基于“價(jià)值鏈-政策工具”框架的我國(guó)公共文化服務(wù)政策分析*

陳世香，張靜靜

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

公共文化服務(wù)指基于社會(huì)效益，不以營(yíng)利為目的，為社會(huì)提供非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動(dòng)[1]。享受公共文化服務(wù)是廣大人民群眾依法被賦予的基本權(quán)益，是各級(jí)政府應(yīng)該予以保障實(shí)施的基本職責(zé)。而公共文化服務(wù)政策則能為滿足廣大人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求提供堅(jiān)實(shí)的保障。一般來(lái)說(shuō)，政策的有效性受多種主客觀因素的影響，而政策工具的選擇便是其中最主要的影響因素之一。在制定與實(shí)施政策時(shí)，選用何種政策工具以及用何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)該政策工具的效果，對(duì)于政府能否達(dá)成既定的政策目標(biāo)具有決定性影響[2]。因此，公共文化服務(wù)政策是否有效，政策工具的選擇至關(guān)重要。

隨著國(guó)家對(duì)公共文化服務(wù)事業(yè)的日益重視，近些年中央層面陸續(xù)出臺(tái)了系列公共文化服務(wù)政策。這些政策呈現(xiàn)出以下幾方面特征：一是公共文化服務(wù)政策文件法治化程度不斷提升，如《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》等文件都是以國(guó)家層面立法的形式頒布的。二是公共文化服務(wù)政策所涉及的內(nèi)容范圍日益廣泛，不僅關(guān)涉圖書(shū)館、電子閱覽室等硬件設(shè)施建設(shè)，還重視經(jīng)由政府購(gòu)買(mǎi)、金融合作、引進(jìn)社會(huì)資本等形式強(qiáng)化軟件建設(shè)來(lái)改進(jìn)公共文化服務(wù)水平。三是注重公共文化服務(wù)事業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，如《文化部十二五時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃》《文化部“十三五”時(shí)期文化科技創(chuàng)新規(guī)劃》等。盡管如此，既有政策文獻(xiàn)梳理顯示，我國(guó)現(xiàn)行公共服務(wù)政策仍存在政策工具使用不均衡、多元主體參與不夠等方面問(wèn)題。如我國(guó)學(xué)者曹樹(shù)金等利用政策分析方法，通過(guò)建立公共文化服務(wù)三維立體模型，以 2009—2018年間中央政府及相關(guān)部門(mén)發(fā)布的公共文化服務(wù)政策文件為研究對(duì)象，研究得出如下結(jié)論：在政策工具方面，公共文化服務(wù)政策制定過(guò)程中利用的政策工具比重由大到小依次為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具，社會(huì)力量在公共文化服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮的作用依然較為有限[3]。汪圣等采用內(nèi)容分析法，對(duì)2005—2017年間出臺(tái)的37項(xiàng)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。其研究發(fā)現(xiàn)，在政策工具維度上，政府部門(mén)對(duì)不同類型政策工具的依賴性呈現(xiàn)為“差序格局”：對(duì)環(huán)境型政策工具強(qiáng)依賴，對(duì)供給型政策工具一般性依賴，對(duì)需求型政策工具弱依賴[4]。

基于以上，本文通過(guò)建構(gòu)“價(jià)值鏈-政策工具”二維分析框架，選取2009—2019年中央層面頒布的32個(gè)政策文本，基于內(nèi)容分析方法的運(yùn)用，重點(diǎn)回應(yīng)以下問(wèn)題：當(dāng)前我國(guó)公共文化服務(wù)政策工具的運(yùn)行規(guī)律及其偏好是什么，如何通過(guò)政策工具調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化，達(dá)到提升公共文化服務(wù)水平的目標(biāo)。

二、研究方法與樣本選擇

(一)研究方法

內(nèi)容分析法最早被運(yùn)用于新聞傳播領(lǐng)域，是一種對(duì)傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)性描述的分析方法[5]884-886。隨著計(jì)算機(jī)科學(xué)的興起，該方法逐漸被廣泛運(yùn)用到管理學(xué)和情報(bào)學(xué)領(lǐng)域，尤其在情報(bào)學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用較為普遍。內(nèi)容分析法主要以問(wèn)題假設(shè)作為出發(fā)點(diǎn)，利用統(tǒng)計(jì)分析方法和工具對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行處理，其最終結(jié)果是基于數(shù)據(jù)計(jì)量分析得到定性結(jié)論[6]。內(nèi)容分析法包含以下五個(gè)步驟：一是提出問(wèn)題或假設(shè)，二是提取樣本，三是分析單元選擇，四是建立分析類目，五是進(jìn)行數(shù)據(jù)處理與計(jì)算。該方法適合于一切有文獻(xiàn)資料或記錄可供考證的問(wèn)題的研究。抽樣方法較為多樣，包括來(lái)源抽樣、日期抽樣和單元抽樣三種方式[7]。

內(nèi)容分析法的優(yōu)勢(shì)在于，其結(jié)論經(jīng)由數(shù)據(jù)分析得出，能夠克服和避免定性研究的主觀性，達(dá)到可檢驗(yàn)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題和優(yōu)化對(duì)策建議的目的。不過(guò)，該研究方法也存在樣本代表性不足、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)誤差、模型建構(gòu)不夠科學(xué)等方面問(wèn)題。正如Jesse Shera(杰西·謝拉)在評(píng)價(jià)這門(mén)技術(shù)時(shí)所說(shuō)：“雖然內(nèi)容分析自稱具有更大的‘客觀性’，其實(shí)它的主觀性并不亞于那些文藝評(píng)論的團(tuán)體，而據(jù)說(shuō)認(rèn)為反對(duì)此類批評(píng)就是一種‘反動(dòng)’。一個(gè)人想通過(guò)主觀性以量的變化去實(shí)現(xiàn)客觀性，那是不可能的?！盵5]886盡管存在著這些缺陷，但并不影響各領(lǐng)域?qū)W者們對(duì)該方法的應(yīng)用與肯定。越來(lái)越多的學(xué)者運(yùn)用該方法來(lái)研究管理、扶貧、環(huán)境、文化、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)等領(lǐng)域的問(wèn)題，大都認(rèn)為該方法客觀且有效。例如，胡稅根等利用內(nèi)容分析法分析了我國(guó)1982年至今的政策文本，總結(jié)了我國(guó)公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展階段、特征和趨勢(shì)并提出政策優(yōu)化建議[8]。車(chē)峰以《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》為研究對(duì)象，從基本政策工具和推進(jìn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略兩個(gè)維度對(duì)我國(guó)健康服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行深入分析[9]。楊志軍等運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中央政府頒布的環(huán)境治理政策文本樣本進(jìn)行分析，以提出環(huán)境治理政策的優(yōu)化路徑和建議[10]。劉強(qiáng)強(qiáng)等則以貴州省扶貧政策為腳本，基于內(nèi)容分析法得出一系列有關(guān)政策的結(jié)構(gòu)特征并提出扶貧政策建議[11]。

內(nèi)容分析法是一種量化政策文本研究方法，本文對(duì)于內(nèi)容分析法的運(yùn)用包括以下幾個(gè)階段：(1)選擇權(quán)威性政策文本，包括法律法規(guī)、通知公告、意見(jiàn)條例等。發(fā)文機(jī)關(guān)和實(shí)施主體是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)。(2)建構(gòu)有關(guān)政策文本政策工具研究的理論分析架構(gòu)，確定核心分析概念和理論邏輯。(3)根據(jù)既有理論分析框架所確定的指標(biāo)體系及其內(nèi)涵構(gòu)成，對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表。(4)根據(jù)政策文本內(nèi)容分析單元編碼，對(duì)所選擇政策文本中的政策工具進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。(5)根據(jù)政策工具類型選擇頻數(shù)統(tǒng)計(jì)繪出含有不同工具類型以及每種工具內(nèi)指標(biāo)內(nèi)容的餅狀圖。最后，基于頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果和指標(biāo)內(nèi)容的餅狀圖顯示，對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行定性分析并提出相應(yīng)政策優(yōu)化對(duì)策。需要指出的是，政策文本的代表性和權(quán)威性是后續(xù)文本單元編碼和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)；同時(shí)，為了避免政策文本編碼的隨意性，必須嚴(yán)格依據(jù)所建構(gòu)分析框架界定的指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行分析。

(二)樣本選擇

研究所選取的政策文本均來(lái)源于公開(kāi)數(shù)據(jù)資料，主要從中華人民共和國(guó)政府網(wǎng)、中國(guó)文化和旅游部網(wǎng)等官方途徑進(jìn)行搜集，搜集范圍為2009—2019年中央層面所頒布的各種政策法律文本。文本遴選主要遵循以下原則：一是發(fā)文單位為國(guó)務(wù)院、文化和旅游部等中央層面的政府行政機(jī)關(guān)；二是政策文本必須與公共文化服務(wù)直接相關(guān)，文化產(chǎn)業(yè)、文化發(fā)展等方面文件不選入其中；三是主要選取法律法規(guī)、意見(jiàn)、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的官方文件；四是盡量避免政策文本的重復(fù)選擇。

所選擇的政策文本具有代表性、系統(tǒng)性、正式性和權(quán)威型，體現(xiàn)出本研究的科學(xué)性要求，主要依據(jù)在于：一是由于我國(guó)公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展較晚，近10年的公共文化服務(wù)政策文件相對(duì)更加規(guī)范，法規(guī)效應(yīng)更強(qiáng)；二是為了研究方便，近10年文本相對(duì)于以前的文本更容易收集和整理；三是為了減小研究阻力因素，把文本數(shù)量控制在一定范圍不僅能降低數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)誤差，還能降低研究壓力。基于以上邏輯，本文最終選出32份有效政策文本樣本(表1)。

表1 2009年以來(lái)國(guó)家公共文化服務(wù)政策文本

三、分析工具：價(jià)值鏈-政策工具二維框架

由于對(duì)政策部門(mén)績(jī)效的失望，人們產(chǎn)生了探索政策失敗原因的想法。20世紀(jì)80年代，荷蘭吉爾霍德委員會(huì)得出的結(jié)論是，各種政策失靈是由于對(duì)政策工具的知識(shí)不足造成的[12]。因此，有效的政策執(zhí)行離不開(kāi)政策工具的正確選擇。研究政策工具偏好無(wú)疑為我們?cè)鲞M(jìn)政策的科學(xué)性和民主性提供了新的視角和思路。隨著政策科學(xué)體系的發(fā)展與完善，蓋伊·彼得斯、萊斯特、薩瓦斯等代表性學(xué)者都認(rèn)為，政策工具就是實(shí)現(xiàn)政策目的和意圖的行為或手段，它能將政策想法轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)。我國(guó)公共管理領(lǐng)域著名學(xué)者陳振明還將目前政策工具研究總結(jié)為工具主義、過(guò)程主義、權(quán)變主義和建構(gòu)主義四種路徑[13]。

近些年國(guó)內(nèi)學(xué)者應(yīng)用最多的是豪利特和拉米什、羅斯威爾和沃爾特的政策工具分類思想。前者根據(jù)政策工具的自主性程度劃分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型三種，后者根據(jù)政策工具的要素特性劃分為環(huán)境型、需求型和供給型三種。由于我國(guó)公共文化服務(wù)具體內(nèi)容凸顯了環(huán)境、需求和供給三方面特征，因此，本文主要結(jié)合羅斯威爾和沃爾特的政策工具分類思想，將我國(guó)公共文化服務(wù)政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三種基本類型。政策工具是公共政策研究的一個(gè)重要途徑，而政策工具路徑的研究還需考慮政策主體的構(gòu)成。通常認(rèn)為，政策主體在制定和執(zhí)行政策時(shí)，必須依據(jù)政策間的客觀關(guān)系將它們有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以形成政策合力，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，發(fā)揮理想的政策效應(yīng)。因此，合理的政策結(jié)構(gòu)需政策主體兼顧自己所在的政策位置即與其他政策主體的上下、左右、前后的關(guān)系[14]。例如，時(shí)間層面表現(xiàn)為先行政策、現(xiàn)行政策與后續(xù)政策間的繼承，空間層面表現(xiàn)為多個(gè)平行或不同層級(jí)政策間的互補(bǔ)等[15]。根據(jù)我國(guó)公共文化服務(wù)政策文本內(nèi)容的實(shí)際情況，本文構(gòu)建了公共文化服務(wù)價(jià)值鏈(y軸)-政策工具(x軸)二維分析框架，如圖1所示。

圖1 公共文化服務(wù)政策二維分析框架

(一)x軸：政策工具維度

x軸為政策工具維度，代表公共文化服務(wù)政策工具的不同類型。結(jié)合羅斯威爾和沃爾特的理論，供給型政策工具包括教育培訓(xùn)、項(xiàng)目支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入；環(huán)境型政策工具包括目標(biāo)規(guī)劃、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制；需求型政策工具包括政府采購(gòu)、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外交流。供給型政策工具確保了相關(guān)要素的供給，如教育培訓(xùn)為公共文化服務(wù)提供了人才供給、資金投入為公共文化服務(wù)提供了經(jīng)費(fèi)保障，是推動(dòng)公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展的有效保證，它反映的是政府對(duì)公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。環(huán)境型工具通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等手段來(lái)改善公共文化服務(wù)事業(yè)的外部環(huán)境因素，確保公共文化服務(wù)行為必要的穩(wěn)定、有序、安全的環(huán)境，因此對(duì)公共文化服務(wù)發(fā)揮間接的影響作用。需求型政策工具有助于開(kāi)拓公共文化服務(wù)市場(chǎng)，減少公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的不確定性因素，從而有效“拉動(dòng)”公共文化服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。因此，其產(chǎn)生的作用力往往比環(huán)境型政策工具更為直接、有效[4]21。其作用如圖2所示。

圖2 政策工具對(duì)公共文化服務(wù)的作用

(二)y軸：價(jià)值鏈維度

y軸為價(jià)值鏈維度，包括政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)配置四個(gè)方面，代表參與或執(zhí)行公共文化服務(wù)政策的不同主體和實(shí)施形式。政府負(fù)責(zé)是指公共文化服務(wù)政策的具體措施，如資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目主要由政府買(mǎi)單和負(fù)責(zé)。公眾參與是指公民利用自己的資金、人力或物力資源來(lái)支持公共文化服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，如公民自己出資修建圖書(shū)館、游樂(lè)場(chǎng)或組織文藝晚會(huì)等。社會(huì)協(xié)同是指積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到公共文化服務(wù)建設(shè)中來(lái)，如將社會(huì)資本引入到文化館、電子閱覽室等公共文化服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。市場(chǎng)配置就是市場(chǎng)主體為適應(yīng)商品供求關(guān)系的變化，根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)對(duì)商品的供求、價(jià)格和銷(xiāo)量等作出調(diào)整。由此，我們?cè)诳v向上將四個(gè)主體的作用和影響簡(jiǎn)化為價(jià)值鏈維度，在橫向上則將公共文化服務(wù)的基本活動(dòng)簡(jiǎn)化為政策工具維度，最終建構(gòu)成公共文化服務(wù)政策二維分析框架。這一分析框架不僅有助于清晰形象地呈現(xiàn)政策工具維度與價(jià)值鏈維度的關(guān)系，還為下一步進(jìn)行文本樣本的單元編碼和頻數(shù)統(tǒng)計(jì)提供了可遵循的依據(jù)和原則。

四、文本單元編碼與數(shù)據(jù)分析

(一)文本單元編碼

如前所述，本文嚴(yán)格依據(jù)價(jià)值鏈-政策工具二維分析框架，基于“政策編號(hào)-具體章節(jié)-具體條目/段落”流程對(duì)所遴選的32個(gè)政策文本進(jìn)行編碼，制作單元編碼表。由于篇幅有限，論文節(jié)選了政策文本內(nèi)容分析單元編碼表的部分內(nèi)容(表2)。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(節(jié)選)

(二)數(shù)據(jù)分析

根據(jù)表2中的政策文本內(nèi)容分析單元編碼，對(duì)不同類別的政策工具進(jìn)行單元編碼并進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果為公共文化服務(wù)政策文本的三種工具選擇頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表(表3)。從頻數(shù)統(tǒng)計(jì)可以看出，我國(guó)在公共文化服務(wù)政策工具的使用上大致兼顧了各類型工具的使用。但是，在政策工具的選擇上主要以環(huán)境型政策工具使用為主，在三種工具使用中所占比率為46.62%；依次為供給型政策工具，占比為39.10%；需求型政策工具占比最低，為14.29%。

表3 公共文化服務(wù)政策文本的三種工具選擇頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

具體到各細(xì)分政策工具類型：在供給型政策工具中，教育培訓(xùn)(23.08%)、項(xiàng)目支持(19.23%)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(26.92%)、資金投入(30.77%)，占比較為均衡。在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃比例為53.22%，超過(guò)所有工具使用中的一半，依次為法規(guī)管制(25.81%)、金融服務(wù)(11.29%)、稅收優(yōu)惠(9.68%)，各種政策工具使用的比例差距較大。在需求型政策工具中，政府采購(gòu)的使用頻率最高，占了將近一半，比例為47.37%，依次為海外交流(36.84%)、貿(mào)易管制(10.53%)、服務(wù)外包(5.26%)。由此可知，我國(guó)公共文化服務(wù)政策偏好使用環(huán)境型政策工具，尤其偏好使用目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、政府采購(gòu)等工具，供給型政策工具內(nèi)部比例相當(dāng)，環(huán)境型政策工具和需求型政策工具內(nèi)部比例較不均衡，如圖3所示。

圖3 三種類型政策工具使用百分比示意圖

從價(jià)值鏈維度看，公共文化服務(wù)政策主要以政府負(fù)責(zé)為主，在政策工具選擇頻數(shù)分布表中的比例高達(dá)72.18%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他類型主體參與的頻率。按照占比情況來(lái)看(表4)，依次為市場(chǎng)配置(11.28%)、社會(huì)協(xié)同(11.28%)、公眾參與(5.26%)。由此可以看出，公眾、社會(huì)、市場(chǎng)在公共文化服務(wù)供給過(guò)程中的參與主動(dòng)性不足，在很大程度上受限于“政府負(fù)責(zé)”為主導(dǎo)的供給機(jī)制[16]。然而，從表4中可以看出，我國(guó)公共文化服務(wù)領(lǐng)域多元主體協(xié)同治理的機(jī)制尚未健全，政府始終在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)管過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府負(fù)責(zé)依然是常態(tài)。

表4 工具-價(jià)值鏈框架下公共服務(wù)政策工具選擇頻數(shù)分布

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本研究基于“價(jià)值鏈-政策工具”二維分析框架，對(duì)我國(guó)2009—2019年公共文化服務(wù)領(lǐng)域的32個(gè)政策文本進(jìn)行了內(nèi)容分析。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，不同類型的政策工具在使用上存在不均衡、不合理、不充分等問(wèn)題。在政策主體方面，政府負(fù)責(zé)依然為公共文化服務(wù)供給的主要形式，多元主體參與力度不夠。

1.公共文化服務(wù)政策工具使用較不均衡，一些有效的政策工具應(yīng)用不足。如頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表3和圖3所示，政策文本中大部分屬于環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具使用比例達(dá)到46.62%,較大幅度地超出了供給型政策工具和需求型政策工具的使用比率。其中，“目標(biāo)規(guī)劃”工具和“法規(guī)管制”工具使用尤為頻繁，“目標(biāo)規(guī)劃”占比為53.22%，超過(guò)了其他政策工具使用比例的一半，“法規(guī)管制”工具占比為25.81%。相比之下，“稅收優(yōu)惠”“金融服務(wù)”占比卻非常低，稅收優(yōu)惠在整個(gè)環(huán)境型政策工具使用中只占9.68%，金融服務(wù)占比為11.29%?？梢钥闯觯参幕?wù)中環(huán)境型政策工具內(nèi)部使用比例是較不均衡的，“稅收優(yōu)惠”“金融服務(wù)”等工具沒(méi)有得到充分使用。而在需求型政策工具的使用中，服務(wù)外包工具使用頻數(shù)為1，占比為5.26%，貿(mào)易管制工具使用頻數(shù)為2，占比重為10.53%，相比于政府采購(gòu)(47.37%)、海外交流(36.84%)的比例，服務(wù)外包和貿(mào)易管制這兩項(xiàng)政策工具使用上存在不足。

2.“目標(biāo)規(guī)劃”工具使用較為頻繁，政策執(zhí)行的效果缺乏保障。從表3有關(guān)公共文化服務(wù)政策文本三種工具選擇的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)可以看出，“目標(biāo)規(guī)劃”工具使用頻數(shù)為33，占比為53.22%，在所有工具中使用頻率是最高的。這證明學(xué)界將我國(guó)公共文化服務(wù)體系歸入“工程師模式”是有道理的。這符合中央一級(jí)多關(guān)注公共文化服務(wù)的宏觀問(wèn)題，具體的政策則多由省市縣級(jí)政府發(fā)布的現(xiàn)實(shí)[3]。從32個(gè)政策文本的標(biāo)題上看，有6個(gè)文件標(biāo)題里面含有“規(guī)劃”二字。這可能是由于我國(guó)公共文化服務(wù)事業(yè)起步較晚，體制機(jī)制不夠健全，在法律法規(guī)建立完善上存在空白所致。但是，一個(gè)更加值得注意的原因可能在于我國(guó)一貫因循的以各種形式表現(xiàn)出來(lái)的中央集權(quán)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體制機(jī)制使然?！澳繕?biāo)規(guī)劃”等綱領(lǐng)性文件的作用是對(duì)政策執(zhí)行起著方向引領(lǐng)作用，為政策執(zhí)行提供所依仗的行動(dòng)方案和操作指南保障。這與整體政策文本主要集中于制定、決策和頒布等政策職責(zé)內(nèi)容息息相關(guān)。目標(biāo)規(guī)劃工具對(duì)于政策的執(zhí)行一般發(fā)揮著“指引方向”和“設(shè)立目標(biāo)”的作用。如果目標(biāo)規(guī)劃使用較多，而貫徹執(zhí)行的政策工具較少，則不利于政策順利執(zhí)行，容易造成政策過(guò)溢的現(xiàn)象。

3.政府負(fù)責(zé)成為主要形式，多元主體協(xié)同治理的力量沒(méi)有得到充分發(fā)揮。從價(jià)值鏈維度看，根據(jù)公共文化服務(wù)政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析，政府負(fù)責(zé)在公共文化服務(wù)中的表現(xiàn)形式較為明顯，所占比率為72.18%，依次為市場(chǎng)配置(11.28%)、社會(huì)協(xié)同(11.28%)、公眾參與(5.26%)?；谙嚓P(guān)數(shù)據(jù)可以得出，我國(guó)公共文化服務(wù)迄今為止還沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等多元主體的力量，多元協(xié)同治理的力度需要加強(qiáng)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論，要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，就必須考慮產(chǎn)品消費(fèi)者的需求狀況。這就要求改變政府包辦公共文化服務(wù)的做法，建立和完善參與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)民間多元主體參與的積極性，將公共文化服務(wù)的決策權(quán)和參與權(quán)歸還公眾[17]。

(二)政策建議

不同類型政策工具均在公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了一定作用，政策工具的組合和相互作用對(duì)公共文化服務(wù)政策的績(jī)效具有重要影響[4]。因此，提升政策工具使用的均衡性、完善政策的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制和構(gòu)建多元主體共同參與的格局，對(duì)于滿足人民豐富多樣的公共文化服務(wù)需求至關(guān)重要。

1.提升政策工具使用的均衡性，彌補(bǔ)政策工具使用的不足。我國(guó)在公共文化服務(wù)環(huán)境型和需求型政策工具的使用上較為不均衡，對(duì)于稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外交流等政策工具的使用存在較為明顯的不足。政策執(zhí)行離不開(kāi)良好的環(huán)境加以保障和輔助，因此，“稅收優(yōu)惠”“金融服務(wù)”“貿(mào)易管制”等政策工具的使用是必不可少的。貿(mào)易管制、服務(wù)外包等需求型政策工具不僅能減少市場(chǎng)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)因素，還能減少國(guó)家在公共文化服務(wù)建設(shè)方面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境壓力，對(duì)政策推行起著拉力作用。因此，可從以下幾方面采取相應(yīng)措施：一是擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策對(duì)于基本公共文化服務(wù)事業(yè)的適用范圍和力度；二是豐富金融服務(wù)方式，擴(kuò)寬金融服務(wù)投資渠道，讓更多的公共文化服務(wù)項(xiàng)目能更好地得到金融服務(wù)的支持；三是完善政府采購(gòu)制度，提高政府采購(gòu)的規(guī)范性、有效性和科學(xué)性，擴(kuò)大政府采購(gòu)公共文化服務(wù)范圍，優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)流程；四是通過(guò)優(yōu)惠政策，將服務(wù)產(chǎn)品外包出去，積極鼓勵(lì)多元主體加入到公共文化服務(wù)建設(shè)中來(lái)。

2.完善公共文化服務(wù)政策的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，保障政策執(zhí)行的有效性。從前面的數(shù)據(jù)分析可以看出，我國(guó)在公共文化服務(wù)政策制定方面偏好于使用目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等政策工具。完善公共文化服務(wù)政策的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，不僅是確保政策有效性的重要手段，也是提高政策執(zhí)行效果的良好方法。完善公共文化服務(wù)政策的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，可以考慮健全完善以下幾方面政策措施：一是通過(guò)制定完善的績(jī)效考評(píng)制度加強(qiáng)自我監(jiān)督。這就要求各單位、各部門(mén)厘清工作程序和職責(zé)，本著以評(píng)促建原則，將工作與績(jī)效考評(píng)緊密結(jié)合起來(lái)。二是以上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)監(jiān)管為主導(dǎo)，以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充，建立多主體的政策監(jiān)督體系[18]。三是拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督平臺(tái)，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)增強(qiáng)政策的公開(kāi)性、公正性和透明性，讓廣大人民群眾可以在線上線下都能找到發(fā)聲的途徑。

3.構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、市場(chǎng)、公眾等多元主體共同參與的格局。隨著現(xiàn)代生活變得越來(lái)越復(fù)雜和人民文化生活需求的增加，一切由政府包辦和負(fù)責(zé)的管理模式已經(jīng)逐漸跟不上形勢(shì)需要。因?yàn)槟切楫?dāng)今的社會(huì)生活和政治生活提供結(jié)構(gòu)與方向的政策和項(xiàng)目是許多不同團(tuán)體與組織相互作用的結(jié)果，是許多不同意見(jiàn)和利益的混合物[19]。公民需求要想得到充分實(shí)現(xiàn)就必須廣泛吸納社會(huì)、市場(chǎng)、公眾等力量參與到公共文化服務(wù)的供給和建設(shè)中。政府是公共服務(wù)的提供者，不是公共服務(wù)的壟斷者，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府的角色，將公共服務(wù)提供建立在市場(chǎng)、社會(huì)和自身變革的基礎(chǔ)之上。公共服務(wù)的提供主體多元化已是不爭(zhēng)的事實(shí)。提高公共服務(wù)質(zhì)量，關(guān)鍵不在于政府直接提供或者壟斷公共服務(wù)所有領(lǐng)域，而是要吸引更多的服務(wù)提供者參與提供，形成更加注重競(jìng)爭(zhēng)、更多公共選擇和更具有效性的公共服務(wù)提供機(jī)制。通過(guò)專業(yè)化、規(guī)范化的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，搭建政府與社會(huì)各界公共服務(wù)的平臺(tái)，提高政府公共服務(wù)的能力，從根本上優(yōu)化提供公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，并不意味必須擴(kuò)大政府規(guī)模和財(cái)政支出[20]。

在這個(gè)信息多元化時(shí)代，多元主體參與不僅是確保公共政策更加科學(xué)和民主不可或缺的要素，也是對(duì)公眾參與文化權(quán)利保障的一種體現(xiàn)。廣泛吸納民間力量參與到公共文化服務(wù)建設(shè)中來(lái)，有助于提升政策的民主性和透明性。因此，可以采取以下幾個(gè)方面措施：一是努力擴(kuò)大多元主體參與公共文化服務(wù)政策制定的渠道，推動(dòng)建立以黨委、政府負(fù)責(zé)及相應(yīng)文化行政部門(mén)為主導(dǎo)，社會(huì)、市場(chǎng)及公眾等民間主體積極參與公共文化服務(wù)政策制定的多元協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)公共文化服務(wù)政策與民眾需求的匹配度與契合度。二是增加公共文化服務(wù)供給主體，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方式，廣泛吸納民間力量和資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、金融服務(wù)等項(xiàng)目中來(lái)。三是充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和支持作用，形成以政府為主導(dǎo)，多元主體共同參與的公共文化服務(wù)格局。