金融監(jiān)管三支柱及其落地路徑

馮乾

“十四五”規(guī)劃做了“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系”的專門部署，銀保監(jiān)會主席郭樹清在其《完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系》一文中，進(jìn)一步提出健全宏觀審慎、微觀審慎、行為監(jiān)管三支柱監(jiān)管體系，對金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理具有導(dǎo)向性意義。

三支柱內(nèi)涵和新趨勢

審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的內(nèi)涵

審慎監(jiān)管包含微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管。從國際監(jiān)管發(fā)展的歷程來看，微觀審慎監(jiān)管出現(xiàn)更早，正式始于1997年巴塞爾委員會發(fā)布的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，側(cè)重于規(guī)制金融市場交易的供給方。微觀審慎監(jiān)管主要是通過制定資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)集中度、撥備覆蓋率、流動性比率、資產(chǎn)質(zhì)量等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求金融機(jī)構(gòu)遵照執(zhí)行，并根據(jù)監(jiān)管指標(biāo)變化，動態(tài)監(jiān)測和分析單個金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營是否穩(wěn)健。

2008年金融危機(jī)前，各國監(jiān)管多為微觀審慎監(jiān)管，而危機(jī)暴露出其最大不足是缺乏整體層面的宏觀審慎視角。因此，在危機(jī)后，強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G-SIFI）監(jiān)管、建立逆周期資本緩沖機(jī)制和防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)得到了國際監(jiān)管組織的積極倡導(dǎo)。宏觀審慎監(jiān)管是把金融業(yè)作為一個有機(jī)整體，關(guān)注金融體系內(nèi)部關(guān)聯(lián)和跨周期運(yùn)行可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)傳染，通過制定宏觀審慎政策，采取宏觀審慎工具，來減少金融危機(jī)的發(fā)生頻率及影響程度。

相比宏觀、微觀審慎監(jiān)管而言，行為監(jiān)管（Conduct Regulation）在我國引入的時(shí)間不長，對于許多銀行從業(yè)者來說是“新事物”。與審慎監(jiān)管不同，行為監(jiān)管是監(jiān)管當(dāng)局為規(guī)范金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者的關(guān)系，保護(hù)金融消費(fèi)者利益而制定的規(guī)則和采取的各種行動的總和。2017年全國第五次金融工作會議將加強(qiáng)金融監(jiān)管、防控金融風(fēng)險(xiǎn)擺在重要位置，并強(qiáng)調(diào)“更加重視行為監(jiān)管”“突出行為監(jiān)管”。這是我國首次在高規(guī)格層面提及行為監(jiān)管，揭示了未來金融監(jiān)管的重要方向，對于商業(yè)銀行認(rèn)識和防控行為風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。

在三支柱監(jiān)管框架中，可以說目前我國商業(yè)銀行對行為監(jiān)管的認(rèn)識相對較晚、理解也欠全面和準(zhǔn)確。盡管行為監(jiān)管的工作主要是保護(hù)金融消費(fèi)者，兩者在一些語境中甚至等同使用，但不能將行為監(jiān)管的內(nèi)涵僅限于此。行為監(jiān)管實(shí)際上是包含了三大操作性目標(biāo)，即保護(hù)金融消費(fèi)者、提升市場誠信和促進(jìn)有效競爭。其中，保護(hù)金融消費(fèi)者是行為監(jiān)管的直接目標(biāo)，而后兩個目標(biāo)盡管并不與金融消費(fèi)者具體訴求直接發(fā)生關(guān)系，但顯然是有益于整個經(jīng)濟(jì)金融體系，可以視作宏觀意義上的消費(fèi)者保護(hù)。因此，行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)在概念上有區(qū)別，且前者外延更廣。

三支柱的內(nèi)在關(guān)系和發(fā)展趨勢

顯然，從監(jiān)管目標(biāo)來看，宏觀審慎監(jiān)管旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，防止金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅荆S護(hù)金融體系穩(wěn)定;微觀審慎監(jiān)管旨在防范金融機(jī)構(gòu)的審慎風(fēng)險(xiǎn)，避免單個金融機(jī)構(gòu)的倒閉;行為監(jiān)管旨在防范行為風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者利益，確保市場誠信。三支柱相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、互為支撐、各司其職，共同承擔(dān)起對金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融活動、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。

從國際金融監(jiān)管趨勢看，設(shè)立“標(biāo)準(zhǔn)雙峰”模式（行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)）或者“準(zhǔn)雙峰”模式（行為監(jiān)管作為審慎監(jiān)管框架中的一個相對獨(dú)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）的監(jiān)管框架，已逐漸為越來越多國家所接受。從我國現(xiàn)狀看，目前已經(jīng)建立了“一行一委兩會”，審慎監(jiān)管框架較為完善，同時(shí)又在“一行兩會”內(nèi)部分別設(shè)立了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，但尚未出現(xiàn)類似英美等國的相對統(tǒng)一、獨(dú)立的行為監(jiān)管或消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)管方式并非一回事，參考國際實(shí)踐，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無論是按照分業(yè)還是混業(yè)設(shè)置，都可以在職能上涵蓋審慎或行為監(jiān)管，因此，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管執(zhí)法方式上，是可以涵蓋行為監(jiān)管的?？梢灶A(yù)判的是，在我國當(dāng)前監(jiān)管體制下，行為監(jiān)管的重要性將不斷增強(qiáng)，并將作為監(jiān)管政策工具，用來與審慎監(jiān)管形成互補(bǔ)，不斷拓展現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍。

隨著我國金融科技的進(jìn)步，新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，我國原有監(jiān)管模式無疑會暴露出一些不足，為此“十四五”規(guī)劃為“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系”定下了基調(diào)，宏觀審慎、微觀審慎和行為監(jiān)管將分別從金融系統(tǒng)穩(wěn)定、機(jī)構(gòu)穩(wěn)健和市場行為角度，構(gòu)建三個維度既相互獨(dú)立又協(xié)同的金融安全網(wǎng)，并形成強(qiáng)大的監(jiān)管合力。

當(dāng)下國內(nèi)外金融風(fēng)險(xiǎn)趨勢

外部風(fēng)險(xiǎn)趨勢

宏觀經(jīng)濟(jì)方面，新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，根據(jù)IMF預(yù)測，2021年有望迎來一定程度的復(fù)蘇，全球經(jīng)濟(jì)增長6%，但發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與許多新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之間的差距分化，主要是低收入國家疫苗接種比例低，經(jīng)濟(jì)活動難以回歸常態(tài);面臨感染病例再度激增的國家，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)大幅增加，企業(yè)破產(chǎn)、停產(chǎn)成為常態(tài)，金融體系不良貸款上升。

債務(wù)杠桿方面，新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟(jì)形成的打擊遠(yuǎn)超金融危機(jī)，各國不得不推出規(guī)模更大的財(cái)政、貨幣刺激政策，來穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)體系，使得債務(wù)不斷積累，杠桿率不斷升高。據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾報(bào)告，2021年底全球債務(wù)占GDP的比重將維持在258%的高位，債務(wù)杠桿率高企可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融市場方面，全球大宗商品走勢分化，外匯市場大幅波動，投機(jī)性資金快速進(jìn)出，擾動市場價(jià)格，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，新冠肺炎疫情下美國經(jīng)濟(jì)負(fù)增長，量化寬松和低利率政策等多重因素疊加推動美元貶值。

國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)走勢

商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量管控壓力較大。在新冠肺炎疫情的反復(fù)沖擊下，企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營受到負(fù)面影響，違約風(fēng)險(xiǎn)暴露從中小企業(yè)向集團(tuán)大戶、地方國企蔓延，甚至可能誘發(fā)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對疫情影響，我國推出了延本、延息政策，壓縮了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)間，在此影響下企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)可能在銀行內(nèi)部積聚。

金融體系風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅局档镁琛?/b>在金融創(chuàng)新和網(wǎng)絡(luò)金融背景下，金融市場主體的邊界更加模糊，金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、交叉性、傳染性越來越強(qiáng)，同業(yè)合作成為風(fēng)險(xiǎn)傳染的主要通道，部分中小銀行公司治理欠佳，易聚焦邊緣性業(yè)務(wù)，成為風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅镜年P(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

金融科技和數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來風(fēng)險(xiǎn)上升。近年來許多平臺企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)抓住金融與科技融合的新趨勢，加快網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過金融場景深度融入社會生活，滲透到信貸、理財(cái)、支付等金融生態(tài)中，催生出許多新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，不僅放大了風(fēng)險(xiǎn)，還加快了風(fēng)險(xiǎn)傳播速度，商業(yè)銀行對其中的數(shù)據(jù)流、資金流的監(jiān)測難度加大。

行為風(fēng)險(xiǎn)管控面臨考驗(yàn)。近年商業(yè)銀行深化金融創(chuàng)新，新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)品適配性、誤導(dǎo)銷售、不當(dāng)催收等問題時(shí)有發(fā)生，許多銀行在業(yè)務(wù)開展時(shí)采集了海量個人客戶數(shù)據(jù)，一旦發(fā)生泄露，還將對消費(fèi)者隱私與安全形成嚴(yán)重威脅，成為社會輿論焦點(diǎn)。在此形勢下，商業(yè)銀行面臨的客戶訴訟賠償、監(jiān)管處罰等風(fēng)險(xiǎn)損失逐漸增多，內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)、人事因素疊加使行為風(fēng)險(xiǎn)防控形勢更加嚴(yán)峻。

三支柱監(jiān)管框架落地要點(diǎn)

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控

在縱向維度上，應(yīng)關(guān)注金融體系的順周期性，關(guān)注周期變化對金融穩(wěn)定的影響。對于商業(yè)銀行而言，一是要對宏觀環(huán)境、行業(yè)、區(qū)域、客群等進(jìn)行深入研究，及時(shí)識別經(jīng)濟(jì)體系中可能蘊(yùn)含的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并預(yù)測其發(fā)展趨勢，評估自身可能受到的影響，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和決策機(jī)制，要把“主動防”放在更加重要的位置，做到早識別、早預(yù)警、早處置。二是應(yīng)做好自身逆周期資本管理，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)多計(jì)提資本和撥備，用于經(jīng)濟(jì)衰退、蕭條時(shí)期彌補(bǔ)損失。三是我國系統(tǒng)重要性銀行還承擔(dān)著支撐金融體系穩(wěn)定運(yùn)行的責(zé)任，應(yīng)不斷提升跨周期穩(wěn)健經(jīng)營的能力，將很大一部分資產(chǎn)配置在基礎(chǔ)、命脈產(chǎn)業(yè)，確保獲取長期、穩(wěn)定的收益，同時(shí)適度壓縮批發(fā)零售、住宿餐飲等親周期行業(yè)占比，避免經(jīng)濟(jì)周期的干擾。

在橫向維度上，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有廣泛交互性特征，具體表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)在不同機(jī)構(gòu)之間的快速傳染和蔓延。對此，商業(yè)銀行一是要健全同業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，包括完善同業(yè)客戶準(zhǔn)入、退出及動態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理控制同業(yè)資產(chǎn)負(fù)債錯配程度，完善同業(yè)客戶限額管理體系。二是通過建立同業(yè)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系視圖，全方位展示同業(yè)客戶與本行的合作情況，多維度識別和監(jiān)測同業(yè)客戶的潛在風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防交叉?zhèn)魅?。三是積極配合監(jiān)管要求，做好相關(guān)信息披露和監(jiān)管數(shù)據(jù)填報(bào)，完善前瞻性壓力測試方法，提前做好極端情景下的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對預(yù)案。

各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控

微觀審慎監(jiān)管的關(guān)注點(diǎn)是單個金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和發(fā)展。對于商業(yè)銀行而言，要落實(shí)執(zhí)行好監(jiān)管規(guī)則，加強(qiáng)合規(guī)管理。要密切跟蹤研究監(jiān)管規(guī)則變化，吃透監(jiān)管精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合本行特點(diǎn)將相關(guān)要求內(nèi)化為本行制度，及時(shí)做好員工培訓(xùn)，將監(jiān)管規(guī)則和本行制度準(zhǔn)確有效地傳導(dǎo)到相關(guān)人員，在業(yè)務(wù)開展中不斷強(qiáng)化合規(guī)監(jiān)督檢查，追究違規(guī)責(zé)任。

以問題為導(dǎo)向推動風(fēng)險(xiǎn)檢查整改。商業(yè)銀行要對自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)摸清家底、認(rèn)清形勢，以存在的風(fēng)險(xiǎn)問題為導(dǎo)向，做實(shí)主體責(zé)任，及時(shí)解決跨條線、跨專業(yè)、跨機(jī)構(gòu)協(xié)同中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，采取專人專崗責(zé)任制，從制度、流程、系統(tǒng)和文化等領(lǐng)域，強(qiáng)化整改落實(shí)，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)檢查整改長效機(jī)制。

推動風(fēng)險(xiǎn)管理智慧化轉(zhuǎn)型。在金融科技推動下，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)從線下轉(zhuǎn)移到線上，客戶集群風(fēng)險(xiǎn)突出，風(fēng)險(xiǎn)傳染性明顯增強(qiáng)，信用、欺詐、操作等各類風(fēng)險(xiǎn)混合，風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜。商業(yè)銀行要強(qiáng)化對新模式、新業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的識別，加快風(fēng)險(xiǎn)管理手段創(chuàng)新，依托區(qū)塊鏈、人工智能、生物探針等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的自動采集與深度挖掘，提升風(fēng)控模型準(zhǔn)確性與適用性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的聯(lián)動，打造智慧化風(fēng)控體系。

行為風(fēng)險(xiǎn)防控

行為風(fēng)險(xiǎn)是行為監(jiān)管的關(guān)注對象，如前述，它是公司或員工行為對客戶、市場誠信和市場競爭產(chǎn)生不良后果的風(fēng)險(xiǎn)，這些不良后果既可能是由于員工不當(dāng)行為所致，也可能是由于無法控制的因素所導(dǎo)致，如系統(tǒng)故障。在行為風(fēng)險(xiǎn)管理中需要分類處置，采取針對性措施。

從字面上直觀理解，行為風(fēng)險(xiǎn)似乎都與人的“行為”有著直接關(guān)聯(lián)。例如，向客戶銷售不適當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品、掠奪性放貸、操縱外匯匯率、操縱倫敦銀行間同業(yè)拆借利率等。所有這類“行為”可以歸結(jié)為管理者或者員工“有意識地”將自身利益凌駕于客戶利益之上，客戶受到負(fù)面影響或市場誠信受到了損害。對于此類行為風(fēng)險(xiǎn)的管控，需要超越現(xiàn)有制度、規(guī)則對內(nèi)部管理流程的遵從，從基調(diào)、文化、道德等角度思考，重點(diǎn)在于改善“高層基調(diào)”，在銀行內(nèi)部培育良好的風(fēng)險(xiǎn)文化，提升員工的道德操守，促使其正確行事和公平對待客戶。

行為風(fēng)險(xiǎn)的另一方面與員工道德、行為、文化等沒有關(guān)聯(lián)，而是更符合組織、機(jī)構(gòu)行為的特點(diǎn)。例如，一家銀行對支付系統(tǒng)采取了不適當(dāng)?shù)牧鞒炭刂?，?dǎo)致客戶不能順利支付;或因銀行官方網(wǎng)站升級，客戶無法查詢交易頭寸或現(xiàn)金余額。這類行為的負(fù)面影響并非員工不良行為，而是產(chǎn)生于組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部流程或系統(tǒng)控制，帶有顯著的操作風(fēng)險(xiǎn)特征。對此，應(yīng)通過強(qiáng)化全流程管理和內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)連續(xù)性管理、客戶信息和數(shù)據(jù)安全管理等措施，減少對客戶的負(fù)面損害。

（作者單位：中國工商銀行風(fēng)險(xiǎn)管理部）

責(zé)任編輯：楊生恒

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