旅游法規(guī)對(duì)旅游行業(yè)發(fā)展的作用研究

王希

（廣西職業(yè)師范學(xué)院旅游與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530007）

近年來(lái)，我國(guó)旅游行業(yè)持續(xù)發(fā)展，為各地帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，但在旅游行業(yè)的發(fā)展中，也不免存在對(duì)環(huán)境和治安等方面帶來(lái)的一定負(fù)面影響。為了消除這些負(fù)面影響，一系列旅游法規(guī)也相繼出臺(tái)，并得以不斷完善。目前，和旅游行業(yè)相關(guān)的法規(guī)已經(jīng)相對(duì)較多，涉及范圍也較廣，對(duì)旅游行業(yè)的健康發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。為此，文章將對(duì)旅游法規(guī)如何作用和影響旅游行業(yè)發(fā)展方面的內(nèi)容做進(jìn)一步研究。

一、我國(guó)旅游法規(guī)的發(fā)展

（一）起步階段

該階段主要指1978 年-2000 年這個(gè)時(shí)間段，自1978 年我國(guó)實(shí)行改革開放以來(lái)，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)型成為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的一部分，其政治功能逐步淡化。在改革開放初期，我國(guó)制定旅游法規(guī)的初衷是，促進(jìn)和規(guī)劃入境旅游，以及管理旅游市場(chǎng)主體，因此這一時(shí)期的旅游法規(guī)提出了加強(qiáng)國(guó)際宣傳、開辟新市場(chǎng)和與國(guó)外旅游公司合作等多項(xiàng)旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，在這些管理方法的推動(dòng)下，很多境外游客慕名前來(lái)國(guó)內(nèi)旅游，創(chuàng)造了大量的外匯收入。同時(shí)，在這一時(shí)期，我國(guó)旅游行業(yè)的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也處于優(yōu)先級(jí)較高的位置，我國(guó)政府也隨之頒布了一系列關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)管理的政策法規(guī)，確保旅游行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

（二）不斷完善階段

該階段從本世紀(jì)初開始，至今我國(guó)旅游行業(yè)仍處于此階段當(dāng)中。在2000 年以后，隨著人們經(jīng)濟(jì)收入的增加，人們對(duì)于旅游方面的需求也在不斷增加，面對(duì)這種情況，我國(guó)政府持續(xù)出臺(tái)和更新已有的國(guó)內(nèi)旅游管理與規(guī)范政策。特別是針對(duì)國(guó)內(nèi)旅游行業(yè)，國(guó)務(wù)院在本世紀(jì)初出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展通知》的文件中首次提出了“大旅游”的理念，在該理念下，各有關(guān)部門加強(qiáng)了協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，來(lái)確保旅游業(yè)的規(guī)范發(fā)展。在這一階段中，我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)在旅游人數(shù)和旅游收入上也都得到了迅速提升，僅在2019 年，全國(guó)旅游收入就已經(jīng)突破40 萬(wàn)億元，年內(nèi)旅游人數(shù)規(guī)模也已經(jīng)突破50 億人次。

二、旅游法規(guī)在旅游行業(yè)發(fā)展中起到的重要作用

（一）營(yíng)造良好的旅游環(huán)境

首先，通過(guò)旅游法規(guī)，旅游活動(dòng)中各個(gè)市場(chǎng)主體和游客的權(quán)利和義務(wù)都得以明確，旅游法規(guī)能夠約束旅游活動(dòng)中各方的行為，并對(duì)旅游活動(dòng)整體進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范；其次，旅游法規(guī)是一切旅游活動(dòng)的法律基礎(chǔ)，旅游活動(dòng)中各個(gè)參與方的行為均需要在旅游法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行，以確保整個(gè)旅游行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；最后，在旅游法規(guī)的框架下，旅游活動(dòng)的各個(gè)參與方會(huì)在這種常態(tài)化的規(guī)范中形成慣性法律意識(shí)，明確哪些事情“可以做”，哪些“不可以做”，從而營(yíng)造和諧的旅游環(huán)境。

（二）為旅游活動(dòng)各參與方的合法權(quán)益提供保障

在當(dāng)今的旅游活動(dòng)中，參與的行業(yè)和市場(chǎng)主體較多，與之相關(guān)的產(chǎn)品也較多，旅游活動(dòng)已經(jīng)呈現(xiàn)出復(fù)雜的特征，在這種情況之下，一些矛盾沖突也有可能發(fā)生。面對(duì)這種問(wèn)題，就需要旅游法規(guī)加以約束，以旅游法規(guī)來(lái)衡量各方之間的利益，從而保護(hù)各方的合法利益，并以法律手段制裁其中的違法行為。

（三）有利于規(guī)范旅游活動(dòng)中各方的行為表現(xiàn)

在以往的旅游活動(dòng)中，因個(gè)別商家牟取暴利或是部分游客的不文明行為而引發(fā)的矛盾沖突相對(duì)較多，甚至?xí)?dǎo)致矛盾的激化，造成更為嚴(yán)重的影響。為了規(guī)避這些影響，就需要應(yīng)用旅游法規(guī)，對(duì)各方的不文明行為、欺騙或欺詐等違法行為進(jìn)行約束，從而減少旅游活動(dòng)中的矛盾沖突。

（四）對(duì)旅游行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控

2020 年以來(lái)，國(guó)內(nèi)旅游行業(yè)出現(xiàn)較大的波動(dòng)，旅游業(yè)的投資、經(jīng)營(yíng)、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)也都隨之出現(xiàn)較大的變化。在這種情況下，為避免旅游行業(yè)受到較大損失，就需要應(yīng)用旅游法規(guī)對(duì)旅游行業(yè)整體進(jìn)行宏觀調(diào)控。其主要表現(xiàn)在于，促進(jìn)有執(zhí)行力的旅游管理部門的建立和發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控的作用，確保旅游行業(yè)的規(guī)模始終與公眾需求和政策要求相契合，以實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

（五）旅游產(chǎn)品極大豐富

自本世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)的旅游政策和法規(guī)開始不局限于促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和旅游市場(chǎng)的規(guī)范，而是更側(cè)重于旅游產(chǎn)品的擴(kuò)充。在相關(guān)旅游法規(guī)的推動(dòng)之下，國(guó)內(nèi)旅游行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，旅游產(chǎn)品的種類也極大豐富。目前，旅游產(chǎn)品已經(jīng)涵蓋了國(guó)內(nèi)游、長(zhǎng)途游和短途游等多種模式，能夠充分滿足游客群體的不同需求，這對(duì)于我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，無(wú)疑有著重要的促進(jìn)作用。

三、旅游法規(guī)在當(dāng)前旅游行業(yè)發(fā)展應(yīng)用中仍存在的不足

（一）部分旅游法規(guī)缺乏權(quán)威性

近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，越來(lái)越多的公眾會(huì)選擇在節(jié)假日外出旅游，可以說(shuō)旅游已經(jīng)與公眾的日常生活息息相關(guān)，由此，旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入占比也隨之提升。正是因?yàn)槁糜谓?jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要一環(huán)，因此對(duì)旅游法規(guī)的問(wèn)題也需要格外重視。但從目前來(lái)看，我國(guó)旅游法規(guī)主要是以國(guó)務(wù)院頒布的旅游業(yè)相關(guān)行政法規(guī)和一些地方性旅游法規(guī)為主，在這些法規(guī)中，旅游業(yè)行政法規(guī)的層次較低，而各地區(qū)的地方性旅游法規(guī)存在的差異則更大，在這種情況之下，一些地區(qū)執(zhí)行旅游法規(guī)時(shí)存在一定的隨意性，甚至個(gè)別執(zhí)法人員會(huì)違規(guī)操作，這無(wú)疑給旅游法規(guī)的完善和旅游行業(yè)的發(fā)展都帶來(lái)了制約。由此可見，如何進(jìn)一步完善旅游法規(guī)，使之更具普適性和權(quán)威性，仍是一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。

（二）部分旅游法規(guī)與實(shí)際情況的契合度不夠

在旅游市場(chǎng)規(guī)模發(fā)展的背景下，游客數(shù)量和相關(guān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量都在快速增長(zhǎng)。而在游客群體中的差異也較為突出，即使是對(duì)于同一景區(qū)的旅游，不同的游客也經(jīng)常會(huì)有著不同的需求，同時(shí)，相關(guān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的特殊性也逐漸凸顯，特別是旅行社，已經(jīng)不再僅僅是承擔(dān)旅游活動(dòng)的主體，而是需要在餐飲、住宿乃至突發(fā)情況應(yīng)急等多方面予以優(yōu)化，打造全面的服務(wù)體系。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體之間加強(qiáng)合作和聯(lián)動(dòng)機(jī)制是大勢(shì)所趨，這也需要通過(guò)旅游法規(guī)對(duì)各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行全方位的約束。而這正是當(dāng)前部分旅游法規(guī)的短板。從目前來(lái)看，現(xiàn)行的旅游法規(guī)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)定不夠全面，對(duì)于各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體之間存在的糾紛問(wèn)題，因這些問(wèn)題的不可預(yù)見性較多，因此旅游法規(guī)也很難對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行有效處理。整體來(lái)看，當(dāng)前的旅游法規(guī)發(fā)展與旅游行業(yè)發(fā)展相比，還存在著一定的滯后性，這就會(huì)導(dǎo)致個(gè)別的旅行社頻繁出現(xiàn)“打擦邊球”的行為，進(jìn)而影響到游客的合法權(quán)益。

（三）部分旅游法規(guī)的執(zhí)行力度不足

旅游法規(guī)執(zhí)行力度上的不足，主要體現(xiàn)在部分旅游法規(guī)在制定時(shí)未能考慮旅游行業(yè)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的特殊情況。以《旅游管理?xiàng)l例》中針對(duì)緊急情況的規(guī)定為例，在該條例中規(guī)定，當(dāng)在旅游活動(dòng)中遭遇突發(fā)緊急情況時(shí)，如突發(fā)緊急情況可能危及到游客的人身安全，旅游組織者應(yīng)當(dāng)在征得每個(gè)游客的同意后方可對(duì)相關(guān)旅游計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。但在實(shí)際情況下，一旦遭遇突發(fā)緊急情況，旅游組織者完全沒(méi)有時(shí)間再去征得每個(gè)游客的同意，如果仍然按照規(guī)定中的做法，則容易導(dǎo)致更嚴(yán)重的安全事故的發(fā)生。

四、如何讓旅游法規(guī)在旅游行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用

（一）對(duì)現(xiàn)有的旅游法規(guī)體系做進(jìn)一步優(yōu)化完善

鑒于目前的旅游法規(guī)體系已經(jīng)較為滯后，不能滿足新時(shí)期旅游行業(yè)的多方面需要，這就應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的旅游法規(guī)體系做進(jìn)一步優(yōu)化完善。具體來(lái)看，一方面，要始終結(jié)合社會(huì)發(fā)展和旅游業(yè)發(fā)展的需求，并對(duì)未來(lái)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)合多方面的綜合分析結(jié)果來(lái)出臺(tái)一些新的旅游法規(guī)，確保這些旅游法規(guī)切實(shí)可行，從而打造具有可行性、權(quán)威性和前瞻性的旅游法規(guī)體系；另一方面，要建立與新旅游法規(guī)體系相配套的管理制度和人才培養(yǎng)機(jī)制，為新旅游法規(guī)體系的落實(shí)提供根本保障，這有助于規(guī)范引導(dǎo)各個(gè)旅游主體的行為，確保旅游活動(dòng)的正常運(yùn)營(yíng)，從而確保旅游行業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，需要注意的是，在旅游法規(guī)體系的制定中，必須以保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋沫h(huán)境為基礎(chǔ)，在不破壞自然環(huán)境和人文環(huán)境的基礎(chǔ)上，挖掘當(dāng)?shù)氐臐撛诼糜蝺r(jià)值。

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)外旅游法規(guī)的交流學(xué)習(xí)和借鑒

相對(duì)而言，國(guó)內(nèi)的旅游行業(yè)發(fā)展起步較晚，又由于發(fā)展速度較快，導(dǎo)致旅游法規(guī)的制訂進(jìn)程相對(duì)較為滯后，這也給旅游行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了很多困難和挫折。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的背景之下，我國(guó)旅游行業(yè)在發(fā)展中也與全球經(jīng)濟(jì)體系有了更為緊密的聯(lián)系。為此，在旅游法規(guī)的優(yōu)化完善進(jìn)程中，可以參考一些發(fā)達(dá)國(guó)家在旅游法規(guī)制定和優(yōu)化中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。具體來(lái)看，各地區(qū)旅游管理部門可組織工作人員與國(guó)外相關(guān)部門進(jìn)行線上的交流學(xué)習(xí)，借助發(fā)達(dá)國(guó)家在旅游法規(guī)和旅游管理上的優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合我國(guó)旅游行業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，來(lái)優(yōu)化旅游法規(guī)體系，切實(shí)解決我國(guó)旅游行業(yè)中仍存在的一些問(wèn)題，促使我國(guó)旅游法規(guī)更符合國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，從而為我國(guó)旅游業(yè)營(yíng)造更符合國(guó)際化發(fā)展的法律環(huán)境，保障旅游行業(yè)各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體和游客群體的合法權(quán)益。

（三）加強(qiáng)旅游行業(yè)的相關(guān)教育和研究工作

目前，我國(guó)旅游法規(guī)體系不完善的原因與缺乏必要的教育和研究工作有著直接的關(guān)聯(lián)。從學(xué)術(shù)研究的角度分析，旅游法規(guī)和管理相關(guān)的內(nèi)容，屬于一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的新興學(xué)科，與法律類專業(yè)的融合程度較高。為此，作為學(xué)術(shù)研究的主陣地，相關(guān)高校應(yīng)當(dāng)對(duì)旅游法規(guī)和旅游行業(yè)管理方面的內(nèi)容加強(qiáng)研究，可開設(shè)旅游法規(guī)的相關(guān)專業(yè)，確保旅游專業(yè)和法學(xué)專業(yè)的優(yōu)勢(shì)和專業(yè)知識(shí)能夠做到有效融合，打造應(yīng)用型的旅游法律人才。如高校因條件限制而暫不能開設(shè)新的專業(yè)，則可推進(jìn)旅游專業(yè)和法學(xué)專業(yè)之間的交流合作，打造全新的學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，確保旅游專業(yè)和法學(xué)專業(yè)的學(xué)生能夠做到理論結(jié)合實(shí)際，在實(shí)踐中提高自身的綜合能力，從而為旅游法規(guī)的完善和旅游行業(yè)的發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

（四）加強(qiáng)對(duì)導(dǎo)游的勞動(dòng)合同保障

導(dǎo)游群體是旅游活動(dòng)中不可缺少的一個(gè)角色，由于其主要負(fù)責(zé)對(duì)游客提供針對(duì)性的服務(wù)，因此其本身的服務(wù)素質(zhì)就直接體現(xiàn)著旅游行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的整體形象。為此，可考慮將導(dǎo)游和旅行社之間的勞務(wù)關(guān)系納入到《勞動(dòng)合同法》的保障范疇當(dāng)中，以解決部分導(dǎo)游因勞動(dòng)關(guān)系未得到保障而可能存在的心理問(wèn)題，確保這些導(dǎo)游能夠全身心地投入到本職工作當(dāng)中。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)今這個(gè)“大眾旅游”的時(shí)代，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是各方高度關(guān)注的一項(xiàng)內(nèi)容。而為了促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有的旅游法規(guī)加以優(yōu)化完善則是必要的途徑。為此，有關(guān)部門在今后的工作中，需要結(jié)合我國(guó)旅游業(yè)的實(shí)際情況和未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，不斷優(yōu)化改進(jìn)現(xiàn)有的旅游法規(guī)，打造全新的旅游法規(guī)體系對(duì)旅游行業(yè)進(jìn)行約束管理，確保旅游業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。