環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理與防控策略*

劉 超，李 清

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411100)

習(xí)近平總書記指出，“新形勢下，我國面臨復(fù)雜多變的發(fā)展與安全環(huán)境，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多，如果得不到及時有效控制也有可能演變?yōu)檎物L(fēng)險”，因而“要高度重視并及時阻斷不同領(lǐng)域風(fēng)險的轉(zhuǎn)化通道，避免各領(lǐng)域風(fēng)險產(chǎn)生交叉感染，防止非公共性風(fēng)險擴(kuò)大為公共性風(fēng)險、非政治性風(fēng)險蔓延為政治風(fēng)險”[1]。環(huán)境沖突是由于環(huán)境利益差別而引發(fā)的企業(yè)與公民、企業(yè)與政府、公民與政府之間對抗性或非對抗性的社會沖突。近年來，我國各類環(huán)境風(fēng)險加劇，導(dǎo)致環(huán)境沖突頻發(fā)，且對抗程度總體上明顯高于其他群體性事件，可能引發(fā)重大政治風(fēng)險。因而，在防范化解重大風(fēng)險背景下，加強(qiáng)對環(huán)境沖突的政治風(fēng)險及其生成機(jī)理的研究，并提出相應(yīng)的對策建議，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

有關(guān)沖突與風(fēng)險的關(guān)系之研究是歷代學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。不同學(xué)者基于沖突導(dǎo)致的后果產(chǎn)生了兩種分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為沖突是引發(fā)風(fēng)險的因素之一，而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為沖突具有“正”功能，能優(yōu)化抵御風(fēng)險的社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。環(huán)境沖突政治風(fēng)險將沖突與風(fēng)險視為一個前因后果的整體，既延伸了沖突理論的內(nèi)涵，也印證了沖突與風(fēng)險是緊密聯(lián)系的。目前有關(guān)環(huán)境沖突政治風(fēng)險的研究主要從以下維度展開。

首先，有關(guān)環(huán)境沖突政治風(fēng)險是否存在的研究。學(xué)者通過分析環(huán)境沖突引發(fā)政治風(fēng)險的可能性，形成了兩種相互對立的觀點(diǎn)。部分學(xué)者認(rèn)為環(huán)境沖突會對政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅，進(jìn)而引發(fā)政治風(fēng)險。例如，諾曼·邁爾斯指出“環(huán)境安全攸關(guān)政治穩(wěn)定”[2]。國內(nèi)學(xué)者于建嶸[3]、陳潭等[4]、韓志明[5]等提出群體沖突的政治參與、集體心智、沖突升級模型，這些模型均認(rèn)為群體性事件“從深層次上消解社會的穩(wěn)定機(jī)制”，“沖擊政治秩序的穩(wěn)定發(fā)展”，“最終嚴(yán)重影響社會的政治穩(wěn)定”。與之相對，一些學(xué)者認(rèn)為環(huán)境沖突還不足以誘發(fā)政治風(fēng)險。例如，吳忠民認(rèn)為我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面向好、民眾基本利益訴求得到有效回應(yīng)，公共權(quán)力運(yùn)行與時俱進(jìn)，中近期環(huán)境沖突轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險的可能性較小[6]。王奎明等通過案例研究方法，指出貌似激烈的街頭鄰避抗議活動實(shí)際對社會穩(wěn)定具有正面作用，其引發(fā)政治風(fēng)險的程度較輕[7]。但是，余艷紅的研究也明確指出，盡管當(dāng)前社會風(fēng)險向政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性較低，但最近的相關(guān)研究也顯示，當(dāng)下中國的群體性事件已經(jīng)有了從經(jīng)濟(jì)利益走向政治訴求的趨勢[8]。雖然學(xué)者對環(huán)境沖突引發(fā)政治風(fēng)險還存在觀點(diǎn)上的分野，但仍不能忽略其具有轉(zhuǎn)化生成的可能性。

其次，有關(guān)環(huán)境沖突政治風(fēng)險生成機(jī)理和影響因素的研究。當(dāng)前，理論界分別從宏觀與微觀層面對環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理和影響因素進(jìn)行了研究。一則，在宏觀層面對生成機(jī)理與演化模型的研究。邱鴻峰等基于風(fēng)險社會放大理論對東山PX事件進(jìn)行回顧，指出環(huán)境風(fēng)險經(jīng)過地方利益集團(tuán)、媒體、學(xué)校、居委會等風(fēng)險“社會站”的放大而向政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化[9]。向鵬成、張寒冰基于社會燃燒理論通過對燃燒物質(zhì)、助燃劑和點(diǎn)火溫度進(jìn)行分析，系統(tǒng)闡釋了重大環(huán)境風(fēng)險型工程項(xiàng)目社會風(fēng)險的生成機(jī)理[10]。胡洪彬基于系統(tǒng)演化的視角，將政治風(fēng)險的生成與演化概括為政治系統(tǒng)“自生型”模式、社會系統(tǒng)“衍生型”模式和外部系統(tǒng)“傳導(dǎo)型”模式[11]。二則，在微觀層面對影響因素的研究。汪偉全通過對我國近10年的暴力性群體事件進(jìn)行研究，指出公眾對風(fēng)險的擔(dān)憂和憤怒、群眾利益訴求受阻、個體風(fēng)險信息獲取和處理能力有限、公眾與專家的風(fēng)險感知偏差、媒體的輿論導(dǎo)向是導(dǎo)致環(huán)境暴力事件風(fēng)險放大的重要影響因素[12]?？梢?，學(xué)者對環(huán)境沖突政治風(fēng)險生成機(jī)理的研究以客觀存在的環(huán)境風(fēng)險為切入點(diǎn)。

再次，有關(guān)環(huán)境沖突政治風(fēng)險的防范策略研究。學(xué)者們分別從技術(shù)路徑、制度路徑和心理路徑進(jìn)行了初步探討。例如，王伯承等通過對PX項(xiàng)目技術(shù)風(fēng)險的生產(chǎn)與應(yīng)對措施進(jìn)行分析指出，通過更精密的技術(shù)設(shè)計能夠降低項(xiàng)目風(fēng)險發(fā)生的可能性[13]。張寶指出，通過完善風(fēng)險預(yù)防的相關(guān)制度，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險治理的框架，以程序理性為內(nèi)核建立環(huán)境風(fēng)險治理的裁量控制機(jī)制，有利于政府環(huán)境風(fēng)險治理從危害防止走向風(fēng)險預(yù)防[14]。齊偉男從風(fēng)險感知的視角指出，通過溝通構(gòu)建政府信任，強(qiáng)化教育培養(yǎng)公眾對環(huán)境風(fēng)險的理性感知，能夠有效阻斷環(huán)境風(fēng)險的放大與轉(zhuǎn)化[15]。可見，當(dāng)前學(xué)者對環(huán)境沖突政治風(fēng)險防范策略的研究著重關(guān)注如何降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和提升政府環(huán)境風(fēng)險治理的能力。

綜上所述，學(xué)界基于跨領(lǐng)域研究視角和跨學(xué)科分析方法，對環(huán)境沖突政治風(fēng)險的現(xiàn)實(shí)可能性、產(chǎn)生機(jī)理和防范策略進(jìn)行了研究。但相關(guān)研究仍存在以下不足：第一，國內(nèi)外學(xué)者雖然對環(huán)境沖突政治風(fēng)險給予了較大關(guān)注，但相關(guān)研究未能明確環(huán)境沖突政治風(fēng)險的基本內(nèi)涵；第二，盡管學(xué)者對環(huán)境沖突政治風(fēng)險生成機(jī)理的研究有了一定成果，但未能系統(tǒng)解釋其是如何生成與演化的；第三，學(xué)者對環(huán)境沖突政治風(fēng)險防范策略的研究多以單一視角和單一防范路徑為主，缺少對相關(guān)防范策略的整合與梳理，難以滿足實(shí)踐需要。針對以上不足，本研究旨在回答以下問題：環(huán)境沖突政治風(fēng)險的基本內(nèi)涵為何？環(huán)境沖突政治風(fēng)險是如何生成與演化的？最后，在此基礎(chǔ)上嘗試建立多階段多維度的風(fēng)險防范體系。

二、環(huán)境沖突政治風(fēng)險的內(nèi)涵

風(fēng)險概念的產(chǎn)生可追溯到15世紀(jì)西方航海冒險活動時期，意指航行中可能遇到的危險。隨著資本主義發(fā)展進(jìn)入工業(yè)現(xiàn)代化時期，風(fēng)險因素不斷增加積累，并涉足到人類生產(chǎn)活動的各個領(lǐng)域，成為現(xiàn)代性的后果之一，進(jìn)而衍生出了諸如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政治風(fēng)險、社會風(fēng)險、文化風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險等多個風(fēng)險議題。由于政治風(fēng)險事關(guān)國家長治久安，因而受到各國的普遍重視。

環(huán)境沖突政治風(fēng)險是一個由環(huán)境沖突和政治風(fēng)險構(gòu)成的復(fù)合概念，要想厘定其內(nèi)涵，關(guān)鍵在于厘清二者的基本含義。當(dāng)前學(xué)界針對環(huán)境沖突、政治風(fēng)險的含義進(jìn)行了大量的研究，積累了豐富的研究成果。

對于環(huán)境沖突的概念，學(xué)者持有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境沖突主要指由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的人與自然環(huán)境之間的沖突；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為環(huán)境沖突主要指“由環(huán)境問題引發(fā)的人與人之間的沖突”[16]。在現(xiàn)代社會，主體圍繞環(huán)境利益和責(zé)任分配的博弈使得不同階層間的對抗性矛盾加劇，成為環(huán)境沖突的主要形式。趙闖、黃粹指出，環(huán)境沖突主要指由至少兩個行為主體在同一時間為獲取環(huán)境資源的交互過程中所造成的分歧的狀態(tài)[17]。國外學(xué)者施密特也認(rèn)為環(huán)境沖突是指由主體實(shí)踐造成的生態(tài)環(huán)境破壞對另一主體的利益產(chǎn)生威脅，且有意忽視這種損害,導(dǎo)致群體間對抗性的博弈行為，進(jìn)而影響社會政治穩(wěn)定的非常態(tài)現(xiàn)象[18]?？傊?，環(huán)境沖突的概念主要是指以環(huán)境利益為目標(biāo)的行為主體在社會交往過程中形成的矛盾，且日漸關(guān)注到?jīng)_突潛在的風(fēng)險和可能產(chǎn)生的影響。

在政治風(fēng)險概念界定的問題上，國外學(xué)者主要基于資本主義經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動來對政治風(fēng)險進(jìn)行概念界定，其實(shí)質(zhì)是以政治化的敘事方式來表達(dá)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。相關(guān)研究可以追溯到20世紀(jì)50年代美國在對外投資領(lǐng)域中對政治風(fēng)險的初步探索，主要用于描述在去殖民化過程中，資本主義國家對前殖民國已投資的成本損失。查爾斯·林德布洛姆指出：“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是經(jīng)濟(jì)性的?！盵19]斯特芬·羅伯克認(rèn)為政治風(fēng)險是指由政治變化對企業(yè)經(jīng)營的利潤產(chǎn)生難以預(yù)料的不連續(xù)性負(fù)面影響[20]。富蘭克林·魯特也將政治風(fēng)險定義為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為對企業(yè)商業(yè)活動造成的不利影響[21]。國內(nèi)學(xué)者對政治風(fēng)險概念的研究主要關(guān)注政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性與合法性。例如，化濤通過對轉(zhuǎn)型時期我國面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行探析，指出政治風(fēng)險是一種客觀存在，關(guān)涉政府合法性問題，表現(xiàn)為引發(fā)政治沖突、紊亂政治功能、危及政治穩(wěn)定和政治秩序的可能性[22]。胡洪彬認(rèn)為不同階級間的利益沖突將對執(zhí)政黨穩(wěn)定構(gòu)成挑戰(zhàn)，而政治風(fēng)險則是造成這種可能性的諸因素的綜合[23]。潘斌認(rèn)為政治風(fēng)險是指政府在受到內(nèi)部決策和施政理念的矛盾或外部國際政局不穩(wěn)定的影響下，采用了不合理的政治行動而使其自身陷入正當(dāng)性或合法性危機(jī)的狀態(tài)[24]。盡管國內(nèi)外學(xué)者對政治風(fēng)險概念的認(rèn)定各有不同，但都認(rèn)識到了政治風(fēng)險是一種不利的因素，無論是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全還是政府權(quán)威性而言都將產(chǎn)生負(fù)面影響。

在此基礎(chǔ)上，可將環(huán)境沖突政治風(fēng)險界定為由環(huán)境問題引發(fā)社會沖突，導(dǎo)致國家主流意識形態(tài)受到挑戰(zhàn)，政府合法性遭到質(zhì)疑，在一定區(qū)域甚至全國范圍出現(xiàn)社會失序、政治不穩(wěn)甚至動蕩的可能性及造成這種可能性的因素。對環(huán)境沖突政治風(fēng)險的內(nèi)涵可作如下理解：其一，環(huán)境沖突政治風(fēng)險既表現(xiàn)為由環(huán)境風(fēng)險超出維持人類健康安全和可持續(xù)的“極限值”所引發(fā)的社會性反抗行為對政治穩(wěn)定造成的壓力；也表現(xiàn)為政府環(huán)境沖突治理失敗所導(dǎo)致的公共信任流失對政治系統(tǒng)構(gòu)成的威脅。其二，環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成具有過程性，從環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生環(huán)境沖突，再到環(huán)境沖突向政治風(fēng)險的轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散，最后到政治風(fēng)險的爆發(fā)，它是一個系統(tǒng)的演化過程。其三，環(huán)境沖突政治風(fēng)險是可預(yù)防的，通過完善風(fēng)險治理體系，提高應(yīng)對沖突和風(fēng)險的能力，能夠有效減少潛在的風(fēng)險因素，阻斷環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成通道。

三、環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理

風(fēng)險社會理論認(rèn)為，風(fēng)險社會具有特定的根源、動力機(jī)制和風(fēng)險類型。吉登斯通過建構(gòu)現(xiàn)代性的制度性維度來解釋現(xiàn)代風(fēng)險社會景象，指出，由于工業(yè)主義、資本主義、社會監(jiān)控和戰(zhàn)爭工業(yè)化的發(fā)展造成了諸如生態(tài)風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險的產(chǎn)生，從本質(zhì)上揭示了風(fēng)險社會生成的邏輯起點(diǎn)、深層動因和外化類型。在此意義上，現(xiàn)代性制度既是風(fēng)險社會生成的起點(diǎn)，也是風(fēng)險擴(kuò)散與轉(zhuǎn)化的動力機(jī)制，風(fēng)險社會是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，更是一個前因后果傳導(dǎo)與演化的系統(tǒng)性過程。這表明風(fēng)險社會不是靜態(tài)的現(xiàn)代化現(xiàn)象，而是在各因素的作用下不斷生成與轉(zhuǎn)化的動態(tài)化系統(tǒng)。任何一種風(fēng)險都是一個系統(tǒng)過程，包含著風(fēng)險產(chǎn)生的源頭、環(huán)節(jié)和后果，同時這些要素的相互串聯(lián)構(gòu)成了風(fēng)險生成與演化的基本邏輯和必由環(huán)節(jié)。本文擬構(gòu)建風(fēng)險源-風(fēng)險積累-風(fēng)險擴(kuò)散與轉(zhuǎn)化-風(fēng)險爆發(fā)的傳導(dǎo)路徑，系統(tǒng)闡釋環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理(圖1)。

圖1 環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理

(一)環(huán)境沖突政治風(fēng)險的風(fēng)險源

1.客觀存在的環(huán)境風(fēng)險

以吉登斯和貝克等為代表持實(shí)在論的觀點(diǎn)認(rèn)為，風(fēng)險具有客觀性和獨(dú)立性，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。沃特·阿赫特貝格認(rèn)為：“風(fēng)險社會不是一種可以選擇或拒絕的選擇?！盵25]從大航海時代風(fēng)險概念的初步形成到工業(yè)社會造成的生態(tài)破壞和災(zāi)難，再到“切爾諾貝利核泄露事件”，風(fēng)險與社會進(jìn)步如影隨形，并深刻影響著一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、政治系統(tǒng)和人民生活。因此，一方面，對現(xiàn)代社會的各類行動者而言，環(huán)境風(fēng)險是一個科學(xué)可以證明的現(xiàn)實(shí)話題。垃圾焚燒廠蘊(yùn)含空氣污染的風(fēng)險，醫(yī)院可能造成細(xì)菌或病毒的傳播蔓延，核電站的核安全問題更是不可回避……這些風(fēng)險客觀存在，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。另一方面，現(xiàn)代社會中的環(huán)境風(fēng)險與問題是人類對自然環(huán)境實(shí)踐的反向確證，即群體對環(huán)境污染和破壞的行為造成環(huán)境問題日益增加，并威脅到主體健康和生存安全。在此意義上可以說，人類對環(huán)境“異化”的實(shí)踐本性直接決定和塑造了環(huán)境風(fēng)險的客觀實(shí)在性。

2.公眾對環(huán)境風(fēng)險的感知

瑪麗·道格拉斯和威爾德韋斯認(rèn)為：“當(dāng)代社會，風(fēng)險實(shí)際上并沒有增加也沒有加劇，而是被察覺、被意識到的風(fēng)險增多和加劇了?！盵26]這表明風(fēng)險源于主體的感知，并受到個體風(fēng)險感知敏感度的影響。近年來，隨著人民生活水平的提高和環(huán)境安全意識的覺醒，公眾的環(huán)境風(fēng)險感知日益敏感。這一現(xiàn)況使得公眾成為引發(fā)環(huán)境保護(hù)性社會運(yùn)動、抵制政府環(huán)境利益分配不公性決策和參與環(huán)境沖突的主要主體，并在有形之中破壞了社會的秩序穩(wěn)定，增加了政府決策執(zhí)行的難度。例如，孫壯珍以浙江余杭垃圾焚燒廠項(xiàng)目為例，從風(fēng)險感知的視角對公眾在參與鄰避沖突中的行為選擇進(jìn)行了分析，指出當(dāng)公眾具有高風(fēng)險感知強(qiáng)度時，傾向于采取激烈的反抗性行為抵制政府的相關(guān)決策和鄰避項(xiàng)目的施建，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，造成風(fēng)險的社會放大[27]。由此可知，公眾對風(fēng)險的感知決定了其將要采取的態(tài)度和行動，是促使風(fēng)險積聚并向客觀現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵性因素。

3.風(fēng)險治理再生產(chǎn)風(fēng)險

現(xiàn)代化風(fēng)險社會催生了人類對現(xiàn)代化進(jìn)程的反思和風(fēng)險治理的實(shí)踐，有關(guān)環(huán)境風(fēng)險的反應(yīng)經(jīng)歷了從“無知-感知-恐慌-治理”的發(fā)展歷程。風(fēng)險治理行為是主體對客觀實(shí)在的風(fēng)險的能動反應(yīng)，既體現(xiàn)了主體治理風(fēng)險的智慧和創(chuàng)設(shè)性，也再生產(chǎn)著新的風(fēng)險因素。

首先，環(huán)境風(fēng)險治理體系不完善再生產(chǎn)風(fēng)險。盡管我國有關(guān)環(huán)境沖突治理和風(fēng)險防范的體系日臻完善，但仍存在治理機(jī)制不合理、手段單一僵化、公眾參與不足等問題。政府的風(fēng)險治理常傾向于壟斷權(quán)力、封鎖信息，單一的治理力量不僅難以履行好作出環(huán)境決策、完善治理規(guī)則、組織動員參與、指揮治理實(shí)踐、協(xié)調(diào)環(huán)境沖突、監(jiān)督群體行為的職能，且降低了政府治理實(shí)踐的科學(xué)性和民主性，更易引發(fā)政府環(huán)境風(fēng)險治理失敗，進(jìn)而減損政府形象，誘發(fā)公共信任危機(jī)，成為風(fēng)險治理再生產(chǎn)風(fēng)險的根源。

其次，治理技術(shù)失效與技術(shù)選擇偏誤強(qiáng)化風(fēng)險再生產(chǎn)。一方面，伴隨技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)入社會系統(tǒng)和公眾心理后，形成了風(fēng)險放大效應(yīng)?？陀^領(lǐng)域與主觀領(lǐng)域風(fēng)險的交織融合，增加了風(fēng)險治理的復(fù)雜性和難度。而環(huán)境風(fēng)險治理技術(shù)創(chuàng)新具有滯后性，現(xiàn)有的治理技術(shù)難以全面消解風(fēng)險的負(fù)外部性，技術(shù)失效的情況時有發(fā)生，政府風(fēng)險治理的實(shí)踐能力欠佳，未能對傳統(tǒng)風(fēng)險與新型風(fēng)險進(jìn)行有效識別與防范[28]，造成新舊風(fēng)險的疊加，進(jìn)而衍生為更大的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險。另一方面，風(fēng)險治理技術(shù)選擇重工具理性輕價值理性。政府在環(huán)境沖突治理技術(shù)選擇中常遵循“最小抵抗原則”，采取搬遷換址的方式，將環(huán)境鄰避項(xiàng)目設(shè)立在欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)和農(nóng)村等邊緣地帶，以降低項(xiàng)目建設(shè)的阻力，實(shí)現(xiàn)鄰避項(xiàng)目落地。但這一行為忽視了邊緣群體的環(huán)境利益，破壞了平等公正的價值原則，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險分配不正義，增加了弱勢群體的被剝離感，進(jìn)而引發(fā)公眾對政府決策的抵制與反抗，造成社會動蕩，危及政治穩(wěn)定，誘導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險。

(二)環(huán)境沖突政治風(fēng)險的積累、擴(kuò)散與轉(zhuǎn)化

環(huán)境沖突政治風(fēng)險以客觀存在的風(fēng)險、公眾對風(fēng)險的感知和風(fēng)險治理再生產(chǎn)風(fēng)險為風(fēng)險源，并以此構(gòu)成了風(fēng)險積累與轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。如圖1所示，在風(fēng)險源治理和沖突治理失敗，風(fēng)險不斷積累的情況下，公眾對風(fēng)險的負(fù)面認(rèn)知和態(tài)度會逐漸向政治領(lǐng)域集中，公眾的風(fēng)險歸因也逐漸從環(huán)境損害項(xiàng)目、企業(yè)向地方政府甚至整個國家政治體系轉(zhuǎn)移，形成對國家基本政治制度、主流政治意識形態(tài)的質(zhì)疑。在此過程中，一般性的社會矛盾和環(huán)境沖突所帶有的政治色彩愈來愈濃厚，一般性的環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險也逐漸向政治風(fēng)險轉(zhuǎn)變。因此，從本質(zhì)上來看，環(huán)境沖突政治風(fēng)險的積累與轉(zhuǎn)化是一個相互交織的過程。在此過程中，風(fēng)險社會放大機(jī)制、網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動機(jī)制、風(fēng)險疊加機(jī)制和風(fēng)險再生產(chǎn)機(jī)制起到了助推機(jī)制的作用。

1.風(fēng)險社會放大機(jī)制

風(fēng)險的社會放大理論認(rèn)為，“放大站”是造成風(fēng)險放大的關(guān)鍵要素，通常由個體層面的“放大站”和社會層面的“放大站”組成。在環(huán)境沖突轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險的過程中，由個體風(fēng)險感知、政府信任和媒體風(fēng)險放大行為構(gòu)成的“放大站”加速了政治風(fēng)險的生成。首先，公眾的風(fēng)險感知和風(fēng)險傳播構(gòu)成了風(fēng)險的“個人放大站”。在環(huán)境事件中，直接利益受損的目標(biāo)群體會采取線下宣傳或互聯(lián)網(wǎng)傳播的手段，向外界擴(kuò)散風(fēng)險信息，以尋求地方性團(tuán)結(jié)和社會性關(guān)注，增強(qiáng)對利益損害的反抗力量。例如，在2007年廈門PX事件中，居民通過短信和博客等方式向社會廣泛傳播風(fēng)險信息，最終引發(fā)了數(shù)千人的環(huán)境群體性事件。其次，政府與媒體處理風(fēng)險信息的行為差異構(gòu)成了風(fēng)險的“社會放大站”。一方面，政府為減小政策執(zhí)行的阻力，傾向于封鎖信息，隔絕公眾參與，由此激發(fā)了公眾的不滿，導(dǎo)致政府信任危機(jī)。另一方面，媒體為吸引公眾眼球，制造社會輿論，夸大和扭曲環(huán)境沖突實(shí)質(zhì)，造成信息“失真”，進(jìn)而引發(fā)社會性恐慌。在這一層面上，政府在風(fēng)險信息傳遞中的“缺位”和媒體傳播風(fēng)險信息的超時空性，為虛假信息和謠言滋生提供了根植“土壤”，導(dǎo)致環(huán)境沖突政治風(fēng)險在社會領(lǐng)域積聚與擴(kuò)散。

2.網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動機(jī)制

網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動機(jī)制以互聯(lián)網(wǎng)傳播和地方傳播為主要手段。風(fēng)險信息擴(kuò)散以地方性傳播為主，公眾通過口頭傳達(dá)、公示告知等方式，促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險信息在主要利益相關(guān)者之間傳遞，強(qiáng)化了主要目標(biāo)受眾之間的地方性認(rèn)知，形成了以風(fēng)險抵抗“領(lǐng)袖人物”為模范的群體性風(fēng)險反抗行為，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件率先在小范圍內(nèi)爆發(fā)。同時互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加快了環(huán)境風(fēng)險信息傳播的速度，并與網(wǎng)下傳播機(jī)制形成聯(lián)動，為風(fēng)險輿論提供了虛擬場域，進(jìn)而擴(kuò)大了風(fēng)險感知受眾群體的數(shù)量，擴(kuò)展了環(huán)境沖突負(fù)面影響的波及范圍，使地方性風(fēng)險演化為社會性風(fēng)險，提高了環(huán)境沖突引發(fā)社會危機(jī)的現(xiàn)實(shí)性和可能性。例如，自2007 年廈門PX事件通過互聯(lián)網(wǎng)傳播以來，公眾對“PX”項(xiàng)目的抵制形成了普遍的共識，該項(xiàng)目相繼在大連、寧波、昆明等地遭到民眾的激烈反抗，引發(fā)了社會性的環(huán)境沖突，產(chǎn)生了區(qū)域性的社會危機(jī)。

3.風(fēng)險疊加機(jī)制

風(fēng)險疊加機(jī)制是指以環(huán)境沖突為契機(jī)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險、文化風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險等疊加對政治系統(tǒng)構(gòu)成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代社會高度的勞動分工促成了群體間的有機(jī)團(tuán)結(jié)，強(qiáng)化了組織系統(tǒng)間的相互依賴，傳統(tǒng)“蜂窩型”組織的領(lǐng)域邊界正在消失與淡化。這意味著社會各領(lǐng)域難以“獨(dú)善其身”，系統(tǒng)內(nèi)部微小的風(fēng)險因素便能產(chǎn)生廣泛的“連鎖反應(yīng)”，環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險不再局限于單一系統(tǒng)內(nèi)部，而是與相互依賴的社會各領(lǐng)域產(chǎn)生疊加與共振。例如，2014年浙江余杭中泰焚燒場事件，公眾出于對生態(tài)風(fēng)險和健康風(fēng)險的擔(dān)憂，通過打砸等暴力行為與執(zhí)法人員發(fā)生沖突，影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序和社會穩(wěn)定，增加了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險，并對地區(qū)政治安全構(gòu)成了威脅。

4.風(fēng)險再生產(chǎn)機(jī)制

風(fēng)險再生產(chǎn)機(jī)制體現(xiàn)了政府環(huán)境風(fēng)險治理體系的不完善和風(fēng)險治理能力的不足。在全球化背景下，傳統(tǒng)工業(yè)社會自然人化的風(fēng)險與現(xiàn)代社會人化自然的風(fēng)險相互作用，“脫域”機(jī)制下風(fēng)險的疊加與聯(lián)動，致使傳統(tǒng)的風(fēng)險治理方式和治理體系面臨巨大挑戰(zhàn)，政府應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的能力受限，治理效果不理想，影響了公眾對政府執(zhí)政的信任，動搖了政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性。同時，由于現(xiàn)有具象化的風(fēng)險治理實(shí)踐存在瑕疵性，難以有效應(yīng)對抽象化的風(fēng)險社會，極易導(dǎo)致政府環(huán)境風(fēng)險治理失敗，進(jìn)而成為政治危機(jī)的始作俑者。例如，2009年陜西鳳翔血鉛事件，政府在前期對污染型企業(yè)環(huán)境風(fēng)險的治理低效能，導(dǎo)致區(qū)域性的群體中毒事件，引發(fā)了民眾對相關(guān)企業(yè)和政府的集體反抗，使環(huán)境風(fēng)險演化為具有社會政治因素的沖突事件。

(三)政治風(fēng)險爆發(fā)

風(fēng)險在充分積累的情況下，常常由某些突發(fā)事件充當(dāng)“導(dǎo)火索”引爆，形成現(xiàn)實(shí)的危機(jī)狀態(tài)，從而完成整個風(fēng)險演化過程。具體到環(huán)境沖突政治風(fēng)險演化過程，政治風(fēng)險爆發(fā)就是在環(huán)境風(fēng)險積累并向政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)化并擴(kuò)散到一定程度，呈現(xiàn)高度緊張狀態(tài)下，以突發(fā)性政治事件或政治危機(jī)的形式表現(xiàn)出來的風(fēng)險最終狀態(tài)。這種最終狀態(tài)有以下幾個特征。

1.爆發(fā)迅速猛烈

在前期風(fēng)險充分轉(zhuǎn)化和積累的情況下，環(huán)境沖突政治風(fēng)險往往會因?yàn)槟承┚唧w事件，迅速而強(qiáng)力地釋放出來，形成具有一定程度政治影響的事件，沖擊政治體系的安全穩(wěn)定。比如，2012年四川什邡鉬銅事件，因?yàn)椴糠秩罕姷倪^激行為，群眾集會抗議在數(shù)小時內(nèi)迅速演化成為流血沖突事件。

2.影響的廣泛性

根據(jù)環(huán)境沖突政治風(fēng)險的內(nèi)在生成機(jī)理和外部特征表現(xiàn)，風(fēng)險的爆發(fā)是環(huán)境系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)等風(fēng)險的聯(lián)動與疊加；同時，風(fēng)險的反身性屬性決定了政治風(fēng)險的爆發(fā)不僅會對政治當(dāng)局穩(wěn)定造成影響，還將對其構(gòu)成系統(tǒng)產(chǎn)生沖擊。例如在2012年的什邡鉬銅事件、啟東事件、2014年的廣東茂名PX事件中，較大規(guī)模的暴力沖突直接對政治系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定造成了重大影響，同時對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了沖擊。

3.恢復(fù)成本高昂

所謂恢復(fù)成本指的是重建政治秩序、恢復(fù)政治系統(tǒng)穩(wěn)定、保障政治安全所消耗的有形和無形的資源的總和。通常政治風(fēng)險的恢復(fù)成本與政治風(fēng)險的負(fù)面影響成正比例關(guān)系。政治風(fēng)險的爆發(fā)對政治當(dāng)局和其他社會系統(tǒng)產(chǎn)生沖擊，造成社會正常秩序被打破、使政府權(quán)威性與合法性受損。因此，相對于風(fēng)險積累轉(zhuǎn)化階段的有效治理而言，一旦環(huán)境沖突政治風(fēng)險通過政治事件甚至危機(jī)的形式爆發(fā)，其恢復(fù)的成本是相當(dāng)高昂的，政府需投入更多的制度成本、經(jīng)濟(jì)成本、時間成本和信任成本來恢復(fù)社會政治穩(wěn)定。

四、環(huán)境沖突政治風(fēng)險的治理策略

根據(jù)前文所揭示之環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理，應(yīng)堅持戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、法治思維、底線思維，以“穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈”為基本策略，以環(huán)境沖突政治風(fēng)險演化過程為依據(jù)，建立多階段多維度風(fēng)險防范體系。多階段風(fēng)險防范體系以環(huán)境沖突政治風(fēng)險演化階段性為依據(jù)，將環(huán)境沖突政治風(fēng)險防范分解為化解環(huán)境風(fēng)險防范環(huán)境沖突、治理環(huán)境沖突防范風(fēng)險轉(zhuǎn)化擴(kuò)散等多個階段。多維度風(fēng)險防范體系包含心理優(yōu)化、技術(shù)更新、治理體系優(yōu)化等維度。從二者關(guān)系看，多階段風(fēng)險防范屬于政治風(fēng)險治理的程序性制度安排，而多維度風(fēng)險防范則是適用于風(fēng)險治理各階段的實(shí)體性舉措，是落實(shí)各階段治理任務(wù)的一般性策略集合。鑒于此，本文主要關(guān)注環(huán)境沖突治理的多維度風(fēng)險防范策略。

(一)強(qiáng)化心理引導(dǎo)，培育公眾的理性認(rèn)知

根據(jù)環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成機(jī)理，公眾對風(fēng)險的感知和對環(huán)境利益損失的芥蒂是促使環(huán)境沖突政治風(fēng)險從隱形走向顯性并產(chǎn)生作用的關(guān)鍵性因素。在這一層面上，公眾的心理因素架起了風(fēng)險社會放大的“橋梁”，決定了風(fēng)險的外顯與擴(kuò)散。因此，政府在作出有關(guān)環(huán)境項(xiàng)目的決策時要對公眾的風(fēng)險感知和心理需求進(jìn)行考慮，了解公眾的心理偏好和價值期望，增進(jìn)公眾對政府決策的支持與理解。具體而言，可從風(fēng)險溝通、信任重建、心理補(bǔ)償和心理疏導(dǎo)等方面來培育公眾的理性認(rèn)知。

第一，強(qiáng)化風(fēng)險溝通，重建公共信任。桑德曼認(rèn)為通過開展風(fēng)險溝通工作能夠有效彌合不同利益相關(guān)者之間的風(fēng)險認(rèn)知差異，是避免公眾采取非理性反抗行為的關(guān)鍵[29]。針對當(dāng)前由政府溝通匱乏所導(dǎo)致的風(fēng)險認(rèn)知“鴻溝”和公共信任流失的問題，通過雙向互動的風(fēng)險溝通能夠有效整合公眾的利益訴求，提高公共信任。為此，政府應(yīng)摒棄封閉決策的傳統(tǒng)慣性，培養(yǎng)和樹立現(xiàn)代風(fēng)險溝通意識，健全和完善溝通平臺，疏通拓寬溝通渠道，實(shí)現(xiàn)溝通方式的多樣化、豐富化，主動公布決策信息，依法征求公眾意見，開展民主協(xié)商，以充分的溝通協(xié)商重建公共信任。

第二，提供利益補(bǔ)償，滿足公眾的情感需要。根據(jù)環(huán)境風(fēng)險分配的等級性差異和環(huán)境責(zé)任的不均衡分配，應(yīng)推進(jìn)環(huán)境利益的再分配，以公眾的現(xiàn)實(shí)需求為依據(jù)，提供物質(zhì)層面或精神層面的補(bǔ)償，切實(shí)滿足公眾的情感偏好；或依據(jù)公眾的利益受損程度，劃定利益補(bǔ)償?shù)牡燃墭?biāo)準(zhǔn)，提供有區(qū)別性的利益補(bǔ)償，促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險分配正義和發(fā)展機(jī)會公平，化解公眾的心理芥蒂，降低公眾參與博弈的意愿。

第三，加強(qiáng)心理教育，培育公共精神和科學(xué)理性。環(huán)境沖突的政治風(fēng)險來源于環(huán)境風(fēng)險聚集所引發(fā)的環(huán)境沖突，而公眾公共精神與科學(xué)理性的不足則是造成其在應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險時采取對抗性策略，從而誘發(fā)政治風(fēng)險的重要心理因素。因此，加強(qiáng)心理教育，培訓(xùn)公眾公共精神和科學(xué)理性是從心理層面有效消弭環(huán)境沖突治理風(fēng)險的必由之路。一方面，在教育內(nèi)容上，以公共精神和科學(xué)理性塑造為核心，強(qiáng)化社會道德、民主法治和環(huán)境風(fēng)險教育，提升公眾道德意識、法治意識，提高公眾科學(xué)素養(yǎng)，形成科學(xué)風(fēng)險感知，避免形成過度的風(fēng)險反應(yīng)和非理性風(fēng)險抵御行為。另一方面，在教育方式上，應(yīng)堅持常態(tài)化教育和專題教育相統(tǒng)一的原則，將環(huán)境知識、風(fēng)險與危機(jī)應(yīng)對知識納入公民教育大綱，形成學(xué)校、社區(qū)、單位多元一體的教育形式；同時，積極運(yùn)用微信公眾號、微博等傳播相關(guān)知識，豐富教育形式，提高教育效果。

(二)推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，增益風(fēng)險治理效能

風(fēng)險社會理論和生態(tài)現(xiàn)代化理論以科學(xué)技術(shù)為核心，形成了有關(guān)技術(shù)與風(fēng)險之關(guān)系的不同見解，前者認(rèn)為科技的發(fā)展是風(fēng)險社會的起點(diǎn)，而后者則指出技術(shù)創(chuàng)新不僅能降低風(fēng)險還能帶來生態(tài)效益。二者在理論上的博弈深刻揭示了科學(xué)技術(shù)對于風(fēng)險形成與消解的重要作用。辯證地看待，科學(xué)技術(shù)產(chǎn)生風(fēng)險的根源在于技術(shù)發(fā)展的滯后性和政府對技術(shù)理性的過度追求。這也是環(huán)境沖突政治風(fēng)險治理失敗和風(fēng)險治理再生產(chǎn)風(fēng)險的根源所在?；谶@種認(rèn)識，通過推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，兼顧技術(shù)發(fā)展的不確定性問題能夠有效防范環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成，增益政府風(fēng)險治理的效能。具體而言，技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)著重關(guān)注三個方面，即環(huán)境利用的技術(shù)，風(fēng)險治理的技術(shù)和對技術(shù)價值理性的關(guān)注。

首先，優(yōu)化環(huán)境利用技術(shù)，減少對環(huán)境的破壞。環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生于自然的人化，這便要求在對自然環(huán)境進(jìn)行改造的實(shí)踐中，改善粗放型的生產(chǎn)方式，提升環(huán)境開采的技術(shù)，提高鄰避項(xiàng)目運(yùn)行的技術(shù)，降低環(huán)境利用的負(fù)外部性影響，減少客觀存在的環(huán)境風(fēng)險，消解環(huán)境沖突政治風(fēng)險的風(fēng)險源。

其次，創(chuàng)新風(fēng)險治理技術(shù)，增益政府風(fēng)險治理能力。針對政府對環(huán)境沖突政治風(fēng)險治理效果不佳的問題，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對風(fēng)險進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，提高風(fēng)險預(yù)警反應(yīng)的能力，在源頭處防止風(fēng)險的放大；同時利用計算機(jī)模擬風(fēng)險生成的全過程，對風(fēng)險可能產(chǎn)生的影響和損失進(jìn)行科學(xué)評估，掌握有關(guān)風(fēng)險的“第一手資料”，能夠有效預(yù)防風(fēng)險，突破風(fēng)險治理的“瓶頸”。

最后，關(guān)注技術(shù)倫理問題，防止風(fēng)險的再生產(chǎn)。由技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致的對價值理性的忽略是風(fēng)險再生產(chǎn)的重要原因。這便要求政府在創(chuàng)新環(huán)境沖突政治風(fēng)險治理技術(shù)時，堅持以人為本，注重價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，切忌發(fā)展手段與目標(biāo)的本末倒置，促使技術(shù)發(fā)展與社會價值和道德倫理相適應(yīng)，防止新型風(fēng)險的產(chǎn)生。

(三)優(yōu)化治理體系，提高政府治理能力

黨的十九屆五中全會將風(fēng)險防范和國家安全提到了新的戰(zhàn)略高度，明確了健全風(fēng)險治理體系的重要性。當(dāng)前環(huán)境沖突政治風(fēng)險的生成面臨新舊風(fēng)險的疊加和跨區(qū)域風(fēng)險的聯(lián)動，對政府的風(fēng)險治理模式和治理能力提出了新要求。相應(yīng)地，傳統(tǒng)風(fēng)險治理模式和風(fēng)險治理制度亟須更新和完善。

一方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變治理模式，提高風(fēng)險治理能力。要推動傳統(tǒng)單一的治理模式向復(fù)合治理模式轉(zhuǎn)型[30]。第一，推進(jìn)主體復(fù)合，形成黨委政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與的復(fù)合治理主體結(jié)構(gòu)，構(gòu)建風(fēng)險治理共同體，增進(jìn)防范環(huán)境沖突政治風(fēng)險的主體力量。第二，培育復(fù)合理性，要求處理好私人利益與社會利益的關(guān)系，化解主體利益價值與社會道德價值的沖突，追求公共理性，堅持公共利益至上，達(dá)成一致的集體行動，提升群體行動力量。第三，立足復(fù)合維度，健全多維復(fù)合的政策體系，完善基層組織建設(shè)、利益補(bǔ)償機(jī)制、獎懲機(jī)制和信息公開機(jī)制，為防范化解環(huán)境沖突政治風(fēng)險提供有力支撐。第四，采取復(fù)合方式，綜合采用剛?cè)岵?jì)、法德并施的治理方式，增強(qiáng)風(fēng)險治理的靈活性和韌性，提升化解環(huán)境沖突抵御政治風(fēng)險的能力。

另一方面，應(yīng)健全風(fēng)險防范制度，筑牢風(fēng)險抵御屏障。建立健全風(fēng)險治理的相關(guān)機(jī)制，包括風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，風(fēng)險研判機(jī)制、風(fēng)險評估機(jī)制、風(fēng)險防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險信息及時互通共享機(jī)制、風(fēng)險防控責(zé)任機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等。這些機(jī)制的運(yùn)行將促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高風(fēng)險預(yù)防的意識與能力，增強(qiáng)對新舊風(fēng)險識別與研判的能力，加快對風(fēng)險反應(yīng)的速度，善于抓住風(fēng)險創(chuàng)造的機(jī)遇，并及時有效規(guī)避風(fēng)險的負(fù)面影響，阻斷政治風(fēng)險生成與轉(zhuǎn)化的通道。