我國(guó)生物安全司法保護(hù)的局限及其克服*

張忠民，歐 恒

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、問(wèn)題的提出和研究的路徑

(一)問(wèn)題的提出

生物安全問(wèn)題體現(xiàn)為諸多形態(tài)。一是受到自然災(zāi)害侵?jǐn)_，人類不合理地開(kāi)發(fā)自然資源，我國(guó)長(zhǎng)期面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、生物物種滅失及遺傳資源流失等破壞生物多樣性的問(wèn)題；二是外來(lái)物種入侵所導(dǎo)致的生物安全風(fēng)險(xiǎn)給國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害；三是生物技術(shù)的謬用引發(fā)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)客觀存在；四是時(shí)而發(fā)生的大規(guī)模疫情對(duì)我國(guó)生物安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅；五是生化武器的研發(fā)和應(yīng)用給公眾帶來(lái)的恐懼情緒。面對(duì)生物安全引發(fā)的危機(jī)和挑戰(zhàn)，各界迅速反應(yīng)，在不同領(lǐng)域探討生物安全相關(guān)問(wèn)題，尤其是2020年新冠疫情的爆發(fā)暴露了我國(guó)生物安全立法上的諸多缺陷，結(jié)合當(dāng)下立法進(jìn)程，研究此類問(wèn)題更顯迫切。

生物安全問(wèn)題從20世紀(jì)末開(kāi)始被學(xué)界關(guān)注。2019年10月，《中華人民共和國(guó)生物安全法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)首次審議；2020年2月，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力”[1]。至此，生物安全問(wèn)題再次引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注。有學(xué)者據(jù)此也開(kāi)始從宏觀角度探討如何把法治原則有效地貫徹到國(guó)家生物安全的各個(gè)適用領(lǐng)域，構(gòu)建國(guó)家生物安全法治體系，以促進(jìn)國(guó)家生物安全工作和活動(dòng)的法治化，提高國(guó)家生物安全治理能力[2]。而2020年4月《草案》的二審稿更是增加了對(duì)人類遺傳資源與生物資源安全管理、防范生物恐怖與生物武器威脅、生物安全能力建設(shè)等方面的內(nèi)容，并明確了相關(guān)法律責(zé)任。

那么，如何看待這一立法進(jìn)程？怎么進(jìn)行評(píng)價(jià)？回答這些問(wèn)題，我們以為有兩點(diǎn)值得入手：一則，界定生物安全的內(nèi)涵。事實(shí)上，“生物安全”有廣義和狹義之分。廣義上的“生物安全”是指生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、生物的正常生存以及人類生命和健康不受有害生物、外來(lái)入侵生物以及現(xiàn)代生物技術(shù)及其應(yīng)用侵害的狀態(tài)。狹義上的“生物安全”是指人類的生命和健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用活動(dòng)侵害的狀態(tài)[3]。二則，在立法相對(duì)缺失的情況下，不妨從司法的角度去反觀立法的需求，因?yàn)槿绻麖膹V義上看待生物安全，其涉及方方面面，可能司法上早已有了“準(zhǔn)備”，至少不會(huì)缺乏相關(guān)的實(shí)踐。如此，首先應(yīng)對(duì)生物安全司法保護(hù)的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，拾掇現(xiàn)有法律法規(guī)和司法案例的脈絡(luò)，歸納其特點(diǎn)，呈現(xiàn)生物安全司法保護(hù)的踐行情況，折射出跟生物安全立法、執(zhí)法、守法的相關(guān)問(wèn)題，然后再來(lái)關(guān)注法律法規(guī)的空白領(lǐng)域及司法案例中的核心元素，找到它們彼此間的關(guān)聯(lián)，以此來(lái)連通兩者，發(fā)現(xiàn)生物安全司法上的立法需求以及立法上的司法供給等。

(二)研究的路徑

探究生物安全司法保護(hù)現(xiàn)狀的方法眾多，研究的路徑也各有不同，其中實(shí)證研究的方法發(fā)揮著獨(dú)特作用。它可以通過(guò)梳理實(shí)證材料，析出問(wèn)題，為完善立法提供司法智慧。而具體的研究方法當(dāng)以檢索跟生物安全相關(guān)的法律法規(guī)和司法案例為路徑，希冀通過(guò)比較客觀的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，找尋法律法規(guī)和司法案例之間的關(guān)聯(lián)，以此描繪生物安全司法保護(hù)的整體特點(diǎn)和規(guī)律。匯總整理之后，以期為生物安全司法保護(hù)的完善提供方案。

本文主要從法律法規(guī)和司法案例兩個(gè)方面進(jìn)行檢索(1)以下數(shù)據(jù)均來(lái)自北大法寶網(wǎng)(http://www.pkulaw.cn)，最后訪問(wèn)日期為2020年5月1日。。一是選取 “生物安全”“生物多樣性”“動(dòng)植物”和“野生動(dòng)物”為主題關(guān)鍵詞檢索相關(guān)法律法規(guī)；選取這些關(guān)鍵詞的原因在于它們是學(xué)界集中熱議的幾個(gè)重要方面，且生物安全和生物多樣性領(lǐng)域都需頒布綜合性法律來(lái)彌補(bǔ)立法的不足，而生物多樣性保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)又與生物安全息息相關(guān)。二是選取《草案》審議稿規(guī)范和調(diào)整范圍中的八大類為主題關(guān)鍵詞檢索司法案例，并且重點(diǎn)分析“生物安全”和“生物多樣性”的檢索結(jié)果。原因在于《草案》審議稿中的調(diào)整范圍覆蓋了生物安全保護(hù)的主要對(duì)象，且能夠客觀反映生物安全司法保護(hù)的現(xiàn)狀，而重點(diǎn)分析部分則是源于二者涉及的司法案例各有側(cè)重，對(duì)它們進(jìn)行對(duì)比能夠凸顯現(xiàn)有立法的不足。

二、我國(guó)生物安全司法保護(hù)的局限

(一)相關(guān)法律法規(guī)的薄弱

通過(guò)檢索，法律法規(guī)的具體情況如表1所示。

表1 相關(guān)法律法規(guī)的情況

表1(續(xù))

其一，由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律有2部，即《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》(2009修正)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年修訂)。其二，由全國(guó)人大常委會(huì)作出的《關(guān)于批準(zhǔn)生物多樣性公約的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)雖然法律位階較高，且國(guó)際法優(yōu)于國(guó)內(nèi)法，一定程度上也算彌補(bǔ)了我國(guó)生物多樣性領(lǐng)域沒(méi)有綜合性法律的立法空白，但在沒(méi)有國(guó)內(nèi)相關(guān)立法的承載之下，其能發(fā)揮的作用只能是十之一二。其三，在生物安全和生物多樣性領(lǐng)域都沒(méi)有形成具有綜合性法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等相互補(bǔ)充較為完備的法律法規(guī)體系，較難為生物安全的司法保護(hù)提供法律依據(jù)或者裁判參考。由此可知，我國(guó)生物安全司法保護(hù)在立法的準(zhǔn)備上相對(duì)薄弱。

綜觀表1，可以發(fā)現(xiàn)：其一，我國(guó)生物安全立法的薄弱反映在立法較為分散，缺乏綜合性法律來(lái)引領(lǐng)行政法規(guī)和部門規(guī)章。而在動(dòng)植物檢疫、野生動(dòng)物保護(hù)方面具有法律、行政法規(guī)以及配套的部門規(guī)章，這或許與我國(guó)關(guān)注動(dòng)植物檢疫、野生動(dòng)物保護(hù)較早有關(guān)。但《野生動(dòng)物保護(hù)法》在此次新冠疫情的檢視下，暴露出了許多問(wèn)題：一是立法目的與具體制度設(shè)計(jì)不吻合，盡管在2016年修改的《野生動(dòng)物保護(hù)法》確立了“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)，但《野生動(dòng)物保護(hù)法》的具體制度設(shè)計(jì)卻依然偏重許可監(jiān)管之下的經(jīng)濟(jì)性利用；二是法律實(shí)施效果也不盡如人意，野味市場(chǎng)繼續(xù)存在，野生動(dòng)物非法貿(mào)易屢禁不止，形成產(chǎn)業(yè)鏈條的局面并未發(fā)生根本性改變。因此，要求修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》的呼聲越來(lái)越高，這也是我國(guó)將其提上修法日程的重要原因。其二，目前我國(guó)保護(hù)生物安全的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章。首先，以“生物安全”檢索出的4部行政法規(guī)中，涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因和實(shí)驗(yàn)室生物安全的各1部，其余的1部是國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、1部是行政法規(guī)解釋?？梢?jiàn)，在缺失生物安全綜合性法律的引領(lǐng)下，《草案》調(diào)整范圍中較少有相應(yīng)的行政法規(guī)為生物安全的司法保護(hù)提供法律依據(jù)。其次，檢索出的82項(xiàng)部門規(guī)章中，近90%是部門規(guī)范性文件和部門工作文件，各規(guī)范性文件相對(duì)分散，位階較低，極易出現(xiàn)沖突，在沒(méi)有相應(yīng)上位法來(lái)平衡的情況下，矛盾重重。最后，以“生物多樣性”檢索出的19項(xiàng)部門規(guī)章中，國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)發(fā)布18項(xiàng)，其他機(jī)構(gòu)發(fā)布1項(xiàng)，多以生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)聯(lián)合其他部門在全國(guó)人大常委會(huì)作出的《決定》之下所頒布的環(huán)保綜合規(guī)定、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，甚至還有機(jī)構(gòu)編制通知等。可見(jiàn)生物多樣性的保護(hù)主要還是依賴國(guó)際法的規(guī)定，但在沒(méi)有本國(guó)綜合性立法的情況下，就無(wú)法實(shí)質(zhì)性地將國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化成適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)內(nèi)法，從而為司法實(shí)踐提供有力依據(jù)。以“動(dòng)植物”檢索出的23項(xiàng)部門規(guī)章中，現(xiàn)行有效的僅9項(xiàng)并多涉及動(dòng)植物檢疫，其余均被修改或已失效。以“野生動(dòng)物”檢索出的14項(xiàng)部門規(guī)章中，現(xiàn)行有效9項(xiàng)，其中有些發(fā)布時(shí)間久遠(yuǎn)，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。由此可見(jiàn)，行政法規(guī)數(shù)量少，覆蓋面窄，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用；部門規(guī)章數(shù)量龐雜，時(shí)間久遠(yuǎn)，難以實(shí)際操作，它們都無(wú)法與生物安全綜合性法律形成系統(tǒng)規(guī)范的整體。

(二)關(guān)聯(lián)司法案例的片面

《草案》規(guī)范和調(diào)整的范圍包括八大類：一是防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情；二是研究、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用生物技術(shù)；三是保障實(shí)驗(yàn)室生物安全；四是保障我國(guó)生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來(lái)物種入侵與保護(hù)生物多樣性；六是應(yīng)對(duì)微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。以這八大類中的關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索司法案例，如表2所示，關(guān)聯(lián)的司法案例數(shù)量并不龐大，且在微生物耐藥、生物恐怖襲擊方面沒(méi)有相關(guān)案例體現(xiàn)；司法案例數(shù)量最多的是生物技術(shù)，這或許與我國(guó)生物技術(shù)發(fā)展速度較快有關(guān)。結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)的情形不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)生物安全相關(guān)領(lǐng)域由于法律法規(guī)缺失、效力不一等問(wèn)題所導(dǎo)致的司法保護(hù)程度有所不同，最為直接的表現(xiàn)就是關(guān)聯(lián)司法案例的數(shù)量和案由歸因分布參差不齊，無(wú)法與頻繁出現(xiàn)的生物安全問(wèn)題相適應(yīng)。

表2 關(guān)聯(lián)司法案例的情況

針對(duì)上述案例，再以“生物安全”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，可得案例及裁判文書 281件、案例要旨3件、案例報(bào)道5件。從案件性質(zhì)上來(lái)看，刑事46件、民事174件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)15件、行政39件、執(zhí)行1件、國(guó)家賠償3件，足見(jiàn)60%以上的案例是民事案例。在民事案例中，案由是合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美挠?00件，侵權(quán)責(zé)任糾紛47件，案例多涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全、生物安全檢測(cè)、疫情生物安全和生態(tài)安全等領(lǐng)域。刑事案例中，以破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪為主，如：生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪，以及妨害社會(huì)管理秩序罪中的污染環(huán)境罪等。

以“生物多樣性”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，獲案例及裁判文書670件、公報(bào)案例2件、案例報(bào)道55件。從案件性質(zhì)上來(lái)看，刑事369件、民事207件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)9件、行政64件、執(zhí)行12件、國(guó)家賠償16件，可見(jiàn)刑事案件和民事案件占據(jù)較大比重，案件數(shù)量總和占比達(dá)到 86%。其中刑事案件里，破壞環(huán)境資源保護(hù)罪高達(dá)335件，多涉及野生動(dòng)物保護(hù)、水資源保護(hù)、農(nóng)用地保護(hù)、林木資源保護(hù)等破壞生物多樣性案件。民事案件中，以侵權(quán)責(zé)任糾紛(83件)、合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美m紛(48件)、海事海上糾紛(37件)為主，多涉及環(huán)境污染責(zé)任糾紛，且環(huán)境民事公益訴訟較多。

若以“生物安全”進(jìn)行典型案例檢索，發(fā)現(xiàn)生物安全相關(guān)典型案例的內(nèi)容雖涉及了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書，但實(shí)際上卻是一個(gè)海上貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)合同糾紛，并不屬于生物安全相關(guān)領(lǐng)域。而以“生物多樣性”檢索出的典型案例有15個(gè)，涉及民事、行政、刑事多方面且案由不一，其中，2件民事案件均為民事公益訴訟；9件刑事案件多涉及野生動(dòng)物資源犯罪；4件行政案件中3件是行政公益訴訟案件，1件是行政決定案。

由此觀之：其一，當(dāng)下的生物安全司法保護(hù)主要體現(xiàn)在民事上的采購(gòu)、轉(zhuǎn)讓等合同糾紛和環(huán)境污染的侵權(quán)責(zé)任糾紛；刑事上的食品案件、野生動(dòng)物保護(hù)以及污染、破壞環(huán)境資源等相關(guān)領(lǐng)域。其二，生物安全在司法保護(hù)上與《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等密切相關(guān)，但是卻沒(méi)有形成統(tǒng)一的生物安全法律規(guī)范體系，在司法中難免會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)，不能滿足維護(hù)生物安全、保護(hù)生物多樣性的目的。除此之外，民事基本法中欠缺對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的特別規(guī)定，地方立法的紛繁多樣，也會(huì)給生物安全的司法保護(hù)帶來(lái)一定的阻礙。就此，繼續(xù)深入分析下去會(huì)發(fā)現(xiàn)：第一，生物安全司法案例中無(wú)論是民事還是刑事案件都有環(huán)境污染引起的追責(zé)。環(huán)境污染對(duì)生物的形態(tài)特征和生存數(shù)量都有重要影響，雖然《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“保障生態(tài)安全”有所提及，但是制定具體的實(shí)施細(xì)則才是將環(huán)境保護(hù)與生物安全保護(hù)進(jìn)行具體銜接的重要舉措。第二，野生動(dòng)物保護(hù)與動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫密切相關(guān)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》與《動(dòng)物防疫法》應(yīng)同步修訂或在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中進(jìn)一步規(guī)范和完善野生動(dòng)物檢疫制度，使其內(nèi)容相互銜接，互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成野生動(dòng)物保護(hù)的基本法律制度[4]。第三，可在民事基本法中增加野生動(dòng)物保護(hù)的特別規(guī)定，提升野生動(dòng)物保護(hù)的立法層級(jí)。雖然國(guó)外早已有了相應(yīng)做法，如《德國(guó)民法典》中第90a 條規(guī)定“動(dòng)物不是物。動(dòng)物受到特別法律的保護(hù)?！钡袊?guó)是否完全借鑒國(guó)外對(duì)于動(dòng)物保護(hù)的做法，還應(yīng)綜合考量本國(guó)立法的實(shí)際情況，特別是國(guó)內(nèi)是否做好制定配套法律法規(guī)的準(zhǔn)備。但可以確定的是，把“實(shí)現(xiàn)人與動(dòng)物的和諧共處”納入《民法典》的保護(hù)范圍，必然會(huì)對(duì)保護(hù)生物安全帶來(lái)助力[5]。

為了深入探討法律法規(guī)和司法案例的關(guān)聯(lián)性，需摘出數(shù)量最多的生物技術(shù)相關(guān)司法案例做進(jìn)一步的檢索與分析，可以發(fā)現(xiàn)案由歸因這一因素會(huì)使檢索出的數(shù)據(jù)要多于實(shí)際案例的數(shù)量。由表2可知生物技術(shù)相關(guān)司法案例中民事案例占據(jù)著較大比例，其次是執(zhí)行案例，而刑事和行政案例的總和不足總案例的10%。由于在檢索條件上選擇的是全文檢索，所以有許多案例是從事生物技術(shù)相關(guān)公司所提起的民事案例，實(shí)際卻不是生物技術(shù)糾紛相關(guān)案例。查證11 630件民事案例的案由分析，發(fā)現(xiàn)合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美m紛的案由有7 402件，比例達(dá)到64%，其中三分之一的案例是生物技術(shù)方面的公司與其他公司的買賣合同糾紛?？梢?jiàn)其中真正涉及生物技術(shù)保護(hù)的司法案例已經(jīng)通過(guò)歸因案由的方式與其他糾紛置于一類，無(wú)法凸顯生物技術(shù)相關(guān)司法案例的表征。這也是難以通過(guò)單一檢索司法案例對(duì)生物安全司法保護(hù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的原因，所以還需對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行梳理。這些數(shù)據(jù)側(cè)面印證了想運(yùn)用司法裁判的方式來(lái)對(duì)生物安全進(jìn)行保障，就必然要彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足。

(三)我國(guó)生物安全司法保護(hù)現(xiàn)存的問(wèn)題

第一，生物安全的內(nèi)容涉及面廣，但法律法規(guī)數(shù)量有限。綜觀《草案》一審稿所調(diào)整的八類對(duì)象幾乎覆蓋了跟生物安全相關(guān)的所有內(nèi)容。生物安全適用范圍廣，牽涉事項(xiàng)多，特別是在應(yīng)對(duì)新冠疫情防控措施之下，《草案》在動(dòng)植物疫情方面還增加了監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，為要求及時(shí)發(fā)布預(yù)警，采取防控措施提供法律依據(jù)。檢視結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，生物安全領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)數(shù)量有限，配套不健全，缺失法律位階較高的重要立法，多以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主。這表明生物安全司法保護(hù)在一些領(lǐng)域內(nèi)存在空白，如表2所示微生物耐藥和生物恐怖襲擊領(lǐng)域中沒(méi)有司法案例的出現(xiàn)，這可能是案件性質(zhì)被歸因?yàn)槠渌赣?，無(wú)法從數(shù)據(jù)上得以體現(xiàn)的緣由，這也正面說(shuō)明了立法的重要性。但微生物耐藥和生物恐怖襲擊是世界性的研究領(lǐng)域，而這兩類領(lǐng)域又與實(shí)驗(yàn)室生物安全息息相關(guān)，因?yàn)槠溲芯康恼麄€(gè)過(guò)程多在實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行，所以我國(guó)在這兩類立法中，除了《草案》把其單獨(dú)作為一個(gè)領(lǐng)域來(lái)進(jìn)行規(guī)制外，是否也可以和實(shí)驗(yàn)室生物安全相關(guān)立法進(jìn)行結(jié)合，做好預(yù)防與規(guī)制，以更好地防范此類生物安全問(wèn)題的出現(xiàn)。進(jìn)一步檢索會(huì)發(fā)現(xiàn)，在防范生物安全威脅相關(guān)的法律法規(guī)中也存在問(wèn)題：一是法律較少，年限較遠(yuǎn)，如《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》(2009年修正)修正距今12年，與之進(jìn)行配套的行政法規(guī)《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》是1996年國(guó)務(wù)院所發(fā)布，距今25年，它們都存在內(nèi)容不完善，修訂不及時(shí)，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的問(wèn)題；二是與刑法銜接不及時(shí)，刑法對(duì)傳染病、生物恐怖、外來(lái)生物入侵和生物資源保護(hù)等進(jìn)行了規(guī)定，但有關(guān)人類遺傳資源管理和生物技術(shù)謬用防控的條款尚屬空白[6]。刑法在這些領(lǐng)域無(wú)法發(fā)揮屏障作用，難以成為保護(hù)生物安全的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

第二，生物安全責(zé)任救濟(jì)形式單一，法律法規(guī)范圍有限。在檢索數(shù)據(jù)中，以“生物安全”和“生物多樣性”為主進(jìn)行分析。生物安全中的民事案例較多，以民事責(zé)任救濟(jì)形式為主；生物多樣性中的刑事案例較多，以刑事責(zé)任救濟(jì)形式為主。無(wú)論是生物安全還是生物多樣性的司法案例，都暴露出責(zé)任救濟(jì)形式單一的問(wèn)題，沒(méi)有形成三大責(zé)任救濟(jì)形式相互補(bǔ)充的較為完善的責(zé)任救濟(jì)體系。而生物安全責(zé)任形式以民事責(zé)任為主，說(shuō)明責(zé)任救濟(jì)體系中《刑法》缺乏對(duì)破壞生物安全相關(guān)犯罪行為的規(guī)制和懲罰，沒(méi)有明確去界定社會(huì)各主體的生物安全責(zé)任，在案例的實(shí)際判決中會(huì)受制于現(xiàn)有法律法規(guī)，無(wú)法依法判案，多數(shù)案例只能要求當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任。生物多樣性責(zé)任形式以刑事責(zé)任為主，這是因?yàn)椤缎谭ā穼?duì)破壞生物多樣性的違法行為有明確的罪名規(guī)定，并與生物多樣性領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)予以對(duì)接(具體情況如表3所示)。繼續(xù)以“微生物耐藥”和“生物恐怖襲擊”檢索相應(yīng)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，在微生物耐藥領(lǐng)域中位階最高的是部門規(guī)章，生物恐怖襲擊領(lǐng)域中位階最高的是國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件，均有法律法規(guī)缺失的問(wèn)題?？梢灶A(yù)見(jiàn)，此兩類領(lǐng)域一旦出現(xiàn)相關(guān)案例，是較難得到法律救濟(jì)的，這或許也是這兩類領(lǐng)域中均無(wú)相關(guān)司法案例的原因之一。據(jù)此我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，某個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)越健全，檢索出的司法案例多數(shù)集中在這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，換言之，法律依據(jù)局限在哪個(gè)范圍，在司法實(shí)踐中，實(shí)際的判決就會(huì)受制于法律法規(guī)的局限性，可見(jiàn)相關(guān)立法的完善愈發(fā)重要。

表3 法律法規(guī)與刑法罪名對(duì)接[7]

三、我國(guó)生物安全司法保護(hù)局限的克服

生物安全的司法保護(hù)涉及立法、執(zhí)法、守法等方方面面，它是一個(gè)系統(tǒng)完善的過(guò)程，并不能一蹴而就，選擇一條能夠直達(dá)中心，解決問(wèn)題的路徑就顯得尤為重要。我國(guó)生物安全的相關(guān)立法沒(méi)有和司法進(jìn)行有效銜接，因此，不僅需要一個(gè)類似于《草案》的綜合性法律，也需要在生物安全調(diào)整的范圍內(nèi)制定行政法規(guī)及部門規(guī)章，與之形成完善的生物安全法律體系。具體可從三方面進(jìn)行完善：一是對(duì)司法活動(dòng)自身技能的提升，讓風(fēng)險(xiǎn)防范原則貫穿司法保護(hù)的始終，不斷加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的功能性作用，擴(kuò)大公益訴訟的案件受理范圍。二是對(duì)司法活動(dòng)周遭因素的優(yōu)化，從立法、執(zhí)法、守法各個(gè)方面同時(shí)采取措施協(xié)調(diào)并進(jìn)，首先在具備綜合性法律的前提下，其他領(lǐng)域法律法規(guī)的制定也要緊步跟上，使生物安全的立法能覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域；其次針對(duì)生物安全行政管理部門的分散管理，需確定主管部門或建立監(jiān)督機(jī)制；最后不斷將生物安全相關(guān)違法行為納入到法律規(guī)制當(dāng)中，讓訴訟成為生物安全司法保護(hù)的最后關(guān)口，發(fā)揮其屏障作用。三是對(duì)司法活動(dòng)關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的協(xié)同，明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任，調(diào)整公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任。

(一)司法活動(dòng)自身技能的提升

1.重視生物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高生物安全預(yù)警保障能力。生物安全問(wèn)題是一個(gè)全世界都面臨的共同問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的威脅，《生物多樣性公約》成為我國(guó)應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化、珍貴物種瀕臨滅絕、維護(hù)生物多樣性的重要依據(jù)。我國(guó)自進(jìn)入21世紀(jì)，生物安全風(fēng)險(xiǎn)就一直存在，新冠肺炎這種突發(fā)性疫情的發(fā)生使得預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)成為今后維護(hù)生物安全的重要內(nèi)容。而外來(lái)物種的入侵、生物技術(shù)的謬用、生物武器的威脅更是成為我國(guó)生物安全領(lǐng)域新舊風(fēng)險(xiǎn)交織的因素，對(duì)我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范能力以及安全預(yù)警保障能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，面對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)防范原則應(yīng)貫穿司法保護(hù)的始終，重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，應(yīng)從生物安全相關(guān)技術(shù)層面入手，確定生物存在的風(fēng)險(xiǎn)性、安全等級(jí)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范管理措施，應(yīng)對(duì)不確定的生物風(fēng)險(xiǎn)。其次，針對(duì)時(shí)有發(fā)生的大規(guī)模疫情，應(yīng)建立能夠迅速反應(yīng)、安全有效的應(yīng)急處置措施，降低因?yàn)橥话l(fā)生物風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失和災(zāi)害，做好應(yīng)急預(yù)案，提高安全預(yù)警保障能力。最后，風(fēng)險(xiǎn)的防范不能僅僅依靠政府，還應(yīng)建立公眾監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，做好生物風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)警，早防范，早治理，最大限度地避免生物風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的功能性作用。2020年1月，最高檢針對(duì)2020年新冠肺炎疫情發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署，堅(jiān)決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》，要求全國(guó)檢察機(jī)關(guān)以身作則做好檢察機(jī)關(guān)自身疫情防控，充分發(fā)揮各項(xiàng)檢察職能，為社會(huì)各界有效開(kāi)展疫情防控，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)營(yíng)造有力司法環(huán)境[8]。環(huán)境公益訴訟是我國(guó)保護(hù)環(huán)境權(quán)益的重要手段，當(dāng)前，要充分借助于檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的力量，在環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟等配合上助力生物安全的司法保護(hù)。

首先，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟對(duì)生物安全的保護(hù)功能，在完善生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的前提下，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟[9]。其次，民事訴訟法第55條、行政訴訟法第25條所涉及的污染環(huán)境、破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域與生物安全領(lǐng)域密切相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察公益訴訟的功能性作用，結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐的具體做法，探索擴(kuò)大公益訴訟的案件范圍。最后，法院也應(yīng)當(dāng)積極探索并充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟對(duì)生物安全的政策形成以及生態(tài)修復(fù)等功能，依法審理危害瀕危動(dòng)植物，污染林地、濕地、自然保護(hù)地等環(huán)境，破壞生態(tài)和資源保護(hù)的公益訴訟案件，同時(shí)也應(yīng)對(duì)食品藥品安全等領(lǐng)域的公益訴訟案件予以重視，凸顯對(duì)生物安全司法保護(hù)的重視態(tài)度。

(二)司法活動(dòng)周遭因素的優(yōu)化

1.生物安全保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)注重與刑法銜接，充分發(fā)揮刑法的懲罰功能，威懾生物安全犯罪行為。我國(guó)《刑法》對(duì)破壞生物安全相關(guān)領(lǐng)域是有明確規(guī)定的(表3)，特別是在野生動(dòng)物的保護(hù)方面，《刑法》與《野生動(dòng)物保護(hù)法》有著一定的銜接，對(duì)獵捕、殺害、收購(gòu)、運(yùn)輸珍貴、瀕危野生動(dòng)物的犯罪行為都有明確規(guī)定，但生物安全涉及的內(nèi)容廣泛，而刑法的覆蓋面較窄，多涉及生物多樣性的保護(hù)，且適用性較差，難以發(fā)揮刑法的懲罰功能，震懾生物安全犯罪行為。所以，生物安全保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)注重與刑法有效銜接，根據(jù)生物安全涉及范圍，增加立法，不要僅局限于野生動(dòng)物的保護(hù)，應(yīng)擴(kuò)展到生物安全及生物多樣性的其他領(lǐng)域。

首先，應(yīng)開(kāi)展生物安全刑法立法研究，推動(dòng)刑法對(duì)于生物技術(shù)謬用、人類遺傳資源非法使用及造成生態(tài)環(huán)境和生物資源嚴(yán)重破壞或流失行為上的規(guī)制和懲罰，彌補(bǔ)刑法在生物安全上述領(lǐng)域的空白。其次，擴(kuò)展刑罰手段的覆蓋范圍，特別是擴(kuò)展刑罰對(duì)于生物多樣性保護(hù)對(duì)象的覆蓋范圍，適度地將森林、草原、海洋、湖泊、野生植物等納入到刑罰手段覆蓋的范圍之內(nèi)；最后，注重行政法與刑法的銜接，對(duì)行政法規(guī)所規(guī)定生物安全違法行為，依嚴(yán)重程度直接入刑。我國(guó)生物安全領(lǐng)域內(nèi)，行政法規(guī)的數(shù)量多于法律，在對(duì)生物安全違法行為的追究上多體現(xiàn)為行政處罰或是民事責(zé)任，在缺乏轉(zhuǎn)致條款的情況下，根據(jù)罪刑法定的原則，很難對(duì)生物安全事件中的嚴(yán)重違法行為進(jìn)行刑事追究，達(dá)到震懾犯罪行為的目的。

2.生物安全的保護(hù)是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性和規(guī)劃性的綜合性工作，監(jiān)管機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制也是管理體制當(dāng)中的重要內(nèi)容。2018年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，對(duì)下屬各部門職能進(jìn)行了重新劃分，生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)了生物安全保護(hù)的重要工作，生物資源相關(guān)的確權(quán)管理工作被分配到了國(guó)務(wù)院的其他部門。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的部門裁并，有效地建立起了生物安全監(jiān)管機(jī)制和體制，但并不完善。

首先，針對(duì)生物安全司法保護(hù)涉及范圍廣的特點(diǎn)，需解決目前行政主管部門分散管理的問(wèn)題。應(yīng)確定單一牽頭主管部門，集中被分配到地方政府和其他部門的管理職權(quán)，建立綜合性的分部門管理體制[10]，解決分散立法、分層管理的問(wèn)題；其次，促進(jìn)實(shí)質(zhì)性生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制工作的有效開(kāi)展，生物安全保護(hù)工作涉及國(guó)務(wù)院下屬多個(gè)部門，應(yīng)在國(guó)務(wù)院建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)際履行協(xié)調(diào)職責(zé)，有效銜接各部門工作，增強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)能力；最后，建立權(quán)力監(jiān)管機(jī)制。由于生物安全的保護(hù)本就是領(lǐng)域強(qiáng)、整體性的工作，應(yīng)在內(nèi)部和外部進(jìn)行專門監(jiān)督，構(gòu)建完備的生物安全監(jiān)督管理體制。

3.全面展開(kāi)生物安全內(nèi)容的宣傳工作，使公眾自覺(jué)維護(hù)生物安全。保護(hù)生物安全便是對(duì)自身安全和國(guó)家安全的重視，擴(kuò)大人們對(duì)生物安全內(nèi)容的認(rèn)知范圍，警惕生物安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范從“被動(dòng)防范”轉(zhuǎn)變到“主動(dòng)防范”。首先，在生物安全法制化的前提下，針對(duì)破壞生物安全的違法行為，要予以堅(jiān)決追責(zé)，嚴(yán)厲懲罰；其次，在生物安全重大新發(fā)疾病和動(dòng)植物疫情發(fā)生之下，要提高警惕，主動(dòng)防范抵御危險(xiǎn)，服從國(guó)家大局安排；最后，遵守生物安全相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在全社會(huì)形成基本共識(shí)。

(三)司法活動(dòng)關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的協(xié)同

1.明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任，平衡各方利益，整合責(zé)任追究機(jī)制。生物多樣性保護(hù)問(wèn)題也是生物安全領(lǐng)域的重要問(wèn)題。生物多樣性的立法較為分散，其保護(hù)制度缺乏系統(tǒng)性和整體性。雖然《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生物多樣性的保護(hù)有相應(yīng)規(guī)定，但對(duì)于破壞生物多樣性的責(zé)任承擔(dān)方式并未詳細(xì)提及。在生物多樣性保護(hù)工作中，各方利益的“失衡”對(duì)明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任帶來(lái)一定阻礙，而法律責(zé)任的缺失也削弱了生物多樣性保護(hù)制度的針對(duì)性[11]。

一方面，應(yīng)明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任，根據(jù)破壞生物多樣性違法行為的嚴(yán)重程度，界定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。然后根據(jù)行為與損害結(jié)果的程度，明確破壞生物多樣性行為的責(zé)任界限，制定補(bǔ)救規(guī)則，完善補(bǔ)救機(jī)制，使各責(zé)任形式之間相互銜接呼應(yīng)，形成較為完整的法律責(zé)任體系。另一方面，平衡各方利益，合理規(guī)范地將生物多樣性各主體行為納入到法律監(jiān)管當(dāng)中，整合責(zé)任追究機(jī)制。利用政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理各方面的手段平衡生物多樣性各方主體的利益，以期達(dá)到責(zé)任劃分明確，完善生物多樣性責(zé)任追究機(jī)制的目的。

2.統(tǒng)籌調(diào)整公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任。在新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的沖擊下，公共衛(wèi)生安全法制化的重要性愈發(fā)顯現(xiàn)，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今公共衛(wèi)生安全環(huán)境的實(shí)際需要，存在立法久遠(yuǎn)、修訂滯后的問(wèn)題。公共衛(wèi)生安全法制化具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性的特點(diǎn)，政府在其中扮演著重要角色，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任，有助于執(zhí)法人員厘清自身職責(zé)，從嚴(yán)落實(shí)執(zhí)法要求，嚴(yán)格執(zhí)法。

第一，統(tǒng)籌調(diào)整公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)，及時(shí)將一些距今久遠(yuǎn)的法律法規(guī)提上修訂日程，并協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)，做好有效銜接。第二，全方位調(diào)整涉及防治和保障重大公共衛(wèi)生安全事件的法律法規(guī)，匹配制定行政法規(guī)層次的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)可操作性[12]。在國(guó)內(nèi)時(shí)機(jī)成熟，準(zhǔn)備充分之時(shí)，可以制定專門的公共衛(wèi)生法對(duì)公共衛(wèi)生安全的基礎(chǔ)性內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。第三，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任，特別是針對(duì)政府相關(guān)部門不依法履行職責(zé)的法律責(zé)任，加重懲處力度。在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全重大事件中，執(zhí)法非常關(guān)鍵，明確各執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任，相互配合協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)法，才能對(duì)各類違反公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)的行為進(jìn)行有力打擊。

四、結(jié)論

生物安全是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家、社會(huì)公共安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它與人民群眾的身體健康、公共安全息息相關(guān)，在整個(gè)國(guó)家安全中有著舉足輕重的作用。隨著《草案》通過(guò)第二次審議，我國(guó)生物安全立法體系將經(jīng)歷重大變化，為構(gòu)建國(guó)家生物安全體系、生物安全司法保護(hù)提供強(qiáng)有力的法律保障。然而，現(xiàn)有法律法規(guī)的局限乃至缺失，又會(huì)使得生物安全司法保護(hù)受限。而上述問(wèn)題的最終解決，需仰仗生物安全后續(xù)立法的持續(xù)推進(jìn)，依賴相關(guān)綜合性立法、行政法規(guī)及部門規(guī)章的配合與銜接。

一是加大現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行力度，普及生物安全相關(guān)知識(shí)，注重新舊法律法規(guī)的交替更新。首先，在制定符合實(shí)際需要的新法同時(shí)，也必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，特別是針對(duì)屢禁不止的非法買賣野生動(dòng)物領(lǐng)域，要加大執(zhí)行力度，嚴(yán)厲懲處違法行為。其次，在生物安全危險(xiǎn)危害嚴(yán)重領(lǐng)域，需加大對(duì)公眾的宣傳力度，科普一些專業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)。最后，開(kāi)展檢視法律法規(guī)的相關(guān)工作，對(duì)于年代久遠(yuǎn)、操作性不強(qiáng)的法律法規(guī)要及時(shí)更新，并注重新舊法律法規(guī)的銜接和法律責(zé)任的區(qū)分，特別是生物安全違法歸責(zé)原則的適用和區(qū)分。

二是在生物安全領(lǐng)域考慮綜合性立法的同時(shí)，也應(yīng)注重涉及生物安全各個(gè)范圍內(nèi)的行政法規(guī)、部門規(guī)章等配套法規(guī)的制定。首先，既需法律位階高的綜合性法律起到引領(lǐng)作用，也需行政法規(guī)、部門規(guī)章來(lái)配合銜接。其次，注重綜合性法律與配套性規(guī)范之間的協(xié)調(diào)補(bǔ)充，為生物安全司法保護(hù)提供可供實(shí)操的標(biāo)準(zhǔn)，從而彌補(bǔ)生物安全領(lǐng)域缺乏統(tǒng)領(lǐng)性法律的缺陷。最后，還需對(duì)生物安全相關(guān)立法進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足以及與其他法律銜接的空白。這樣有助于形成結(jié)構(gòu)完備、邏輯清晰、協(xié)調(diào)配套的生物安全法律體系[13]。

三是完善生物安全立法的同時(shí)，也應(yīng)注重環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的銜接機(jī)制，為生物安全司法保護(hù)的實(shí)質(zhì)落地提供有效路徑。目前，司法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟多涉及排污引起的環(huán)境污染案件，極少涉及其他方面。而《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的出臺(tái)，將生態(tài)環(huán)境損害和生態(tài)系統(tǒng)功能退化納入了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍，涉及了生物安全領(lǐng)域，可適用于生物安全的司法保護(hù)。所以應(yīng)充分探索環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的銜接機(jī)制，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)生物安全司法保護(hù)的促進(jìn)作用。