健全“原則+規(guī)則”監(jiān)管相融合的外匯微觀監(jiān)管新模式

魏革軍

編者按：全球金融危機(jī)的頻發(fā)，促使國(guó)際主流監(jiān)管理念由以規(guī)則監(jiān)管為主向以原則監(jiān)管為主的發(fā)展趨勢(shì)轉(zhuǎn)變，我國(guó)也不例外。我們?cè)?012年引入的“展業(yè)三原則”雖然體現(xiàn)了原則性監(jiān)管要求，但目前在銀行執(zhí)行層面尚未真正落地，完全由“原則監(jiān)管”取代“規(guī)則監(jiān)管”確實(shí)存在一定難度。本文在綜合考量具體國(guó)情和監(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)需要充分發(fā)揮原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建完善以原則監(jiān)管為主導(dǎo)、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相融合的新模式，在未來的實(shí)踐中不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管組合，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)管的核心觀點(diǎn)，并提出外匯微觀監(jiān)管新模式的監(jiān)管架構(gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑，或可成為供業(yè)界及學(xué)界借鑒和參考的有效監(jiān)管模式。

在“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中，黨中央提出推進(jìn)金融雙向開放，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平，健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系。這是主動(dòng)適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)變化，推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融體制改革，改進(jìn)金融監(jiān)管能力，提高金融發(fā)展水平的必由之路。在國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局下，統(tǒng)籌資本項(xiàng)目可兌換和人民幣國(guó)際化，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)外匯微觀監(jiān)管提出了新要求。近年來，外匯管理部門持續(xù)深化外匯領(lǐng)域改革，不斷完善外匯市場(chǎng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體監(jiān)管框架，在微觀監(jiān)管方面積極探索從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但實(shí)踐中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如何完善與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的外匯管理體制機(jī)制，使監(jiān)管能力與開放格局相適應(yīng)，值得深入思考。

我國(guó)外匯管理微觀監(jiān)管改革歷程：從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變

在金融監(jiān)管方面，特別是2008年金融危機(jī)之后，國(guó)際社會(huì)普遍開展了對(duì)最優(yōu)金融監(jiān)管方式的探討，主要集中在規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)議上，但是最終并沒有形成完全一致的看法。從規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管的核心要義看，規(guī)則監(jiān)管是在系統(tǒng)化的法律框架下，制定若干具體的監(jiān)管規(guī)則，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)營(yíng)管理行為、具體業(yè)務(wù)操作給予明確規(guī)定，框定了監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)，并通過監(jiān)管權(quán)力保障監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行，具有明顯的強(qiáng)制性、行政干預(yù)性和“法條主義”特征。而原則監(jiān)管則是在以宏觀監(jiān)管目標(biāo)（多為風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向）為原則的框架下，對(duì)微觀領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)等主體的中介“指標(biāo)”實(shí)施輕觸監(jiān)管（Light-Touch Approach），對(duì)監(jiān)管對(duì)象如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)實(shí)施指導(dǎo)及評(píng)價(jià)，其監(jiān)管程度更為抽離具體事項(xiàng)，較少運(yùn)用固化的規(guī)則體系，以評(píng)價(jià)原則執(zhí)行結(jié)果和引導(dǎo)激勵(lì)為主，具有靈活性高、適應(yīng)性強(qiáng)和“自由主義”特征。我國(guó)外匯管理微觀監(jiān)管也經(jīng)歷了規(guī)則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管演變兩個(gè)階段。

2009年以前：以規(guī)則監(jiān)管為主。2009年之前，我國(guó)外匯微觀領(lǐng)域主要依賴于規(guī)則監(jiān)管。從1978年之前的外匯供求實(shí)行嚴(yán)格中央控制，1979～1993年的外匯管理體制改革起步階段建立嚴(yán)格的規(guī)則制度，實(shí)行外匯額度留成制和獨(dú)立自主的中央統(tǒng)一管理，到1994年人民幣匯率并軌、企業(yè)收匯及用匯制度改革，行政干預(yù)逐漸減少，開始市場(chǎng)化改革，再到1996年經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)完全可兌換，進(jìn)入可兌換后的初步發(fā)展階段。與這一進(jìn)程相適應(yīng)，需要建立一套基于市場(chǎng)主體行為的監(jiān)管方式，規(guī)則監(jiān)管適宜于經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)相對(duì)單一和“管道式”改革開放的進(jìn)程，很好地契合了當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展環(huán)境。在此期間，外匯管理部門賦予金融機(jī)構(gòu)各種明確的規(guī)則，規(guī)范其權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，各跨境交易項(xiàng)目的規(guī)范性條款占據(jù)主導(dǎo)地位，如登記備案、事前審批、額度管理、專用賬戶管理、具體操作規(guī)定等，有效維護(hù)了外匯市場(chǎng)的穩(wěn)定。規(guī)則監(jiān)管與我國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情、外匯的稀缺程度、人民幣匯率形成機(jī)制改革進(jìn)程是基本吻合的，實(shí)踐證明，規(guī)則管理總體是有效的，成功化解了1998年和2008年兩次國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的負(fù)面影響，保持了人民幣匯率和外匯儲(chǔ)備的基本穩(wěn)定，在經(jīng)常項(xiàng)目可兌換后，仍然保持了資本項(xiàng)目外匯管理的有效性。

2009年以后：規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管演變。2009年，外匯局提出外匯管理理念和方式的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”（即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理，從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”），我國(guó)外匯管理進(jìn)入了由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變并行的階段。隨著資本項(xiàng)目可兌換和人民幣國(guó)際化進(jìn)程加快，外匯領(lǐng)域“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，金融科技監(jiān)管能力不斷提升，外匯審批業(yè)務(wù)不斷減少，絕大多數(shù)業(yè)務(wù)逐漸下放至金融機(jī)構(gòu)辦理，更加強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。從2013年開始，各交易條線明確提出金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循“展業(yè)三原則”（即了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查），外匯管理方式中也逐步融入了一些原則性監(jiān)管要求。2016年成立全國(guó)外匯市場(chǎng)自律機(jī)制，外匯局開始在原則監(jiān)管及其執(zhí)行等方面進(jìn)行探索，建立自律與他律相結(jié)合的微觀監(jiān)管機(jī)制，并逐步加大制度清理整合力度，外匯政策法規(guī)從最多時(shí)的上千件，精簡(jiǎn)到2021年6月底的191件，特別是經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下僅保留了8件法規(guī)，經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目分別形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作指引，在業(yè)務(wù)審核方面給予了金融機(jī)構(gòu)更大的自由。這一階段通過深化外匯管理體制改革，構(gòu)建更加科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制，以更加市場(chǎng)化的管理手段來服務(wù)和支持涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，是新形勢(shì)下外匯管理適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展需要、與時(shí)俱進(jìn)的重要體現(xiàn)。

我國(guó)外匯管理微觀監(jiān)管的挑戰(zhàn)：規(guī)則監(jiān)管弊端顯現(xiàn)，原則監(jiān)管尚不完善

目前，我國(guó)外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管仍以規(guī)則為主，突出表現(xiàn)在以業(yè)務(wù)操作規(guī)程和指引作為具體辦理依據(jù)。隨著“五個(gè)轉(zhuǎn)變”和“展業(yè)三原則”的提出，外匯管理由規(guī)則監(jiān)管開始向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變并行。此時(shí)，原有規(guī)則監(jiān)管的缺陷開始顯現(xiàn)，而原則監(jiān)管尚處于探索階段，隨著外匯管理在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對(duì)外開放，在監(jiān)管體系和監(jiān)管執(zhí)行上，無論是對(duì)規(guī)則監(jiān)管還是原則監(jiān)管，都提出了巨大挑戰(zhàn)。

監(jiān)管模式缺乏明確定位。現(xiàn)行外匯管理微觀監(jiān)管模式既有規(guī)則監(jiān)管又有原則監(jiān)管，是完全采取原則監(jiān)管、還是采取原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相融合的模式，目前尚無明確定位，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。一方面，監(jiān)管模式的定位、邊界、手段不清晰，不利于提高政策的透明度和可預(yù)期性，難以將開放的精神和開放理念自動(dòng)應(yīng)用到新的業(yè)務(wù)中。另一方面，原則監(jiān)管的運(yùn)用也僅限于外匯管理理念層面和“展業(yè)三原則”這一要求，具體的監(jiān)管內(nèi)容、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中介目標(biāo)及其他配套分項(xiàng)原則并未建立，規(guī)則與原則適用的邊界也尚未明確界定，容易造成政策法規(guī)適用不清，原則過于籠統(tǒng)不利于金融機(jī)構(gòu)操作和執(zhí)行，銀行傾向于在規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管中選擇有利條款執(zhí)行，影響外匯管理政策的執(zhí)行效果和監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

規(guī)則監(jiān)管難以適應(yīng)新發(fā)展要求。雖然規(guī)則監(jiān)管明確了哪些業(yè)務(wù)能夠辦理以及如何辦理，但是隨著經(jīng)濟(jì)金融交易的復(fù)雜化，難以窮盡和規(guī)范所有的交易業(yè)務(wù)。一是規(guī)則性監(jiān)管更多是自上而下的，基于具體法規(guī)、特定的部門逐項(xiàng)作出的管理規(guī)定，合起來就是整體的承諾，其開放的結(jié)果是比原則性監(jiān)管更容易呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)，缺乏系統(tǒng)性，操作復(fù)雜，監(jiān)管成本較高。二是規(guī)則監(jiān)管不利于鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。規(guī)則監(jiān)管要求在制定相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則后，才允許開展相關(guān)業(yè)務(wù)，即“法無授權(quán)不可為”，而規(guī)則的制定總是滯后于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展，導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)往往游離于規(guī)則監(jiān)管之外，要么是金融亂象叢生，要么是業(yè)務(wù)發(fā)展到一定階段綁架監(jiān)管部門必須出臺(tái)監(jiān)管規(guī)則，導(dǎo)致金融監(jiān)管的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到削弱。三是規(guī)則監(jiān)管難以適應(yīng)系統(tǒng)性和制度性開放。隨著我國(guó)對(duì)外開放的領(lǐng)域不斷拓寬，外匯業(yè)務(wù)越來越復(fù)雜，適宜于規(guī)則監(jiān)管的貨物貿(mào)易和直接投資跨境資金交易呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，證券投資和其他投資成為跨境資金流動(dòng)的主流力量，創(chuàng)新性、個(gè)性化業(yè)務(wù)越來越多，業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和交叉性越來越凸顯，規(guī)則性監(jiān)管難以涵蓋所有的業(yè)務(wù)類型和交易行為，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以按照規(guī)則管理要求辦理各種具體業(yè)務(wù)。

原則監(jiān)管尚未形成完整體系。近年來，外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管不斷向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但尚未形成系統(tǒng)化機(jī)制，原則過于籠統(tǒng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門難以操作執(zhí)行。一是缺乏統(tǒng)一的框架和完善的監(jiān)管體系，最基本的監(jiān)管原則尚未形成共識(shí)，不利于清晰傳達(dá)結(jié)果導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向目標(biāo)，以及尊重市場(chǎng)自律、鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新、保護(hù)市場(chǎng)主體的監(jiān)管理念。二是中介層面的原則監(jiān)管核心體系有待完善，“展業(yè)三原則”的落實(shí)仍需加強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)作為原則監(jiān)管的中間層和重要監(jiān)管對(duì)象，對(duì)其的一般性監(jiān)管原則尚未建立。同時(shí)，在真實(shí)性審核、穿透式監(jiān)管、盡職免責(zé)、包容審慎等執(zhí)行層面，由于做法、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成執(zhí)行難等問題。由于缺乏監(jiān)督處置機(jī)制，銀行自律機(jī)制對(duì)業(yè)務(wù)審核規(guī)定過于細(xì)化，給市場(chǎng)主體造成負(fù)擔(dān)，影響效率，偏離了原則監(jiān)管的初衷，更難以激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力。三是原則監(jiān)管配套體系尚未建立，完善的原則監(jiān)管、自律及他律體系是保障監(jiān)管原則從理念更新到行動(dòng)落實(shí)的重要保障，但目前在制度體系、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)管體系、指導(dǎo)體系上仍處于不完善甚至是空白狀態(tài)，導(dǎo)致對(duì)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”及“展業(yè)三原則”的監(jiān)督、評(píng)價(jià)與監(jiān)管缺乏有力手段。

國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)：原則與規(guī)則各有所長(zhǎng)，但以原則監(jiān)管為發(fā)展趨勢(shì)

英國(guó)：原則監(jiān)管的代表。英國(guó)被認(rèn)為是金融監(jiān)管領(lǐng)域原則監(jiān)管的代表。1998年，英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）在《金融交易原則》報(bào)告中提出了設(shè)立金融服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管原則的建議，稱這些原則將是金融業(yè)經(jīng)營(yíng)必須遵循的基本義務(wù)和規(guī)范，并于1999年10月發(fā)布《The FSA Principles for Businesses——Response on Consultation Paper 13 October》（《金融交易原則——10月13日修訂稿》）。2005年，在認(rèn)識(shí)到規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式存在規(guī)則滯后、不利于創(chuàng)新等明顯缺陷后，F(xiàn)SA提出向“以原則為導(dǎo)向”的方式轉(zhuǎn)變的改革思路，并于當(dāng)年12月公布《改善監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃》，提出用以原則為基礎(chǔ)的方法對(duì)原來以證據(jù)為基礎(chǔ)的監(jiān)管方式進(jìn)行調(diào)節(jié)和補(bǔ)充。2007年4月，F(xiàn)SA發(fā)布《注重結(jié)果的原則監(jiān)管》，系統(tǒng)地闡述了原則監(jiān)管方式的內(nèi)涵。2013年，英國(guó)進(jìn)一步改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，分設(shè)了宏觀審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。在原則設(shè)置上確立了8條審慎監(jiān)管基本原則，以及行為監(jiān)管方面的11條業(yè)務(wù)監(jiān)管原則，秉承結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管方法，并利用細(xì)則和開放性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式實(shí)施監(jiān)管。

美國(guó)：規(guī)則向更多的原則性和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。美國(guó)一直以來被認(rèn)為是規(guī)則監(jiān)管的代表，但在金融危機(jī)之后開始逐步承認(rèn)并引入一些原則監(jiān)管的內(nèi)容。在規(guī)則監(jiān)管方面，主要從1993年頒布的《美國(guó)銀行法》開始逐步形成了一系列完整的法律體系，實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)則監(jiān)管。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)開始思考原有的規(guī)則監(jiān)管是否能滿足現(xiàn)有的監(jiān)管需求，以及金融危機(jī)的爆發(fā)與金融監(jiān)管之間的關(guān)系，認(rèn)為現(xiàn)有的規(guī)則監(jiān)管已較難適應(yīng)金融市場(chǎng)的發(fā)展，并在2009年金融監(jiān)管白皮書改革中提到并認(rèn)可了原則監(jiān)管方式。美國(guó)的原則監(jiān)管主要以長(zhǎng)期監(jiān)管目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，2015年IMF在《美國(guó)保險(xiǎn)核心原則的詳細(xì)評(píng)估報(bào)告》中指出，“美國(guó)正在從主要依賴規(guī)則監(jiān)管向更多的原則性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變”。此后，美國(guó)監(jiān)管層開始呼吁在更高層面上實(shí)施金融監(jiān)管改革，推行原則監(jiān)管模式，包括避免制定對(duì)金融機(jī)構(gòu)的具體規(guī)則制度，建立基本的原則性政策措施，使之能適用所有監(jiān)管領(lǐng)域，從而規(guī)避規(guī)則監(jiān)管帶來的弊端，實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。

日本：規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管并行。與英國(guó)、美國(guó)不同，日本早在2007年就提出原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管方案，并在原則和規(guī)則的結(jié)合中尋求最優(yōu)的監(jiān)管搭配，日本金融廳提出了“最優(yōu)監(jiān)管”方案，旨在改善金融監(jiān)管方式，創(chuàng)造富有競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的金融監(jiān)管環(huán)境。從整個(gè)日本的金融監(jiān)管歷程看，原則和規(guī)則相結(jié)合的監(jiān)管方式也在不斷完善和調(diào)整。整體監(jiān)管核心思路體現(xiàn)在：一是堅(jiān)持兩種監(jiān)管并行，并通過實(shí)際情況進(jìn)行監(jiān)管優(yōu)化。二是原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管適度平衡，總體根據(jù)金融監(jiān)管環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，消除過于強(qiáng)制的規(guī)則，但也并未放棄對(duì)規(guī)則的使用，總體是以監(jiān)管最優(yōu)化為目標(biāo)，尋求規(guī)則與原則的平衡監(jiān)管。三是逐步形成了完整清晰的規(guī)則與原則監(jiān)管相結(jié)合的框架體系，逐步形成了14項(xiàng)重要的監(jiān)管原則，并基于此形成了39項(xiàng)具體的分解原則。在行政處罰方面以規(guī)則為主，監(jiān)管環(huán)境以及監(jiān)管對(duì)象激勵(lì)約束方面以原則為主，既避免了原則監(jiān)管可能帶來的無序化，又避免了規(guī)則監(jiān)管難以迅速調(diào)整和囊括全部金融業(yè)務(wù)的弊端。

從國(guó)際金融監(jiān)管的實(shí)踐看，監(jiān)管理念經(jīng)歷了以規(guī)則監(jiān)管為主流向以原則監(jiān)管為主流轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，英國(guó)、日本、美國(guó)、韓國(guó)、新加坡、加拿大等國(guó)紛紛開展了原則監(jiān)管或原則與規(guī)則相結(jié)合的監(jiān)管實(shí)踐，巴塞爾協(xié)議也直接體現(xiàn)了原則監(jiān)管的導(dǎo)向。國(guó)際實(shí)踐普遍認(rèn)為，原則監(jiān)管靈活性高，能夠適應(yīng)金融監(jiān)管科技發(fā)展以及新興衍生金融產(chǎn)品監(jiān)管的需要，避免過度監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管帶來的監(jiān)管“真空”，顯著降低政府自由裁量權(quán)的濫用;同時(shí)，更易激發(fā)市場(chǎng)的創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。但是，原則監(jiān)管也并非萬能的最優(yōu)選擇，也容易造成監(jiān)管不確定性的增加，容易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，抽象的原則容易造成監(jiān)管“空中樓閣”等問題，一定程度上需要規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)予以彌補(bǔ)。

我國(guó)外匯微觀監(jiān)管改革方向：健全“原則+規(guī)則”監(jiān)管相融合的新模式

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管并不是互為矛盾、非此即彼的關(guān)系，需要結(jié)合具體國(guó)情和監(jiān)管實(shí)踐予以綜合考量?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)外匯微觀監(jiān)管要綜合考慮推動(dòng)金融改革，擴(kuò)大雙向開放，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求，同時(shí)要著眼于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的要求，因此，需要充分發(fā)揮原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建完善以原則為主導(dǎo)、原則與規(guī)則監(jiān)管相融合的新模式，在實(shí)踐中不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管組合，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)管。

資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程決定了必須采取原則和規(guī)則相融合的監(jiān)管模式。我國(guó)外匯管理與資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程、人民幣匯率形成機(jī)制密切相關(guān)，現(xiàn)階段我國(guó)資本項(xiàng)下可兌換和基本可兌換的項(xiàng)目高達(dá)92.5%，可兌換程度進(jìn)一步提升，人民幣匯率總體屬于有管理的浮動(dòng)，雙向波動(dòng)將成為常態(tài)。而規(guī)則監(jiān)管更多適用于不可兌換交易項(xiàng)目的管理或基于嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)情況下的管理，為滿足市場(chǎng)主體不斷增長(zhǎng)的貿(mào)易投融資便利化需求，從客觀上需要大幅縮減可兌換項(xiàng)目的規(guī)則監(jiān)管，強(qiáng)化可兌換項(xiàng)目的原則監(jiān)管，保留不可兌換項(xiàng)目的規(guī)則監(jiān)管，這有別于英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，實(shí)施原則監(jiān)管具有完全可兌換的基礎(chǔ)。因此，我國(guó)在資本項(xiàng)目逐步開放的進(jìn)程中，客觀需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“促便利”和“防風(fēng)險(xiǎn)”兩者的關(guān)系，從而審慎地實(shí)施規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管，穩(wěn)妥推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換。

從金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制看，原則和規(guī)則監(jiān)管相融合更易實(shí)現(xiàn)外匯管理目標(biāo)。在推動(dòng)金融改革、擴(kuò)大金融雙向開放的大背景下，外匯管理將發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要擯棄過多的行政規(guī)則性干預(yù)，對(duì)真實(shí)的外匯交易給予最大程度的自由和便利，防止過多除市場(chǎng)外的其他因素干預(yù)帶來的成本的增加。監(jiān)管部門要著力營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)市場(chǎng)自主創(chuàng)新，在市場(chǎng)運(yùn)行失靈或國(guó)際收支出現(xiàn)嚴(yán)重失衡、跨境資金波動(dòng)加劇時(shí)，采取必要的措施予以糾正，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行中的弊端、負(fù)面影響予以正向引導(dǎo)和規(guī)范。我國(guó)外匯管理始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革發(fā)展方向，外匯微觀監(jiān)管也必須適應(yīng)總體趨勢(shì)，通過實(shí)施原則和規(guī)則監(jiān)管融合模式，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容和風(fēng)險(xiǎn)可控。

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的模式更能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升監(jiān)管效率。從監(jiān)管實(shí)踐看，原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管兩者各有利弊，需要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。原則監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)管原則的設(shè)定更加宏觀，以結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)橹?，基本能夠涵蓋所有金融業(yè)，監(jiān)管調(diào)整更加靈活，給金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者“松綁”，有助于便利化政策的發(fā)揮，外匯管理部門也能從具體的規(guī)則監(jiān)管中“抽身”，側(cè)重基于國(guó)際收支平衡為目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管理，在更高層面關(guān)注系統(tǒng)性問題，引導(dǎo)市場(chǎng)良性發(fā)展。但同時(shí)，外匯市場(chǎng)也離不開規(guī)則監(jiān)管，因?yàn)椴糠指唢L(fēng)險(xiǎn)和重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域在原則監(jiān)管模式下的審核手段有限，容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要充分發(fā)揮規(guī)則監(jiān)管直接、迅速的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，規(guī)則監(jiān)管側(cè)重于規(guī)范微觀主體的具體行為，規(guī)則更為系統(tǒng)完整，更能精準(zhǔn)傳達(dá)監(jiān)管意圖，快速實(shí)現(xiàn)防控風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國(guó)際收支平衡、保持人民幣匯率穩(wěn)定等監(jiān)管目標(biāo)。

我國(guó)外匯微觀監(jiān)管新模式：監(jiān)管架構(gòu)與實(shí)現(xiàn)路徑

健全完善“原則+規(guī)則”監(jiān)管相融合的外匯管理新模式，既要統(tǒng)一監(jiān)管思路，厘清原則與規(guī)則的邊界、適用范圍;又要做好頂層設(shè)計(jì)，建立原則監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管法規(guī);還要建立原則與規(guī)則監(jiān)管的傳導(dǎo)、監(jiān)督、評(píng)估、運(yùn)行機(jī)制，提升監(jiān)管效率;同時(shí)更要逐步改革完善現(xiàn)有外匯核查檢查、業(yè)務(wù)辦理，市場(chǎng)主體激勵(lì)約束等，最終形成一套可持續(xù)、可均衡調(diào)節(jié)、不過于偏重單一目標(biāo)的外匯微觀監(jiān)管新模式。

總體框架：明確“三個(gè)目標(biāo)”、建立“四個(gè)體系”，落實(shí)“八項(xiàng)原則”

建立以原則為主導(dǎo)、規(guī)則為輔助的融合監(jiān)管框架，核心是明確監(jiān)管目標(biāo)、調(diào)整監(jiān)管思路、規(guī)劃監(jiān)管方式。這既離不開頂層設(shè)計(jì)，也需要在監(jiān)管實(shí)踐中主動(dòng)探索，以自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，構(gòu)建“原則+規(guī)則”相融合的外匯監(jiān)管新機(jī)制。

明確“三位一體”監(jiān)管目標(biāo)。首先，要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)為本。要維護(hù)外匯市場(chǎng)的基本穩(wěn)定，防止跨境資金波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，這是有效配置監(jiān)管資源的核心，也是監(jiān)管的底線。必須將防范風(fēng)險(xiǎn)作為首要目標(biāo)，制定具體的監(jiān)管原則，保留適度監(jiān)管規(guī)則，防止監(jiān)管缺失，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。其次，要提高監(jiān)管效率。必須跳出機(jī)械地執(zhí)行詳細(xì)監(jiān)管規(guī)則的“窠臼”，注重金融機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)的一致性，更好地解決監(jiān)管的跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)整問題，改變過去頻繁立法弊端，確保外匯監(jiān)管政策和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性。再次，要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。改進(jìn)以往的金融監(jiān)管“重風(fēng)險(xiǎn)、輕創(chuàng)新”“重短期、輕長(zhǎng)期”的傾向，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)力量，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“自主決策、自我約束、自我監(jiān)管”，充分激發(fā)并釋放市場(chǎng)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力和創(chuàng)造力，盡可能減少“一刀切”的弊端，允許“創(chuàng)造性”的合規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合、放而不亂、活而有序的監(jiān)管效果，在維護(hù)金融穩(wěn)定和推動(dòng)金融創(chuàng)新之間取得平衡。

構(gòu)建“四個(gè)保障”體系。實(shí)施原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的監(jiān)管新模式，必須從頂層設(shè)計(jì)上建立健全監(jiān)管執(zhí)行及保障體系。一是建立監(jiān)管目標(biāo)體系，有效解決定位不清晰、內(nèi)容模糊、目標(biāo)單一等問題，應(yīng)以促進(jìn)國(guó)際收支基本平衡、防控金融風(fēng)險(xiǎn)為總體目標(biāo)，以維護(hù)外匯市場(chǎng)穩(wěn)定、促進(jìn)金融創(chuàng)新和保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益為具體目標(biāo)。二是要建立監(jiān)管執(zhí)行體系。在監(jiān)管目標(biāo)之下設(shè)置導(dǎo)向明確、系統(tǒng)完整、開放透明、簡(jiǎn)單簡(jiǎn)便簡(jiǎn)易的原則和規(guī)則體系，確保監(jiān)管的有效執(zhí)行。規(guī)則監(jiān)管要突出正面清單管理，發(fā)揮其指導(dǎo)性強(qiáng)的作用。原則監(jiān)管要強(qiáng)調(diào)負(fù)面清單管理，發(fā)揮其開放性強(qiáng)，有利于推動(dòng)創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)。三是要建立法規(guī)制度體系，包括監(jiān)管層面的制度立法、監(jiān)管立法和市場(chǎng)層面的自律機(jī)制行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)則，以明確的監(jiān)管制度法規(guī)保障監(jiān)管機(jī)制的落實(shí)。四是要構(gòu)建監(jiān)督評(píng)價(jià)及激勵(lì)體系。探索建立一套實(shí)用性強(qiáng)、便于操作的原則監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善現(xiàn)有規(guī)則監(jiān)管手段，探索監(jiān)管執(zhí)行的監(jiān)督體系，同時(shí)制定激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力，維護(hù)創(chuàng)新環(huán)境。

落實(shí)“八項(xiàng)監(jiān)管原則”。在監(jiān)管原則設(shè)定方面，不能拘泥于現(xiàn)有的“展業(yè)三原則”，而是要從宏觀審慎、微觀監(jiān)管目標(biāo)、業(yè)務(wù)辦理等角度確定風(fēng)險(xiǎn)控制、便利化、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、展業(yè)原則、監(jiān)管合作、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、負(fù)面清單、盡職免責(zé)等八項(xiàng)基本原則，從更為廣泛的維度去衡量市場(chǎng)主體外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)及管理情況（見表1）。

實(shí)現(xiàn)路徑：原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管深度融合

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的外匯微觀監(jiān)管新模式，是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及立法、執(zhí)法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革協(xié)調(diào)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管新模式的遵循與適應(yīng)等多方面的調(diào)整與改變，需要突破現(xiàn)有監(jiān)管理念、政策法規(guī)、監(jiān)管模式以及相應(yīng)的工作機(jī)制、傳導(dǎo)機(jī)制和操作細(xì)則。

先破后立，重構(gòu)監(jiān)管框架。要以現(xiàn)行外匯管理“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體框架為基礎(chǔ)，打破現(xiàn)有微觀監(jiān)管思路，重構(gòu)基于原則監(jiān)管為主、規(guī)則監(jiān)管為輔的融合監(jiān)管新模式，重點(diǎn)是做好頂層設(shè)計(jì)和制度完善。首要任務(wù)是界定原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管的適用范圍，應(yīng)明確對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入性業(yè)務(wù)、違規(guī)高發(fā)領(lǐng)域業(yè)務(wù)、結(jié)售匯綜合頭寸、全口徑跨境融資，以及在國(guó)際收支出現(xiàn)嚴(yán)重失衡或發(fā)生重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須實(shí)施具體的規(guī)則監(jiān)管;對(duì)已可兌換項(xiàng)目、創(chuàng)新性業(yè)務(wù)、當(dāng)前不適合對(duì)外開放的業(yè)務(wù)實(shí)行原則監(jiān)管。其次要調(diào)整監(jiān)管體系和制度設(shè)計(jì)，通過修訂《外匯管理?xiàng)l例》、設(shè)立監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管操作指引等，明確監(jiān)管模式、具體原則、金融機(jī)構(gòu)遵守原則的義務(wù)、違反原則的法律責(zé)任等。同時(shí)，要完善適應(yīng)原則和規(guī)則融合監(jiān)管模式下的外匯檢查執(zhí)法體系，明確監(jiān)管處罰標(biāo)準(zhǔn)，改變?cè)袉我粯I(yè)務(wù)的合規(guī)監(jiān)管模式，向聚焦穩(wěn)健性以及監(jiān)管執(zhí)行情況轉(zhuǎn)變。

綜合施策，提升監(jiān)管效率。對(duì)外匯領(lǐng)域的微觀監(jiān)管要積極引入現(xiàn)代金融治理理念和手段，多措并舉推動(dòng)原則和規(guī)則監(jiān)管融合朝著科學(xué)化、高效率的監(jiān)管模式發(fā)展。要積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能探索原則監(jiān)管模式下銀行違規(guī)的監(jiān)測(cè)核查，整合監(jiān)管資源，堅(jiān)持科技賦能，將監(jiān)管從日常、瑣碎、程序性違規(guī)以及監(jiān)管效率低下的工作中解放出來，提升監(jiān)管效率。要進(jìn)一步健全完善現(xiàn)代化監(jiān)管手段，梳理、評(píng)估、簡(jiǎn)化和整合規(guī)則監(jiān)管內(nèi)容，探索創(chuàng)新原則監(jiān)管的方式方法、監(jiān)測(cè)指標(biāo)，健全微觀監(jiān)管手段，集中監(jiān)管資源和監(jiān)管力量開展對(duì)普遍性原則、重大規(guī)則、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)主體的監(jiān)管檢查。同時(shí)，要大力推動(dòng)監(jiān)管人員能力建設(shè)，多維度強(qiáng)化提升監(jiān)管人員綜合素質(zhì)，全面推動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

強(qiáng)化引導(dǎo)，推動(dòng)監(jiān)管傳導(dǎo)。監(jiān)管效率的提升必然依賴于有序的監(jiān)管傳導(dǎo)、執(zhí)行及反饋機(jī)制。原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管相融合的外匯微觀監(jiān)管模式同樣要落實(shí)好監(jiān)管傳導(dǎo)機(jī)制。首先，要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)原則和規(guī)則監(jiān)管融合機(jī)制的認(rèn)同，強(qiáng)化對(duì)高管人員履職不力的追責(zé)問責(zé)，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的“逐項(xiàng)打勾”的程序化合規(guī)流程，主動(dòng)適應(yīng)監(jiān)管新模式。其次，要充分發(fā)揮監(jiān)管激勵(lì)作用，將誠(chéng)信機(jī)制作為監(jiān)管激勵(lì)的核心，通過建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束并重，同時(shí)督促金融機(jī)構(gòu)建立符合監(jiān)管要求的風(fēng)控體系、管理流程、操作流程，具體落實(shí)監(jiān)管執(zhí)行。最后，要建立監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，通過設(shè)計(jì)關(guān)鍵指標(biāo)，讓金融機(jī)構(gòu)認(rèn)同評(píng)判盡職與合規(guī)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)在原則指導(dǎo)下選擇更高效的合規(guī)路徑，提升監(jiān)管成效。

整合資源，優(yōu)化監(jiān)管環(huán)境。統(tǒng)籌調(diào)配監(jiān)管資源以及良好的內(nèi)外部環(huán)境是提升金融監(jiān)管效率的重要保障。在原則和規(guī)則監(jiān)管相融合的模式下，要充分整合和利用內(nèi)外部監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管和市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)形成市場(chǎng)主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，探索建立與外部門在微觀監(jiān)管，特別是在原則性監(jiān)管方面的監(jiān)管合作，通過預(yù)期引導(dǎo)、非正式指引、監(jiān)管協(xié)調(diào)等機(jī)制，提升市場(chǎng)主體對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行一致性的認(rèn)可。要積極完善市場(chǎng)主體溝通，建立監(jiān)管反饋、主體報(bào)告、監(jiān)管執(zhí)行通報(bào)等政策機(jī)制，同時(shí)賦予市場(chǎng)主體更多的創(chuàng)新自主權(quán)和審核自主權(quán)，提升主體創(chuàng)新活力和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)意識(shí)、便利化意識(shí)和金融服務(wù)意識(shí)，營(yíng)造良好的金融外匯發(fā)展環(huán)境。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與所在單位無關(guān)）

（作者系中國(guó)人民銀行西安分行黨委書記、行長(zhǎng)，國(guó)家外匯管理局陜西省分局局長(zhǎng)）

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