消費金融政策縱覽：緣起、演變及其邏輯

賈紅強 張熠婧

消費金融政策的緣起

消費金融是什么

目前，消費金融方興未艾，尚未具有完整而獨立的理論根基，研究者對于消費金融缺乏公認的定義，因此國內(nèi)外對于消費金融的概念，有多種版本的界定，限于篇幅，不一而足。本文研究的消費金融范圍，區(qū)別于對公的“公司金融”，而是對私的“個人金融”，涵蓋大部分與居民個人消費相關(guān)的資金融通活動，但是不含住房和汽車貸款業(yè)務(wù)。按照主要目標客戶來源的不同，消費金融有傳統(tǒng)商業(yè)銀行型和新興互聯(lián)網(wǎng)型兩大陣營。傳統(tǒng)商業(yè)銀行型消費金融是銀行在線下開展個人信貸業(yè)務(wù)過程中的自然產(chǎn)物，如信用卡貸款及分期業(yè)務(wù)等。伴隨著線上消費方式的普及和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了平臺分期購物等新興互聯(lián)網(wǎng)型消費金融。

國內(nèi)消費金融行業(yè)的特點

與美日等開放消費金融業(yè)務(wù)較早的發(fā)達國家的行業(yè)發(fā)展狀況相比，中國在產(chǎn)品的品類方面后來居上，業(yè)務(wù)門類較為齊全，業(yè)務(wù)所能覆蓋的交易場景也日益豐富，但目前住房按揭貸款占全國個人信貸的比重過高，妨礙了消費金融信貸業(yè)務(wù)的進一步開展。相比于美國消費金融行業(yè)的滲透率（以消費信貸總額/消費支出總額來計算），中國消費金融行業(yè)的滲透率尚不及美國的四分之一，有待大幅提升，行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。因此，在政策放開后，行業(yè)迎來了一波飛速發(fā)展，在此過程中，利率失調(diào)、過度授信和不當催收等問題一度十分突出。

政策助推系統(tǒng)性消費金融市場的形成

2008年美國次貸危機引發(fā)金融危機之后，對其他國家的經(jīng)濟也產(chǎn)生了重大不利影響。面對國內(nèi)外復雜的經(jīng)濟形勢，為了刺激消費，擴大內(nèi)需，國家開展了家電下鄉(xiāng)、以舊換新，鼓勵汽車銷售等政策。雖然當時我國的人均國民生產(chǎn)總值已經(jīng)越過了3600美元的門檻，具備一定的更新?lián)Q代消費潛力，但是更能體現(xiàn)個人購買力的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入數(shù)值僅略微超過2500美元，約為當年美國人均值的7%，消費能力差距之大由此可見一斑。為了進一步刺激消費，落實擴大內(nèi)需政策，2009年，原銀監(jiān)會發(fā)布了《消費金融公司試點管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），允許國內(nèi)設(shè)立專門的消費金融公司。由于國內(nèi)消費金融行業(yè)的發(fā)展歷史較短，缺乏“群眾基礎(chǔ)”，政府在行業(yè)發(fā)展過程中處于主導地位，但政策的制定同樣也缺乏歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗作為參考支撐，只能是“摸著石頭過河”，伴隨行業(yè)的發(fā)展進行漸進式調(diào)整。不過在一系列政策的推動下，我國不斷探索，逐步形成了系統(tǒng)性的消費金融市場。

消費金融行業(yè)的發(fā)展反向影響政策的制定

隨著政策放開程度的不斷加深，國內(nèi)消費金融行業(yè)的發(fā)展從個別城市試點到全國全面鋪開，業(yè)務(wù)方面的限制也逐步放開。在前期制度尚未健全、行業(yè)略顯無序的擴張過程中，產(chǎn)生了過度追逐高利率、利用不當手段降低違約率等一系列社會負面影響突出的問題，對行業(yè)的健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了不利影響。尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加入消費金融行業(yè)的開放競爭之后，實質(zhì)是從事金融業(yè)卻仍按原行業(yè)的特征進行監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)游離在了相對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管更加嚴格的金融監(jiān)管之外，產(chǎn)生了大量的監(jiān)管套利空間。針對消費金融行業(yè)放開后金融創(chuàng)新導致的各種問題，政府需要不斷優(yōu)化金融監(jiān)管的思路，有的放矢地進行政策調(diào)整，既要保護貸款人的權(quán)益，引導其合理適度消費;又要顧及放款人的利益，促進行業(yè)在正確的軌道上快速發(fā)展，以達到促進消費的政策初心。

消費金融政策的演變

2009～2014年：試點期政策逐步放開

2009年7月，原銀監(jiān)會在出臺《管理辦法》后，批準設(shè)立了第一批次的4家拿到特許牌照的消費金融公司，在北京和上海兩個一線城市以及天津和成都兩個二線城市進行了持牌消金的先行先試。由此發(fā)端，消費金融機構(gòu)開始向?qū)I(yè)化、系統(tǒng)化方向發(fā)展，《管理辦法》同時對消費金融公司的設(shè)立標準進行了限定。2013年9月，原銀監(jiān)會對《管理辦法》進行了修訂，進一步放寬了持牌消金的申請限制，試點城市也放開至16個。在持牌消費金融公司業(yè)務(wù)開展的初期階段，政策對其業(yè)務(wù)審核風控方面的監(jiān)管相對寬松。

2015～2016年：擴張期政策全面鋪開

黨的十八屆三中全會召開以來，普惠金融成為了金融領(lǐng)域政策的發(fā)力重點，而消費金融便是普惠金融最大的支撐點。2015年底國務(wù)院印發(fā)指導意見，對發(fā)展新消費提出了新要求，支持在國內(nèi)全面鋪開消費金融公司試點。緊接著，又對普惠金融制定了五年（2016～2020年）發(fā)展規(guī)劃，進一步明確提出，要著力推動消費金融公司等新型金融機構(gòu)的發(fā)展。次年年初，央行和原銀監(jiān)會合并印發(fā)指導意見，加大對新消費領(lǐng)域金融企業(yè)和金融業(yè)務(wù)的支持，鼓勵全面放開消費金融公司的設(shè)立，使之常態(tài)化，并加大支持力度，促進消費金融機構(gòu)擁有多元化的融資渠道。在政策的全面支持、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展和客觀消費需求不斷增長的多重背景下，消費金融公司的發(fā)展不僅邁上了正軌，而且駛?cè)肓丝燔嚨?。但一些非持牌消費金融公司也趁機涌入，整個行業(yè)的無序發(fā)展導致過度借貸、利率高企、催收不當?shù)葋y象頻發(fā)。

2017～2019年：整頓期政策重新收緊

從2016年下半年開始，金融監(jiān)管部門重拳出擊，大力整頓規(guī)范消費金融行業(yè)的發(fā)展亂象：對突破監(jiān)管規(guī)定違規(guī)放款的行為進行處罰，對“校園貸”“現(xiàn)金貸”“P2P”“套路貸”等野蠻擴張的業(yè)務(wù)進行清退，對消費金融機構(gòu)牌照發(fā)放的門檻設(shè)置進行提高。整頓開始兩年后，2018年10月，中國銀行業(yè)協(xié)會設(shè)立消費金融專業(yè)委員會，從此消費金融行業(yè)也像證券、基金行業(yè)一樣，有了全國性的自律組織。2019年4月，“套路貸”也被官方明確為新型黑惡犯罪，它具有很強的欺騙性，與普通的民間借貸有本質(zhì)的區(qū)別。同年5月，銀保監(jiān)會對治亂象、促合規(guī)發(fā)布通知，針對消費金融公司提出要按照相關(guān)要點開展整治工作，主要包括公司治理、資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務(wù)經(jīng)營三大方面。2019年，官方認定實際利率超過36%即可被確認為非法放貸，到2020年，民間借貸的司法保護上限被確定為1年期LPR的4倍，精準調(diào)控了消費金融借貸利率。

2020～2021年：平衡期政策頻出

2020年是金融消費政策頻出的一年，圍繞消費金融的精細化監(jiān)管和促進行業(yè)健康發(fā)展之間的平衡，政府陸續(xù)出臺了十多項政策規(guī)定。3月，銀保監(jiān)會印發(fā)辦法，界定非銀金融機構(gòu)如何實施行政類事項，進一步規(guī)范消費金融公司的資金來源方式，加強穿透式監(jiān)管，對消費金融公司的設(shè)立作出了一些調(diào)整。7月，銀保監(jiān)會又對商業(yè)銀行開展線上貸款業(yè)務(wù)進行了規(guī)范，進一步界定互聯(lián)網(wǎng)貸款內(nèi)涵及范圍，明確風險管理要求，對合作機構(gòu)加以規(guī)范，消費金融公司開展互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)參照執(zhí)行。為進一步保護金融消費者并規(guī)范消費金融公司在內(nèi)的金融市場，9月，中國人民銀行印發(fā)了《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》，進一步保護金融消費者并規(guī)范消費金融公司在內(nèi)的金融市場。11月，在給“大棒”的同時，政策也給出了“胡蘿卜”，為促進行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在質(zhì)量和效益方面全面提升服務(wù)能力，銀保監(jiān)會提出適當降低撥備監(jiān)管要求，鼓勵拓寬市場化融資渠道，嚴格控制不良貸款率。年底，銀保監(jiān)會發(fā)布了專門的監(jiān)管評級辦法（試行），為強化對消費金融機構(gòu)的分類監(jiān)管提供了政策依據(jù)。此外，國家在網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)、信用卡透支業(yè)務(wù)等方面均出臺了相應(yīng)的規(guī)范政策。

政策演變背后的邏輯

為什么要放開消費金融

從個體發(fā)展的微觀視角來看，伴隨著國民收入水平的不斷提升，消費改善帶來的需求水平也要不斷升級，人們對于消費和儲蓄之間分量權(quán)衡的觀念也在悄然發(fā)生變化，天平更加向消費一端傾斜，金融消費者的客觀需求必然要求有與之匹配、為之服務(wù)的消費金融機構(gòu)。

從宏觀角度看，國民經(jīng)濟發(fā)展越發(fā)離不開消費的驅(qū)動。2008年美國金融危機對我國的負面影響更是加劇了對刺激消費的政策需求，而國內(nèi)的消費金融行業(yè)彼時正處于混沌期。面對危機造成的發(fā)展困境，尋求一個新的經(jīng)濟發(fā)展助推器，適時試點放開并培育消費金融行業(yè)的發(fā)展，具備天時、地利、人和。

為什么要收緊消費金融政策

與消費金融小額、大量、分散化等特征相匹配的一系列技術(shù)的快速發(fā)展，使得行業(yè)可以降低展業(yè)成本、提高經(jīng)營效率、提升客戶的服務(wù)體驗，在客觀上助力了消費金融行業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)消費金融的高速發(fā)展。2009年開放試點的消費金融行業(yè)經(jīng)歷了十多年的飛速發(fā)展，從最初的4家持牌機構(gòu)，增加到接近30家，注冊資本合計金額已接近450億元。此外，還有大量新增的從事消費金融業(yè)務(wù)的非持牌機構(gòu)。由于相應(yīng)的金融監(jiān)管相對于P2P等金融創(chuàng)新的滯后，法律政策制度的出臺速度無法匹配業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的速度，野蠻生長的消費金融行業(yè)如一匹脫韁的野馬，在狂奔前行的同時，也對金融市場公平發(fā)展的大環(huán)境造成了巨大的不良沖擊，行業(yè)亂象頻出。而且，由于政策制度框架的不健全，政策監(jiān)管套利的機會被大量挖掘。為了打擊亂象，也為了行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，適度收緊消費金融政策，進行方向上的引導和控制，就顯得尤為必要。

接下來消費金融的政策走向

在國內(nèi)國外“雙循環(huán)”，尤其注重國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)的背景之下，發(fā)展消費金融也被時代賦予了更加重大的意義：發(fā)展好消費金融，對于擴充消費能力，打通經(jīng)濟大循環(huán)的脈絡(luò)，解決消費不足的痛點問題，都具有舉足輕重的作用。在新冠肺炎疫情對經(jīng)濟造成嚴重沖擊的當下，人們對未來的可支配收入可能產(chǎn)生悲觀的預(yù)期，從而儲蓄率上升，消費支出水平下降，而這不利于國內(nèi)經(jīng)濟及時走出泥沼、擺脫疫情的影響。持續(xù)健康發(fā)展的消費金融行業(yè)，是刺激消費的必要法寶。

在中國，消費金融業(yè)還是個新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)法律尚未健全，“群眾基礎(chǔ)”薄弱，金融消費者的認可度和滿意度有待提升。在發(fā)達的市場經(jīng)濟環(huán)境中，消費金融參與主體的權(quán)利和義務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展每一環(huán)節(jié)的規(guī)范，都有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)定。我國在消費金融行業(yè)的風險調(diào)控、信用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、持牌準入門檻、具體業(yè)務(wù)開展規(guī)范、糾紛解決機制及金融消費者權(quán)益維護等方面，還有很長的路要走，這些方面也是接下來消費金融政策的重要走向。

因此，在歷經(jīng)一波行業(yè)的混亂發(fā)展之后，我國在收緊消費金融政策的同時，也在不斷出臺鼓勵政策，引導消費金融行業(yè)向著更加健康穩(wěn)健的方向快速發(fā)展。

關(guān)于消費金融政策制定的相關(guān)建議

制定專門法律來指導行業(yè)的健康發(fā)展。消費金融行業(yè)的健康發(fā)展，離不開健全的消費金融相關(guān)法律規(guī)范體系，缺乏規(guī)范發(fā)展的金融生態(tài)環(huán)境，行業(yè)亂象就難以真正解決。傳統(tǒng)的金融行業(yè)，如商業(yè)銀行、證券和保險，都有嚴格而系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，而目前我國在消費金融領(lǐng)域缺少相關(guān)法律，有關(guān)的政策基本都是人行或者銀保監(jiān)會出臺的辦法及規(guī)定，事后打補丁的成分較多，而根本性的法律幾乎是一片空白。法律規(guī)范的不健全，對整個行業(yè)的健康發(fā)展而言，就缺少了必要的根基，基于政策漏洞的監(jiān)管套利也就層出不窮。因此，我們應(yīng)當借鑒發(fā)達國家在消費金融領(lǐng)域的立法成果，制定消費金融的專門法律，以法律為根基，才能讓各種枝葉性的管理辦法有可以附著的主干，從根本上加強對消費金融公司的外部監(jiān)管。

構(gòu)筑系統(tǒng)全面的政策指引體系。消費金融行業(yè)的監(jiān)管體系應(yīng)是系統(tǒng)有效、動態(tài)全面的，事前監(jiān)督審批與事中事后的管理監(jiān)管并重，實時動態(tài)跟進行業(yè)發(fā)展動態(tài)，對金融創(chuàng)新及時進行規(guī)范和引導，提供操作標準。當前，消費金融方面的監(jiān)管政策尚有諸多籠統(tǒng)之處，對于如何進行系統(tǒng)性的監(jiān)管，制定細致而具有實際可操作性的政策規(guī)范，監(jiān)管部門還需要進行深入探索。具體而言，從防范單一消費金融機構(gòu)在單一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的過度擴張，穿透式監(jiān)管放貸資金的來源及去路（尤其嚴禁流向住房貸款市場）、做好經(jīng)營財務(wù)指標的監(jiān)管、提取必要的監(jiān)管準備金、嚴禁非法催收等方面入手，構(gòu)筑系統(tǒng)全面的政策指引體系，有助于規(guī)范并促進消費金融公司的健康發(fā)展。

保護借款人和放貸人并舉。嚴格來講，消費金融行業(yè)在我國的規(guī)范發(fā)展歷史不過十多年，屬于新興產(chǎn)業(yè)，貸款人和借款人對于消費信貸業(yè)務(wù)本身，都缺少必要的歷史經(jīng)驗的積累，對它的認識還很膚淺。從促進行業(yè)長遠健康穩(wěn)定發(fā)展的角度出發(fā)，保護放貸人和保護借款人同等重要。因此，在制定行業(yè)政策時，可以對雙方的利益都多加考量，如設(shè)立《個人破產(chǎn)法》，既可以保護借款人在破產(chǎn)時只需承擔有限責任，避免其陷入債務(wù)泥潭而極大影響生存和發(fā)展的質(zhì)量，也可以促使消費金融機構(gòu)在發(fā)放消費貸款時提高風控意識，避免過度放貸，造成不良風險的累積;立法促進個人信用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，幫助消費金融公司構(gòu)建更加精準的個人信用評價模型，降低業(yè)務(wù)中面臨的信用風險，同時也能讓信用等級高的金融消費者可以用更低的成本獲得盡可能多的消費貸款;優(yōu)化消費金融行業(yè)的金融生態(tài)，適當降低行業(yè)的準入門檻，豐富資金來源渠道，讓參與到消費金融市場中的主體適度多元化，也可以為金融消費者提供更加豐富的消費場景和更加多元、暢通的借款渠道。

（作者單位：中共中央黨?！矅倚姓W院〕研究生院，中國金融出版社）