政策工具視角下養(yǎng)老政策文本量化分析

[摘要] 養(yǎng)老問題作為現(xiàn)代社會的一個熱門議題，同時也是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要因素。文章基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析方法，借助Nvivo質(zhì)性分析軟件，對2010 2020年海南省以來所發(fā)布的養(yǎng)老政策文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述。以基本政策工具和養(yǎng)老層次兩個維度作為切入點(diǎn)，經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，海南省養(yǎng)老政策工具使用不均衡、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對政府依賴過大。因此，政府應(yīng)合理調(diào)整政策工具的使用情況，促進(jìn)形成多元主體協(xié)同的養(yǎng)老體系。

[關(guān)鍵詞] 政策工具;養(yǎng)老政策;文本分析;海南省

[中圖分類號] D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-0694（2021）05-0108-09

[作者] 劉雯箐 碩士研究生 海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 ?？?570010

近年來，隨著我國人口老齡化的快速發(fā)展，養(yǎng)老已成為一個重要的議題。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止到2019年，我國60歲以上老年人口達(dá)2. 54億人，占比18.1%[1]，這表明我國是人口老齡化程度較高的國家，如何解決人口老齡化的問題已經(jīng)變得迫在眉睫。養(yǎng)老政策是解決人口老齡化問題的重要手段，我國中央和地方政府相繼出臺了很多政策來保障、支持和促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，但是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展仍然存在一些問題，比如“政策出臺碎片化、政策執(zhí)行不徹底、政策效果不明顯”等[2]：。

海南省是中國最南端的熱帶島嶼，氣候宜人，風(fēng)景優(yōu)美;每年吸引大批的游客前來駐足觀光。另外，海南省休閑的生活方式和清淡的飲食更是吸引了數(shù)量眾多的老年人前來定居生活。目前，海南省老年人口中不僅有土生土長的當(dāng)?shù)鼐用?，也有大量外來人口。為確保老年人的尊嚴(yán)、滿足老年人的生活需求，政府需要妥善解決社會中老年人的養(yǎng)老問題。因此，本文基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法對海南省養(yǎng)老政策予以梳理和分析，這對其他區(qū)域加強(qiáng)和改善養(yǎng)老政策具有十分重要的參考價值。

一、文獻(xiàn)綜述

養(yǎng)老政策屬于國家治理體系的范疇，關(guān)系著老年人的生活健康和幸福度。國內(nèi)學(xué)者對養(yǎng)老政策進(jìn)行了深入研究，取得了大量研究成果。從國內(nèi)養(yǎng)老政策的研究內(nèi)容上看，居家養(yǎng)老服務(wù)是研究的熱點(diǎn)之一。呂津（2010）認(rèn)為老年人的照料已經(jīng)成為老年保障工作中的一個亟待解決的嚴(yán)重問題，他將個人、機(jī)構(gòu)、社區(qū)整合到老年人照料體系中并以此作為政策性措施，著眼于調(diào)動各方面的積極性，共同解決這一難題[3]。王莉莉（2013）梳理了我國居家養(yǎng)老的歷史進(jìn)程，將整個居家養(yǎng)老發(fā)展過程劃分為萌芽期、啟動期、初步形成期和快速發(fā)展期這四個時期[4]。錢寧（2015）對我國現(xiàn)行的居家養(yǎng)老政策展開調(diào)查和研究，并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)其發(fā)展的解決思路[5]。汪波等（2018）認(rèn)為我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演化史呈現(xiàn)出“封閉 半開放開放”的發(fā)展歷程，當(dāng)前我國養(yǎng)老政策的變化主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化、政策議題多元化，并逐漸發(fā)展為“互聯(lián)網(wǎng)+”的養(yǎng)老體系[6]。伍芷蕾等（2018）從共識、治理和資源三個角度對我國居家養(yǎng)老政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有養(yǎng)老體系中存在養(yǎng)老理念較為落后、社會養(yǎng)老力量不足、社會養(yǎng)老資源評估機(jī)制不完善等問題[7]。劉亞娜（2017）根據(jù)京津冀的特點(diǎn)探索出三種養(yǎng)老模式的創(chuàng)新路徑，分別是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式、休閑度假模式以及聯(lián)盟型養(yǎng)老模式[8]。張曉杰（2016）認(rèn)為破解養(yǎng)老難題的關(guān)鍵是創(chuàng)新養(yǎng)老模式，改變養(yǎng)老和醫(yī)療的雙軌分離狀態(tài)，整合資源，提供一體化的養(yǎng)護(hù)服務(wù)，這既是健康養(yǎng)老的內(nèi)在需要，也是養(yǎng)老政策發(fā)展的必然走向，同時也符合我國養(yǎng)老政策供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)[9]。還有一部分學(xué)者致力于對養(yǎng)老政策的比較研究，從而得出有益的經(jīng)驗。蔣葉（2012）將我國現(xiàn)階段家庭養(yǎng)老的現(xiàn)狀與美國、歐洲等西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并結(jié)合具體國情，探索出適合中國特色的養(yǎng)老保障體系[10]。楊翠迎等（2014）在借鑒國外關(guān)于子女贍養(yǎng)責(zé)任的相關(guān)制度與實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，得出我國在子女贍養(yǎng)老年人責(zé)任方面的啟示和建議，并尋求在立法層面上保障老年人的權(quán)益[11]。余星等（2017）認(rèn)為，我國養(yǎng)老服務(wù)的人才隊伍建設(shè)相對緩慢，他從日本、德國、丹麥這三個國家的養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)中汲取經(jīng)驗，并提出要建設(shè)一支具備高素質(zhì)、高技能、高規(guī)模的復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍[l2]。

目前學(xué)界在養(yǎng)老政策文本分析方面進(jìn)行的研究并不多，并且大多集中在分析我國宏觀層面的養(yǎng)老政策。比如，韓艷（2015）對1949-2014年國家層面的養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)在缺陷致使我國養(yǎng)老服務(wù)水平整體偏低，不能有效滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，她提出了繼續(xù)完善養(yǎng)老服務(wù)的政策設(shè)計，進(jìn)一步明確養(yǎng)老服務(wù)政策的未來發(fā)展方向[l3]。吳賓等（2017）對1994-2016年的我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行了量化研究，發(fā)現(xiàn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在著法律法規(guī)不健全、部門協(xié)同不夠等問題[14]。何振宇等（2019）分析了2013-2017年我國養(yǎng)老政策的核心要點(diǎn)，目的是為智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供借鑒與參考[15]。

總體而言，學(xué)界關(guān)于養(yǎng)老政策的研究主要都集中在國家層面，缺少對于地方層面養(yǎng)老政策的研究，尤其缺乏對地方養(yǎng)老政策文本的分析。本文匯總并分析了2010 2020年海南省所發(fā)布的養(yǎng)老政策文本，主要包括省級和市級的政策文本，通過使用政策工具對政策文本進(jìn)行深入分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策中存在的不足并提出相應(yīng)的建議。

一、數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.數(shù)據(jù)來源

本文選取的數(shù)據(jù)和信息來自2010年2月至2020年4月海南省政府以及全省最具代表性的兩個城市（?？谑泻腿齺喪校┧l(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老方面的一系列政策，包括指導(dǎo)意見、規(guī)劃綱要、管理規(guī)范等。因為養(yǎng)老政策的相關(guān)信息較多，本文在分析前首先對數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，篩選方式主要有：（l）制定政策的主體主要是海南省政府、?？谑姓约叭齺喪姓€包括其他政府部門，比如民政廳、財政廳、人力資源和社會保障廳等;（2）主要選擇通知、公告、意見等形式的政策文本，本次研究中未將講話和工作報告納入數(shù)據(jù)范圍;（3）選取的內(nèi)容主要介紹與養(yǎng)老、醫(yī)療、健康等有關(guān)的政策文本，僅有少部分提及的政策不在本次內(nèi)容選取范圍內(nèi);（4）政策文本全部來自于政府官方網(wǎng)站上的公開文件。

經(jīng)過人工篩選，本文最終選取了42份政策文本。海南省養(yǎng)老政策發(fā)文數(shù)量如圖1所示。

根據(jù)圖1所示，2010-2020年海南省所發(fā)布的養(yǎng)老政策文本數(shù)量雖然并不多，但是每年都有相關(guān)的政策文件出臺以此來扶持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。尤其在2014 2016年，海南省養(yǎng)老政策的發(fā)布進(jìn)入一個快速增長期，比如2014年發(fā)布的《海南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》（瓊府[2014]32號）以及2016年出臺的《海南省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等文件。在經(jīng)過這一時期之后，海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展逐漸進(jìn)入平穩(wěn)期，發(fā)文數(shù)量有所減少。

2.研究方法

本文將非定量的政策文本信息加以量化，對養(yǎng)老政策的文本內(nèi)容進(jìn)行定量研究，并以此為基礎(chǔ)做出相應(yīng)推斷，從而實現(xiàn)對其政策文本的結(jié)構(gòu)化和程序化分析。具體研究步驟細(xì)分如下：（1）篩選并確定本次研究采用的海南省養(yǎng)老政策相關(guān)文本;（2）根據(jù)養(yǎng)老政策文本內(nèi)容制定出政策工具分析的二維指標(biāo);（3）使用Nvivo軟件將養(yǎng)老政策文本中涉及的政策工具進(jìn)行編碼;（4）量化養(yǎng)老政策在政策工具上涉及的文本內(nèi)容，從而分析其在政策工具的組合情況及不足之處。

三、分析框架構(gòu)建

1.X維度：政策工具維度

按照Rothwell等的經(jīng)典分類，本文可以將養(yǎng)老政策二維分析框架X維度的政策工具分為供給、環(huán)境和需求這三種基本政策工具[16]。其中，供給型政策工具是指政府機(jī)構(gòu)為養(yǎng)老事業(yè)提供必要的基礎(chǔ)建設(shè)、充足的資金及相應(yīng)的技術(shù)等，從而促進(jìn)我國養(yǎng)老事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。環(huán)境型政策工具是指政府機(jī)構(gòu)通過制定與養(yǎng)老相關(guān)的發(fā)展目標(biāo)和整體規(guī)劃，以及制定相應(yīng)的法律法規(guī)等，為養(yǎng)老事業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，以此促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。需求型政策工具是指政府機(jī)構(gòu)通過向社會購買養(yǎng)老服務(wù)、對外合作以及觀念改造等措施，發(fā)展和諧健康的養(yǎng)老環(huán)境，刺激養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建更加繁榮的養(yǎng)老服務(wù)市場，以此帶動我國養(yǎng)老事業(yè)的有序發(fā)展。

2.Y維度：養(yǎng)老層次維度

政策工具維度的劃分無法將養(yǎng)老政策的全部特征一一概括，還需充分考慮我國養(yǎng)老政策的自身特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，展開多維度的分析。本文結(jié)合養(yǎng)老政策的特點(diǎn)可以將Y維度定義為養(yǎng)老層次維度，分為基礎(chǔ)保障類、補(bǔ)助福利類、產(chǎn)業(yè)服務(wù)類這三種層次?；A(chǔ)保障類是指由國家或政府機(jī)構(gòu)完全承擔(dān)，所采取的是面向生活困難的老年人提供基礎(chǔ)性保障措施;補(bǔ)助福利類是指政府為生活困難的老年群體提供補(bǔ)助、補(bǔ)償?shù)确?wù)性福利措施[17];產(chǎn)業(yè)服務(wù)類是指盈利的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，其目的是為更好地滿足老年人需求，為老年群體提供更具人性化、個性化的服務(wù)。

3.二維分析框架的構(gòu)建

基于X維度的基本政策工具和Y維度的養(yǎng)老層次指標(biāo)，本文對納入分析范圍內(nèi)的42份海南省養(yǎng)老政策文本進(jìn)行研究，并構(gòu)建出相應(yīng)的養(yǎng)老政策二維分析框架（詳見圖2）。

四、內(nèi)容分析結(jié)果

1.文本內(nèi)容編碼

根據(jù)政策工具的二維指標(biāo)，本文對這42份海南省養(yǎng)老政策文本進(jìn)行編碼，編碼格式為“政策名稱——內(nèi)容分析單元”，最終形成的單元編碼表（詳見表1）。由于篇幅受限，表1只列舉出部分內(nèi)容分析單元和對應(yīng)編碼。

2.海南省養(yǎng)老政策的X維度分析

根據(jù)X維度政策工具的編碼分類，本文形成如表2所示的分析結(jié)果。

根據(jù)表2所示，這42份養(yǎng)老政策文本覆蓋了供給型、環(huán)境型以及需求型三種政策工具，能夠為海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供全面的支持。本文通過分析不難發(fā)現(xiàn)，表2中三種政策工具的實際使用度具有明顯差異，環(huán)境型政策工具的使用數(shù)量是最多的，占比高達(dá)總數(shù)的45.94%;使用數(shù)量第二的為供給型政策工具，所占比例為41.46%;需求型政策工具的使用是最少的，僅有12.6%，這說明政府最主要的作用是為了創(chuàng)造良好的養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境。因此，本文認(rèn)為環(huán)境型政策工具的使用能夠不斷推進(jìn)海南省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

環(huán)境型政策工具是以策略措施和政策優(yōu)惠為主，這兩項的占比有55.75%，這說明政府希望通過一系列措施和政策優(yōu)惠來促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，將宏觀政策細(xì)化為一個個具體措施，它們有著鮮明的指向性作用，給海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指明了方向。政策優(yōu)惠也能吸引企業(yè)和社會組織等來共同支持全省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

在供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入的占比是最高的，這體現(xiàn)出了基礎(chǔ)設(shè)施對于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要性。技術(shù)支持、人才培養(yǎng)和信息服務(wù)這三個方面是不足的，難以保證海南省老年群體對養(yǎng)老服務(wù)的需求。需求型政策工具的使用是三種政策工具中最低的，這說明政府在制定相應(yīng)政策時更多地考慮宏觀層面的戰(zhàn)略保障和發(fā)展目標(biāo)，使得需求型政策工具的拉動作用沒有得到很好的發(fā)揮。在需求型政策工具內(nèi)部，對外合作和購買服務(wù)的占比是最高的;而服務(wù)外包、市場塑造的比例非常低，可見市場的作用并沒有充分體現(xiàn)出來。

3.海南省養(yǎng)老政策的Y維度分析

本文在X維度的基礎(chǔ)上加入Y維度的政策工具，即養(yǎng)老層次的指標(biāo)體系，得到如表3所示的分析結(jié)果：

根據(jù)表3的結(jié)果顯示，Y維度的三個層次都應(yīng)用在實際的養(yǎng)老政策制定中，并且是比較均勻地分布，相差并不是太大。在這三個層次中，基礎(chǔ)保障類的占比是最高的，高達(dá)38.61%。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，可以看出海南省政府將人民群眾的切身利益擺在突出位置，切實保障人民群眾的生活是全省的首要目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)服務(wù)類緊隨其后，占比為31.71%，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是未來養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的一個趨勢。海南省在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多種形式的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上得到了政策支持，除投入養(yǎng)老專項資金、建立養(yǎng)老設(shè)施外，還制定了大量養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策和規(guī)章，鼓勵支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的對外合作，努力建設(shè)高端健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等。補(bǔ)助福利類的政策工具相對使用較少，說明海南省離“福利社會”還有一段路要走。

五、研究結(jié)論與政策建議

1.研究結(jié)論

（1）政策工具使用數(shù)量及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡。供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用量較多，造成這種狀態(tài)的原因是養(yǎng)老政策多停留在政府的宏觀布局和引導(dǎo)上，多以上層的目標(biāo)規(guī)劃為主，而其他社會主體的帶動作用沒有得到很好的發(fā)揮。使用量最少的是需求型政策工具，其實從政策工具本身來講，需求型政策工具比環(huán)境性政策工具更能促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，究其原因在于養(yǎng)老服務(wù)的外包和購買能夠推動企業(yè)或民間組織踏足養(yǎng)老事業(yè)，有助于加快養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，這樣可以擴(kuò)大有效需求，提升養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

每個政策工具的內(nèi)部都存在著偏向某一項，而忽視其他幾項的使用。比如在供給型政策工具的使用上，基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入的使用是最多的，而技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、信息服務(wù)卻存在使用不足，即供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，這也從側(cè)面反映出目前海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中存在服務(wù)人員和技術(shù)短缺的問題。從未來發(fā)展的趨勢來看，信息技術(shù)以及人才的缺失，不符合未來“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的發(fā)展。需求型政策工具使用在總量上最少，尤其在服務(wù)外包和市場塑造方面存在著嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，這不符合我國提出“全面放開養(yǎng)老市場，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量”①的要求。為了提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，政府應(yīng)該鼓勵更多的社會組織和企業(yè)參與到養(yǎng)老事業(yè)中來。從其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，要發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，技術(shù)和信息的發(fā)展和使用是至關(guān)重要的[18]，但目前海南省政府對此的扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（2）海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對政府依賴過大。本文在對海南省養(yǎng)老政策的分析中可以得知，環(huán)境型和供給型政策工具使用最多。對環(huán)境型政策工具過度依賴，則表明養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展仍主要依托于政府力量，政府參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過多，社會參與度較低。此外，政府主導(dǎo)的環(huán)境型政策工具指向性較強(qiáng)，往往用來解決當(dāng)前存在的突出問題，短期效果更為顯著。目前使用的供給型政策工具以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入為主，這對政府財力狀況提出了較高要求，其財力狀況將面臨很大壓力。

2.政策建議

一是合理調(diào)整政策工具的使用情況。海南省政府在未來使用政策工具時，應(yīng)切實考慮實際情況，一方面，應(yīng)適當(dāng)減少環(huán)境型政策使用數(shù)量，加大需求型政策工具在養(yǎng)老政策中的使用力度，明確養(yǎng)老事業(yè)的市場需求，為養(yǎng)老事業(yè)提供更精準(zhǔn)的政策性服務(wù)。另外一方面，從政策工具的內(nèi)部使用情況上看，政府在使用供給型政策工具時應(yīng)加大對技術(shù)及服務(wù)人員的培養(yǎng)和引進(jìn)力度，提升人才與技術(shù)方面的軟實力，彌補(bǔ)當(dāng)前養(yǎng)老事業(yè)的不足;在使用環(huán)境型政策工具時要利用法律法規(guī)和服務(wù)管制的約束作用，規(guī)范養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展;在使用需求型政策工時要利用購買服務(wù)以及服務(wù)外包等政策工具的拉動作用，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。

二是形成多元主體協(xié)同的養(yǎng)老體系。目前，海南省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展仍主要依托于政府力量，社會參與度較低。為了改變這一狀況，政府應(yīng)充當(dāng)好引導(dǎo)者的角色，鼓勵引導(dǎo)更多的市場主體參與到養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中來，利用市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)出市場主體的創(chuàng)造力與活力。各個主體之間的協(xié)同配合、積極創(chuàng)新將共同推動養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 費(fèi)俊?。?/p>