西方國家地方政府層級體制改革的演變規(guī)律與借鑒價值

柯學(xué)民

摘要：隨著全球化的發(fā)展，優(yōu)化地方政府層級結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大地方政府權(quán)力以增強(qiáng)地方政府的靈活性與有效性勢在必行。西方國家地方政府層級體制經(jīng)歷了長期的發(fā)展與完善，探索其歷史變革，總結(jié)其演變規(guī)律，對我國地方政府層級體制改革的持續(xù)推進(jìn)具有以下三個方面的借鑒價值：（一）減少地方政府層級;（二）處理好央地政府間關(guān)系;（三）理順不同區(qū)域政府間關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府層級;地方分權(quán);政府間關(guān)系

中圖分類號：D523文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）20-0031-03

多年以來，西方很多國家都在對地方政府層級體制進(jìn)行改革，其在改革中所體現(xiàn)出的一些規(guī)律性的東西，可以為我國所借鑒，有利于我國地方政府層級體制改革的持續(xù)推進(jìn)。

一、西方國家地方政府層級體制的歷史變革

在西方，無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，地方政府層級一般都是二級或三級，且地方政府層級會隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展變化而進(jìn)行調(diào)整。

（一）英國

英國的地方政府層級體制最早可以追溯到公元前5世紀(jì)至11世紀(jì)中葉的盎格魯——撒克遜時期，當(dāng)時郡是最大、最重要的地方自治單位，郡下設(shè)邑，邑下分為鎮(zhèn)或集。1888年和1894年英國議會先后出臺了兩部重要法案——《地方政府法》和《城區(qū)和教區(qū)議會法》，根據(jù)這兩部法案，英國確立了二級制與三級制并存的地方政府層級體制，奠定了英國近代行政區(qū)劃制度的基礎(chǔ)。二戰(zhàn)以后，隨著1970年保守黨的上臺，保守黨政府通過了新的《地方政府法》，并對原有的行政區(qū)劃進(jìn)行較大修改，確立了行政區(qū)劃三級制。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，英國在蘇格蘭地區(qū)設(shè)立了32個單一制議會，為單一層級的行政區(qū);在威爾士，也設(shè)立了22個單一的地方政府機(jī)構(gòu)，也是單一層級的行政區(qū);而英格蘭，則被劃分成二級制與一級制并存的行政區(qū)劃。

（二）法國

在1789年法國大革命之前，法國被劃分為各個行省。1792年法蘭西第一共和國成立后，廢除了封建的中央集權(quán)式的地方管理體制，對全國行政區(qū)劃進(jìn)行了重大調(diào)整，建立起省—專區(qū)—縣—市四級制，使得法國從中央集權(quán)變成地方分權(quán)的國家。1870年法國建立第三共和國，制定了《地方政府法》，對地方行政區(qū)劃和地方政府層級制度進(jìn)行了改革，廢除了地方自治，建立了中央集權(quán)的地方行政區(qū)劃，確立了法國省—市鎮(zhèn)二級地方政府層級體制。1981年法國社會黨上臺之后，通過自治管理、權(quán)力下放等方式，改變了長期以來中央高度集權(quán)的行政體制。1982年，法國頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的自由和權(quán)力法案》，規(guī)定在省以上增加大區(qū)層級，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三級地方議會有權(quán)對本級各項事務(wù)自行管理，法國的行政區(qū)劃體制就原來的二級制演變?yōu)榇髤^(qū)—省—市鎮(zhèn)三級制。

（三）德國

德國是一個聯(lián)邦制國家，政府機(jī)構(gòu)分為三級：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。地方政府是指州政府以下的縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。德國地方政府層級的設(shè)置都是由各州自行決定的，基本上可以分為三種情況。第一種情況是虛三級制：虛級是設(shè)在州和地方之間行政專區(qū)，一級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的縣，二級是作為地方政府最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二種情況是實二級制：一級是縣，二級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，德國大部分州采取這種形式。第三種情況就是萊茵蘭——法爾茨州的模式，它雖然保留了原有的3個行政專區(qū)，但賦予其新的職能，不再是行政區(qū)域的劃分，而是各自分管不同的業(yè)務(wù)，有的管轄范圍可以延伸到整個州，這三個區(qū)沒有行政職能，只有監(jiān)督和服務(wù)職能[1]。在德國，政府層級與財政層次不是一一對應(yīng)的，“行政層級的設(shè)置是出于管理的需要，財政層次的設(shè)立則需要考慮到地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益和對地方政府的財政激勵機(jī)制問題?！盵2]因此，德國的行政層次往往要多于財政層次。

（四）日本

公元645年日本推行大化改新，建立起以天皇為中心的封建中央集權(quán)制度。1185年日本進(jìn)入了幕府統(tǒng)治時期，地方形成百藩林立、各自為政的幕藩體制。1868年明治維新之后，日本革新派廢除了封建割據(jù)的幕藩體制，重新建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)國家，改幕府體制為府、藩、縣三治體制。明治四年（1871年），又廢藩置縣，實行府縣兩級制。直到1878年頒布《郡區(qū)盯村編成法》《府縣令法則》和《地方稅法則》，地方政府層級重新確定為府縣—郡、區(qū)—盯、村三級體制，初步確立了近代日本的行政區(qū)劃體系。1923年，日本廢止縣以下的郡級建制，使地方政府層級重新回到都道府縣—市盯村兩級制上來[3]。二戰(zhàn)后，日本新憲法和《地方自治法》對行政區(qū)劃體制又進(jìn)行了大幅調(diào)整，日本的地方行政層級分為都道府縣—市盯村二級。

（五）美國

跟德國一樣，美國是一個聯(lián)邦制國家，政府層級分為聯(lián)邦、州和地方三級。美國的州政府不屬于地方政府，州以下的縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和特別區(qū)才是地方政府。在美國的50個州政府之下，有80000多個地方政府，這些地方政府大致可以分為縣、市、自治市、教區(qū)、市鎮(zhèn)、市縣、市政自治體、行政區(qū)等類型，所有這些類型都是與縣平等的行政單位，它們之間不存在隸屬關(guān)系，都是為滿足不同的利益團(tuán)體的特定需要而設(shè)立的，普遍以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本職能。

二、西方國家地方政府層級體制的演變規(guī)律

在市場經(jīng)濟(jì)日益完善以及全球化、信息化不斷發(fā)展條件下，西方地方政府層級體制改革更加注重向以地方分權(quán)和地方自治為主線的地方治理變遷，減少行政層級、增加管理幅度成為改革的大趨勢。

（一）在地方政府層級上普遍推行二級制或是三級制

雖然西方各國的經(jīng)濟(jì)、政治、民族、文化等各方面均不相同，但有一點是相同的，就是都盡可能減少政府層級，實行二級制和三級制為主導(dǎo)的政府層級體制：實行二級制的國家主要有日本、美國、瑞士、瑞典、澳大利亞、墨西哥、加拿大、巴西、芬蘭、荷蘭等;實行三級制的國家有德國、英國、法國、意大利、西班牙、俄羅斯等等。

在行政區(qū)劃改革中，西方各國普遍采取減少管理層級的做法。例如，英國從20世紀(jì)90年代開始，分別在蘇格蘭和威爾士設(shè)立了32個和22個單一層級的行政區(qū)，又把英格蘭劃分成二級制與一級制并存的行政區(qū)劃，改變了英國以三級制行政區(qū)劃體制。又比如，日本在明治維新之后確立了府縣—郡區(qū)—盯村三級政府體制，在1923年的區(qū)劃改革中則廢止了縣以下的郡級建制，重新確立了都道府縣—市盯村兩級制行政區(qū)劃體系。