中原地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境治理可持續(xù)性研究
——以許昌市為例

段芳

（中共許昌市委黨校，河南 許昌 461000）

一、多元治理下的“許昌經(jīng)驗”

近年來，許昌市在農(nóng)村生態(tài)建設(shè)的過程中,堅持以群眾為主體，不斷創(chuàng)新，通過建章立制，探索出政府、村民和第三方共治的多元治理路徑，推動了農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展。

（一）堅持政府推動。農(nóng)村環(huán)境污染源小而多，面廣而散，整治行動不能“一把抓”，而是要從難點中找重點，從重點中找突破點。許昌市的農(nóng)村人居環(huán)境治理工作均由各縣區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，成立專門工作機構(gòu)。整治行動初期，通過多方調(diào)研和論證，將整治重點放在以合理利用水資源的方式進行“廁所革命”、科學合理安排生活污水、規(guī)劃提升村容村貌、切實完善村莊管護機制等方面。在垃圾處理方面，按照不低于人口總數(shù)2‰的比例，全市配備保潔員10319 人，配足配齊垃圾收集轉(zhuǎn)運設(shè)施；在綠化方面，大部分村在村主干道栽種綠化苗木，迅速扭轉(zhuǎn)農(nóng)村綠化雜亂無序的狀態(tài)。在廁所革命方面，堅持試點先行、示范引導(dǎo)、梯次推進，共選擇240多個試點村，采取三格化糞池式、雙甕式、下水道直排集中處理式、糞污一體化處理等模式，分批次整村推進。

（二）堅持群眾主體。許昌市在整治行動中十分重視群眾工作，積極發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用。通過近年來在基層實施“頭雁”工程、推行“一編三定”，推廣“四議兩公開”工作法，困擾基層黨建工作已久的村黨組織渙散等問題得到了有效解決。比如，環(huán)境整治中的改廁和拆除違建兩項工作，需要直面群眾，改廁之初，有個別群眾不理解，認為祖輩都是這樣，沒有必要改，再加上改廁成本問題，也不愿意改。違章建筑牽涉人情和個人財產(chǎn)，更是難上加難。面對這些問題，長葛市佛爾湖鎮(zhèn)崗李村的做法是把做群眾工作的任務(wù)分派到黨員身上，充分發(fā)揮本村41 名黨員的政治自覺，通過黨員干部的宣傳引導(dǎo)和垂范帶動，最終做通了群眾的思想工作，使鄉(xiāng)風文明向前邁出了一大步。

（三）堅持不斷創(chuàng)新。一是利用地域和資源優(yōu)勢，將農(nóng)村人居環(huán)境改善與鄉(xiāng)村旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合。其中，通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，打造出以順店鎮(zhèn)順東村刺繡、褚河鎮(zhèn)蔣莊戲曲用品等為代表的電商專業(yè)村5 家，并在禹神快速通道兩側(cè)規(guī)劃了集都市生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)嘉年華等為一體的全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)核心區(qū)，培育發(fā)展了文殊鎮(zhèn)陳南村鐵山嶺、鴻暢鎮(zhèn)泓碩農(nóng)業(yè)等集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，10 個村榮獲“河南省特色旅游村”稱號。二是積極推行市場化運作，建立“政府購買服務(wù)、專業(yè)團隊運作、強化監(jiān)管考核”的運行機制，降低行政成本，提高管理效率。目前，全市各縣區(qū)均已引入專業(yè)化的保潔公司，實現(xiàn)了垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理全過程市場化。

二、實證調(diào)研中的問題分析

改善農(nóng)村人居環(huán)境是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，盡管許昌市農(nóng)村人居環(huán)境治理水平整體上在全省比較靠前，但各地推進還不平衡，個別地方垃圾遍地、污水橫流的現(xiàn)象還不同程度地存在，具體表現(xiàn)在：

（一）規(guī)劃引領(lǐng)不足，治理標準不高。一部分的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制嚴重滯后，規(guī)劃的引領(lǐng)作用沒有得到體現(xiàn)；現(xiàn)有村莊規(guī)劃內(nèi)容，編制內(nèi)容形式也過于單一，僅限于物質(zhì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)狹小范疇，與村莊自身的旅游、生態(tài)、文化基礎(chǔ)等特色優(yōu)勢結(jié)合不緊密，存在趨同化趨勢，實用性和指導(dǎo)性不強。

當前農(nóng)村綠化最大的問題是“有綠無景”和“鄉(xiāng)村綠化城市化”。有一些地方為了完成"任務(wù)"，不從實際出發(fā),完全按照城市的標準去改造農(nóng)村,將鄉(xiāng)村變成“類城市”。前期工作中，有的地方綠化無規(guī)劃，隨心所欲，想到什么就種什么，沒有全村“一盤棋”的思想，村里村外、田間路旁，種植稀稀拉拉、品種單調(diào)的大葉女貞、黃楊等城市綠化樹種，既不切合農(nóng)村實際，又體現(xiàn)不了農(nóng)村生態(tài)特色；同時，群眾自主管理的積極性不高，集體管護不到位，“農(nóng)村綠化靠自然，長好長賴沒人管”，缺株死棵較多，修剪防治缺位，雜草隨處可見。

（二）投入渠道不寬，缺乏資金支撐。改善農(nóng)村人居環(huán)境的投入主要依靠財政資金，但是涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的項目分散于多個行業(yè)部門之間，缺乏有效的整合，降低了資金使用效率；政府的投入主要是起引導(dǎo)、鼓勵、做示范的作用，目前市縣財政吃緊、村集體投入難、農(nóng)民投入只顧個人利益，社會資金參與的積極性尚沒有有效調(diào)動起來，多元化的投入機制尚未充分建立。

調(diào)研組走訪多地發(fā)現(xiàn)，有的項目實施者想當然認為村集體會承擔管護責任，而實際上，當前不少村莊缺乏集體產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟支撐，集體收入微薄，有的甚至沒有集體收入，管護經(jīng)費、人員匱乏成為普遍性問題。部分基層干部也反映，營運成本一直是困擾美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一大難題，這導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村不僅沒能持續(xù)“美麗”，還出現(xiàn)了“倒退”，影響了群眾建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的信心。

（三）工作進展不均，內(nèi)生動力不強。由于全市各地改善農(nóng)村人居環(huán)境工作啟動時間有早晚、經(jīng)濟基礎(chǔ)有差異，加上各地領(lǐng)導(dǎo)干部積極性不同，各縣（市、區(qū)）之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的工作標準和成效差距較大。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前人居環(huán)境整治效果較好的村莊多為產(chǎn)業(yè)村、貧困村、異地搬遷村或財政投資項目村。比如，禹州市、長葛市等基礎(chǔ)較好的縣區(qū)“三清一改”的成效就比較好，已經(jīng)完成了“三無一規(guī)范一眼凈”的目標，而且正在按照“四美鄉(xiāng)村”標準，對轄區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境進行提升；但是基礎(chǔ)較差的地方，依然存在環(huán)境治理死角，特別是縣與縣交界、交通不便的村莊，依然存在垃圾積存、清運不及時的現(xiàn)象。另外，一些村級“兩委”班子帶動能力不強，存在“等、靠、要”思想，宣傳引導(dǎo)不到位，農(nóng)民群眾參與度不高，存在“政府熱、農(nóng)民冷”，“干部干、群眾看”現(xiàn)象。通過入戶走訪了解到，一些群眾對政府補貼還需要個人掏腰包修路、改廁的事情，表示理解支持，但熱度不高。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不全，重建設(shè)、輕管護。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板，突出表現(xiàn)為排前路和污水處理設(shè)施嚴重不足上。目前，許昌市農(nóng)村公路建設(shè)已基本實現(xiàn)了“村村通”，但通組入戶道路建設(shè)，因無職能部門負責，排前路硬化覆蓋率低。生活污水處理方面，村內(nèi)排水溝渠不完善，生活污水無序排放現(xiàn)象較為普遍。

三、對農(nóng)村人居環(huán)境可持續(xù)治理的建議

（一）短板先行，差異化治理。

農(nóng)村地區(qū)與城市不同，大多地廣人稀，各地自然條件、資源稟賦又千差萬別，整治的思路和目標就需要體現(xiàn)出差異化，但特色不是憑空想象出來的，它需要各地充分結(jié)合自身條件，科學確定重點任務(wù)，既盡力而為，又量力而行，不能為了追求短期的數(shù)字達標而“撿到籃里都是菜”。有些農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、老百姓的思想觀念一時難以轉(zhuǎn)變，要有耐心、有定力、有智慧，沉下心來深入調(diào)查研究，在摸清情況后科學決策，在尊重事實的基礎(chǔ)上整治提升。在這一過程中，要力防千村一面，做到既保留原生態(tài)村居風貌，有引入現(xiàn)代化生活元素，防止鄉(xiāng)村景觀城市化、西洋化，防止政績工程、大拆大建。

另外，發(fā)展產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護實際上是相互依存、相輔相成的。由于傳統(tǒng)的發(fā)展方式過于粗放，把產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建立在對生態(tài)的肆意破壞之上，人們逐漸形成了一種錯誤認識，認為經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護是矛盾對立的。但隨著新發(fā)展理念的普及，人與自然的和諧共生逐漸成為一種共識，調(diào)研組在走訪中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，村民不再為溫飽發(fā)愁，更容易把注意力轉(zhuǎn)移到提高生活質(zhì)量上來，也能夠清楚地意識到良好生態(tài)對于吸引投資、創(chuàng)造商機的重要性。

（二）做好系統(tǒng)規(guī)劃，防止整治“后遺癥”的出現(xiàn)。

改善農(nóng)村人居環(huán)境是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)村人居環(huán)境整治真正需要的是符合實際情況的解決方案，需要的是長期有效的運行機制，而不僅僅是一個個零散的項目帶來的表面、一時的美麗。一些地方把污水處理、垃圾處理當成面子工程來做，缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施建設(shè)和長效運營機制，結(jié)果不但未發(fā)揮作用，還勞民傷財。就拿廁所改造來說，農(nóng)村改廁本來是利國利民的好事，之所以會遭到一些村民的反對，是因為農(nóng)村每家每戶在家中開挖工程，不是房前，就是屋后，而這些地方也往往是車輛到達不了的地方或是農(nóng)家排水的地方，改廁的設(shè)備安裝后，破壞了原來的排水系統(tǒng)，新的排污系統(tǒng)沒有及時到位，導(dǎo)致污水無法有效處理?？此浦卫?，其實治標不治本，甚至標也沒有治好。

（三）建強農(nóng)村黨支部，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是改善農(nóng)村人居環(huán)境工作搞的好的村，黨支部書記的思想認識到位、積極性很高，“兩委”班子的凝聚力很強，在工作推進中，廣大黨員干部起到了關(guān)鍵作用。建議結(jié)合“黨建+”活動，大力推進基層黨組織建設(shè)，同時利用培訓陣地，對鄉(xiāng)村干部集中輪訓和外出考察學習，發(fā)揮黨員干部的帶動作用，形成黨員帶頭，群眾出力，人人參與的良好工作格局。

（四）激發(fā)環(huán)保內(nèi)生動力，破解管護難題。

人居環(huán)境，人是主體和核心，居是最終目的，環(huán)境則是中介和平臺。只有讓村民成為建設(shè)自己家園的主體，讓他們參與，使他們最大程度獲益，他們才會在建設(shè)和后續(xù)管護中更加上心出力。針對“重建設(shè)、輕管理”問題，要探索長效管護機制，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理和維護；同時健全經(jīng)費保障機制，探索住戶付費、村集體補貼和政府補助相結(jié)合的管護經(jīng)費保障機制，不斷鞏固和持續(xù)擴大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果。

針對實際工作中“干部干、群眾看”的怪圈，加大宣傳引導(dǎo)力度，開展全方位、多形式、多層次的宣傳教育，扭轉(zhuǎn)群眾依賴政府、且等且靠的舊觀念，激發(fā)農(nóng)民群眾“戶戶行動、人人投工投勞”的參與熱情，可以引導(dǎo)村民自籌部分資金，政府按比例配套，吸引民營企業(yè)、能人鄉(xiāng)賢等各方力量投入農(nóng)村人居環(huán)境改善工作，同時，創(chuàng)新農(nóng)民參與引導(dǎo)機制，采取以工代賑、以獎代補等方式鼓勵農(nóng)民投工投勞參與建設(shè)管護，支持農(nóng)民承接村內(nèi)環(huán)境整治、村內(nèi)道路、植樹造林等小型涉農(nóng)工程項目，形成共建共享的良性機制。

（五）完善建設(shè)和運行資金籌措機制。

當前我市農(nóng)村集體經(jīng)濟整體規(guī)模偏小，發(fā)展質(zhì)量不高，全市“有集體資產(chǎn)無集體經(jīng)濟”的集體經(jīng)濟空白村占比90%以上。因此，發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，壯大村集體經(jīng)濟應(yīng)該是農(nóng)村各項工作的重中之重。另外，市縣兩級政府要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村人居環(huán)境治理資金納入預(yù)算；縣級財政要統(tǒng)籌傳統(tǒng)村落保護、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點、一事一議財政獎補等相關(guān)資金，用于農(nóng)村人居環(huán)境整治。

（六）探索高效集約化的運營管理模式。

平原農(nóng)村的特點是集體土地大部分是可耕地、荒地廢灘幾乎沒有、村莊比較密集、實際居住人口多、人均可耕地少等。因此，對比城鎮(zhèn)污水處理，農(nóng)村整治污水，許多地區(qū)也要考慮到將廁所糞便污水、畜禽養(yǎng)殖糞便污水等協(xié)作整治，大單位地域可以考慮建設(shè)綜合利用系統(tǒng)，歷經(jīng)無害化后，用于作為園林景觀、田地、花束等的化肥。