guān)公眾福祉的任何政策，體現(xiàn)的是國家、政府在福利中的角色。它關(guān)注的不只是收入維持和貧困控制，還有全體公民的各種基本需要和福祉。”[18]21世紀以來，鑒于長期片面強調(diào)經(jīng)濟增長，忽視社會發(fā)展和社會服務(wù)，從而引發(fā)的城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡，以及異常突出的就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、住房、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的問題，黨和國家不斷地推出一系列的社會政策[18]，致力于讓更廣大的人民群眾享受改革開放的豐碩成果。顯然，社會政策體系的建立與完善，是實現(xiàn)人民利益的一大重要舉措。

（四）公共行政人員美德的發(fā)揚

落實在公共行政人員的個體層面上，以實現(xiàn)人民利益為宗旨的公共行政倫理思想也能夠帶來諸多啟示，它促使我們?nèi)ブ匦路此脊残姓藛T的美德乃至倫理準則。德國社會學家Max Weber在其經(jīng)典的官僚制學說中所描述的照章辦事、“無愛亦無恨”（sine ira ac studio）[10]的“標準”工作模式，不再為現(xiàn)代公共行政所接受，而過去那種鑲嵌在組織結(jié)構(gòu)和部門利益當中的忠順、遵從等品質(zhì)也將不再被簡單地視為美德。

在1984年出版的《追尋美德》中，著名倫理學家Alasdair MacIntyre重新發(fā)掘并復(fù)活了古典的美德倫理學說，突出實踐主體美德的重要意義[20]，而這一點也被絕大多數(shù)的公共行政倫理學家所承認，轉(zhuǎn)化為對公務(wù)員的仁愛、關(guān)懷和樂善好施諸美德的強調(diào)。誠如喬治·弗雷德里克森所言：“在……日常管理事務(wù)中，公務(wù)員對正義、公正、平等以及人類尊嚴等問題均發(fā)揮著重要的影響。如果他們的行為是正直的和樂善好施的，所有公民都能獲益”[21]。根據(jù)MacIntyre的觀點，美德構(gòu)成了一種重要的支持性力量，幫助人們?nèi)で蟆吧啤保╣ood）的實踐結(jié)果，而為了實現(xiàn)人民利益之善，顯然也需要公共行政人員美德的培育與支持，因此，公務(wù)員不僅應(yīng)當具備理性、忠誠、自律的美德，更需要培育其仁慈、熱情、關(guān)懷他人和耐心傾聽等品質(zhì)。如此一來，公共行政人員的工作方式和作風不再是Weber所說的照章辦事，而是想人民群眾之所想、急人民群眾之所急，耐心地傾聽人民群眾面臨的困難和提出的要求，從而更積極、主動、有創(chuàng)造性地為實現(xiàn)人民群眾的利益開拓出新的途徑。

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作者：原超，山西大學政治與公共管理學院副教授，碩士生導(dǎo)師，中山大學管理學博士

琚挺挺，南通大學經(jīng)濟與管理學院講師，中山大學管理學博士

責任編輯：張波