“雙碳”目標(biāo)下進(jìn)一步完善節(jié)能審查制度的思考

閆金光，楊雷娟，楊方亮

(1.國家節(jié)能中心，北京市西城區(qū)，100045；2.中國煤炭加工利用協(xié)會，北京市朝陽區(qū)，100013)

0 引言

固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查制度是對新上項目能源利用總量和效率進(jìn)行評估審查的制度，因此常被稱為“能評”制度，是國家節(jié)能主管部門依法設(shè)定的一項行政許可事項。該項制度自2010年實施以來在提高重點行業(yè)能效水平、降低企業(yè)用能成本、支持地方實現(xiàn)節(jié)能約束性目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要作用[1]。進(jìn)入“十四五”時期，在碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策部署下，節(jié)能審查作為推進(jìn)節(jié)能降碳工作的一項重要措施，在遏制“兩高”(高耗能高排放)項目盲目發(fā)展、助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)等方面，將承擔(dān)著更加重要的使命[2]。深入推進(jìn)和完善節(jié)能審查制度建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)能審查制度的約束力，發(fā)揮好從源頭上調(diào)控能源消費總量、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、提升能源利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的作用，是當(dāng)前節(jié)能審查工作面臨的重要任務(wù)。

1 節(jié)能審查制度現(xiàn)狀

1.1 實施情況

我國《節(jié)約能源法》[3]規(guī)定：“國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項目，建設(shè)單位不得開工建設(shè)；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。政府投資項目不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，依法負(fù)責(zé)項目審批的機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)建設(shè)。具體辦法由國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。”2010年底，國家發(fā)展改革委發(fā)布實施《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》(國家發(fā)展改革委令 2010年第6號)，國家層面節(jié)能審查制度正式建立；2016年底，國家發(fā)展改革委修訂發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》(國家發(fā)展改革委令 2016年第44號)[4]，圍繞“放管服”改革進(jìn)一步完善了制度內(nèi)容，主要有以下特點[5]。

(1)落實簡政放權(quán)。44號令取消了國家發(fā)展改革委本級節(jié)能審查事項，將所有項目的節(jié)能審查工作都放在地方開展；取消了企業(yè)投資立項項目前置的要求，將節(jié)能審查改為開工建設(shè)前完成即可；縮減了項目范圍，只要求能源消費量1 000 t標(biāo)準(zhǔn)煤或500萬kW以上的項目需要節(jié)能審查。此外，國家發(fā)展改革委針對用能工藝簡單、節(jié)能潛力小的行業(yè)制定了不單獨進(jìn)行節(jié)能審查的行業(yè)目錄。通過這些措施，大幅減少了實施節(jié)能審查的項目數(shù)量，有利于優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)社會投資。

(2)強(qiáng)化事中事后監(jiān)督。在簡政放權(quán)的同時，強(qiáng)化對項目的監(jiān)督督促。44號令提出，國家發(fā)展改革委對地方審查的重大項目進(jìn)行巡查，對全國節(jié)能審查信息進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行公告和處理，限期整改，約束新上項目落實節(jié)能審查意見要求。此外，還要求各地節(jié)能審查機(jī)關(guān)建立監(jiān)督管理工作機(jī)制，通過節(jié)能審查監(jiān)督檢查和節(jié)能監(jiān)察等手段落實監(jiān)管責(zé)任。

(3)強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐。為了規(guī)范節(jié)能審查程序、提升審查效能，制度要求逐步建立完善重點行業(yè)單位產(chǎn)品能耗限額、節(jié)能評估導(dǎo)則等國家標(biāo)準(zhǔn)，編制發(fā)布節(jié)能審查工作指南，組織開展全國性的節(jié)能審查業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高節(jié)能審查工作能力，夯實工作基礎(chǔ)。各地將項目節(jié)能審查辦理工作納入投資項目在線審批監(jiān)管平臺，簡化節(jié)能審查流程和環(huán)節(jié)，強(qiáng)化過程跟蹤管理，提高審批效率。

1.2 取得的成效

(1)從源頭上促進(jìn)項目合理利用能源、提高能源利用效率。節(jié)能審查以提高項目能源利用效率為核心要求，促使項目在可行性研究、初步設(shè)計等階段積極選用高能效的設(shè)備、工藝，提高整體能效水平。在節(jié)能審查階段，通過行業(yè)對標(biāo)、專家指導(dǎo)等，引導(dǎo)幫助項目在原設(shè)計方案的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高能效水平，并推動高耗能行業(yè)新上項目能效達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平。初步測算，節(jié)能審查可核減大約7%的能源消費，從源頭上減少了能源浪費、節(jié)約了用能成本。

(2)支持地方加強(qiáng)能源消費總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)管理。我國從“十一五”開始將能源消費強(qiáng)度(即單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗)指標(biāo)下降率作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展約束性指標(biāo)，“十三五”開始實施能源消費總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)管理[6]。節(jié)能審查分別評價新上項目的能源消費總量、增加值能耗這2項指標(biāo)對地方能源消費總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)的影響，促使地方嚴(yán)控高耗能、低產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)，將能源資源要素優(yōu)先向低耗能、高附加值的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行配置，有效地推動了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[7-8]。

2 存在的主要問題

2.1 對推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作用有待提高

2017年節(jié)能審查審批權(quán)限全部下放至地方后，一些地方面臨的促投資、穩(wěn)增長的壓力較大，出現(xiàn)了一些低能效項目重復(fù)建設(shè)的問題。各地節(jié)能審查工作中，多數(shù)地方未將“兩高”項目作為控制重點，沒有將項目能耗總量和強(qiáng)度作為強(qiáng)約束，沒有對高耗能項目提出更高的能效要求，導(dǎo)致“十三五”末高耗能行業(yè)增速明顯加快。如2019年全國粗鋼產(chǎn)量增長8.3%，鐵合金增長16.4%,水泥增長6.1%[9]。節(jié)能審查促進(jìn)煤炭減量替代、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和綠色低碳轉(zhuǎn)型、能耗“雙控”等方面的作用發(fā)揮不夠，抓手和力度不足。通過節(jié)能審查，有待建立更有效的傳導(dǎo)通道，直接刺激和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)尤其是高載能產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。節(jié)能審查對能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整影響力也有待進(jìn)一步提高，包括對煤電項目、對煤炭利用方式全面轉(zhuǎn)向清潔高效利用等，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.2 節(jié)能審查制度約束力不足

按照節(jié)能審查制度規(guī)定，企業(yè)投資項目需在項目開工建設(shè)前取得節(jié)能審查意見。然而在實際工作中，節(jié)能審查機(jī)關(guān)未能與負(fù)責(zé)項目開工許可的住建部門聯(lián)動，有的項目獲得開工許可后直接開工建設(shè)，未能按要求在開工建設(shè)前辦理節(jié)能審查。有的項目將節(jié)能審查推遲到在施工圖設(shè)計階段，或邊建設(shè)邊開展節(jié)能審查，由于設(shè)計方案已定型，設(shè)備已完成采購，節(jié)能審查提出的能效要求和節(jié)能措施均難以落實。還有些項目在建成后才申報節(jié)能審查或者直接不申報節(jié)能審查，而行政處罰力度較弱，導(dǎo)致節(jié)能審查的約束力嚴(yán)重不足。

2.3 事中事后監(jiān)管不足

項目節(jié)能審查審批后，對用能項目缺乏有效監(jiān)管手段，尤其是對消耗煤炭化石能源大的項目，由于能源計量體系自動化程度不夠高，監(jiān)管缺乏有效的抓手，監(jiān)管機(jī)制也尚待健全。地方節(jié)能審查機(jī)關(guān)應(yīng)是履行項目節(jié)能審查事中事后監(jiān)管責(zé)任的部門。隨著行政審批制度改革的深入實施，部分地方成立行政審批局，將節(jié)能審查等行政審批職能劃撥行政審批局，而一些地方的審批局又無相應(yīng)的監(jiān)管能力，造成項目批后難以監(jiān)管。此外，有的地方雖然是節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)審批，但節(jié)能監(jiān)察中心等機(jī)構(gòu)和專業(yè)力量缺失，或監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬部門不同，事中事后監(jiān)管力度明顯不夠。同時，節(jié)能審查涉及的行業(yè)廣、專業(yè)技術(shù)能力要求高，基層的監(jiān)管力量的專業(yè)能力有一定差距，難以制度化、常態(tài)化地開展監(jiān)管工作。

2.4 專業(yè)技術(shù)水平有待提高

按照《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》，年綜合能源消費量5 000 t標(biāo)準(zhǔn)煤以上的固定資產(chǎn)投資項目，其節(jié)能審查由省級節(jié)能審查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；其他固定資產(chǎn)投資項目，其節(jié)能審查管理權(quán)限由省級節(jié)能審查機(jī)關(guān)依據(jù)實際情況自行決定。通過對各地節(jié)能審查項目信息統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，大約70%以上的節(jié)能審查項目由地市及區(qū)縣負(fù)責(zé)。由于一些地市、區(qū)縣行政資源有限，也缺少專業(yè)的節(jié)能評估、節(jié)能評審機(jī)構(gòu)、行業(yè)專家提供技術(shù)支撐，導(dǎo)致節(jié)能報告編制質(zhì)量參差不齊，節(jié)能審查中提不出有價值的意見建議，存在“走過場”現(xiàn)象。

3 節(jié)能審查制度新形勢與新要求

3.1 適應(yīng)“雙碳”工作形勢新要求

能源活動產(chǎn)生的二氧化碳排放是我國碳排放的主要來源，占碳排放總量的80%以上。因而，約束新上項目提高能源利用效率、降低能源消費量，是從源頭上降低項目碳排放水平的重要措施。當(dāng)前節(jié)能審查尚未將項目碳排放情況納入審查范圍，新上項目二氧化碳排放與地區(qū)、行業(yè)的“雙碳”目標(biāo)任務(wù)、碳達(dá)峰行動方案等政策不能有效銜接，不利于地方落實碳排放強(qiáng)度控制要求和“雙碳”工作的部署要求。節(jié)能審查需要圍繞“雙碳”工作要求強(qiáng)化激勵，引導(dǎo)新上項目降低碳排放。

3.2 發(fā)揮對高耗能高排放項目的把控作用

2021年以來，黨中央、國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。韓正副總理2021年8月26日在堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展電視電話會議上強(qiáng)調(diào)，不符合要求的“兩高”項目要堅決整改，增量項目要堅決嚴(yán)控，不符合能耗“雙控”要求的新項目不能再審批[10]。想要實現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰的目標(biāo)，需要在未來10年嚴(yán)格控制消耗化石能源量大、二氧化碳排放量大的行業(yè)的增速。節(jié)能審查要發(fā)揮從源頭上把控“兩高”項目增長的作用，研究未來行業(yè)和市場發(fā)展趨勢，引導(dǎo)“兩高”項目降低增速，堅決遏制低能效、高排放項目重復(fù)建設(shè)。

3.3 助力綠色循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)

加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建立在高效利用資源、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面綠色轉(zhuǎn)型，是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題，確保實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的基礎(chǔ)之策。2021年年初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2021〕4號)，提出在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全方位全過程貫徹推行綠色發(fā)展理念[11]。節(jié)能審查要在項目規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步發(fā)揮促進(jìn)能源資源合理配置的推動作用，強(qiáng)化提高能源利用效率的工作要求，為推動全面落實綠色低碳發(fā)展理念，形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系發(fā)揮實效[12]。

3.4 推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化

在“雙碳”目標(biāo)下，我國的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度將進(jìn)一步加快。2020年年底，我國在氣候雄心峰會上宣布，到2030年非化石能源占一次能源消費比重將達(dá)到25%，這一目標(biāo)比2016年公布的能源生產(chǎn)和革命戰(zhàn)略提高了5個百分點。非化石能源將成為能源消費增量的主體，未來10年能源轉(zhuǎn)型的力度將進(jìn)一步加大。節(jié)能審查制度必須適應(yīng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新要求，在引導(dǎo)新上項目提高新能源、可再生能源消費比重，降低化石能源消費，提高煤炭、石油等化石能源清潔高效利用水平等方面發(fā)揮推動作用。

4 進(jìn)一步完善節(jié)能審查制度思路建議

4.1 完善節(jié)能審查制度的思路

針對節(jié)能審查機(jī)制運行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合“十四五”及今后一個時期節(jié)能審查制度面臨的新形勢和新要求，完善節(jié)能審查制度的思路可從適應(yīng)新形勢新要求，對接碳達(dá)峰碳中和以及經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，強(qiáng)化激勵和約束機(jī)制，監(jiān)管貫穿項目立項、建設(shè)、事中和事后監(jiān)管全過程等方面著手[13-14]，完善節(jié)能審查機(jī)制的思路如圖1所示。

圖1 完善節(jié)能審查機(jī)制的思路

4.2 相關(guān)建議

(1) 增加碳排放評價要求。能源消費核算是節(jié)能審查的重要內(nèi)容，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源效率提升以及節(jié)能減碳技術(shù)的應(yīng)用是降低碳排放的重要手段。碳排放總量與強(qiáng)度和能源消費總量與強(qiáng)度密切相關(guān)，在項目節(jié)能審查環(huán)節(jié)增加碳排放評價內(nèi)容，操作性很強(qiáng)?？梢栽陧椖抗?jié)能報告中設(shè)置碳排放分析評價章節(jié)，增加項目碳排放總量、強(qiáng)度核算，明確項目節(jié)能降碳措施，以及項目是否落實碳達(dá)峰行動方案、實施清潔能源替代、控制化石能源消費總量等方面的內(nèi)容，明確項目碳排放控制要求。實施初期，可選擇能源消費量大的行業(yè)或項目作為試點，建立項目碳排放分析評價的方法，逐步推廣到其他行業(yè)。

(2) 強(qiáng)化“兩高”項目用能要求。需要在節(jié)能審查環(huán)節(jié)對“兩高”項目進(jìn)一步嚴(yán)控，按照項目清單管理、用能預(yù)算管理的要求，將項目用能與地區(qū)能耗“雙控”目標(biāo)做好銜接。強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)約束，嚴(yán)格“兩高”項目能效準(zhǔn)入條件，推動新建“兩高”項目能效水平達(dá)到行業(yè)先進(jìn)，技術(shù)達(dá)到行業(yè)領(lǐng)先。對于節(jié)能目標(biāo)完成壓力大的地區(qū)，新上“兩高”項目須進(jìn)行能源消費等量或減量置換，提前落實用能量。對于能耗量特別大的重大項目，可以考慮在國家層面對項目能源利用情況、能效水平、碳排放情況等進(jìn)行審查。

(3) 增加項目用能構(gòu)成的約束激勵措施。支持和鼓勵新建高載能項目調(diào)整和優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對項目用能結(jié)構(gòu)中高碳能源的總量和占比的約束，鼓勵用能單位提高利用清潔能源、可再生能源比重，建立和推動電網(wǎng)企業(yè)與高載能單位的用能結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)造相應(yīng)的條件，促進(jìn)項目優(yōu)化工序流程和生產(chǎn)安排，提高可再生能源消納能力。綜合考慮我國煤電產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，建立對煤電機(jī)組尤其是自備電廠節(jié)能審查與管理的新機(jī)制，以適應(yīng)未來電網(wǎng)調(diào)度能力與煤電機(jī)組靈活性改造等趨勢發(fā)展的需要。通過建立上述機(jī)制，切實發(fā)揮節(jié)能審查制度推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。

(4) 嚴(yán)格節(jié)能審查管理要求。增強(qiáng)節(jié)能審查制度的約束力，進(jìn)一步明確不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，不滿足地區(qū)能耗“雙控”管理要求和碳排放管理要求以及不符合節(jié)能降碳相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的項目，不予通過節(jié)能審查。在地方建立用能預(yù)算管理制度，按照節(jié)能審查核定的項目能源消費總量和能效水平，強(qiáng)化項目運行管理。建立健全用能權(quán)交易制度，對沒有用能空間的地區(qū)，支持新上項目通過用能權(quán)交易獲取用能量。對于未按要求辦理節(jié)能審查即開工建設(shè)、生產(chǎn)運營的項目以及未落實節(jié)能審查意見的項目一律進(jìn)行整改，逾期未整改或不能整改的要加大處罰力度，確保制度公平、公正。

(5) 強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。將節(jié)能主管部門的監(jiān)管責(zé)任落到實處，明確節(jié)能主管部門依法依規(guī)履行節(jié)能審查監(jiān)督管理的職責(zé)，避免出現(xiàn)有人負(fù)責(zé)審批、無人負(fù)責(zé)監(jiān)管的情況。發(fā)揮節(jié)能主管部門的牽頭作用，建立跨部門、跨行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，會同行業(yè)主管部門做好節(jié)能審查項目事中事后監(jiān)管。健全節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法隊伍，提升監(jiān)察業(yè)務(wù)能力，建立制度化、規(guī)范化的事中事后監(jiān)管工作機(jī)制。組織開展節(jié)能審查項目日常監(jiān)察、專項監(jiān)察等，通過地區(qū)交叉執(zhí)法、“雙隨機(jī)、一公開”、“四不兩直”、能耗在線監(jiān)測等方式，對節(jié)能審查項目開展事中事后監(jiān)管。

(6) 完善節(jié)能審查工作制度體系。修訂完善《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》，結(jié)合能耗“雙控”和“雙碳”工作新形勢，建立適應(yīng)形勢發(fā)展需要的節(jié)能審查政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)體系。研究細(xì)化監(jiān)督檢查、節(jié)能驗收等工作具體要求，編制發(fā)布監(jiān)督檢查工作組織實施、節(jié)能驗收工作流程等制定配套政策措施。持續(xù)加強(qiáng)節(jié)能審查能力建設(shè)，組織對節(jié)能評估機(jī)構(gòu)、節(jié)能評審機(jī)構(gòu)、節(jié)能審查機(jī)關(guān)開展業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。完善產(chǎn)品能耗限額國家標(biāo)準(zhǔn)、重點用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)等，開展重點行業(yè)節(jié)能評估方法和節(jié)能評審技術(shù)規(guī)范研究，編制節(jié)能審查系列工作指南，為各地節(jié)能審查工作人員提供指導(dǎo)。

5 結(jié)語

“雙碳”目標(biāo)下，節(jié)能審查作為推動全社會節(jié)能降碳的一項行政手段將被賦予更重要的責(zé)任。深入總結(jié)節(jié)能審查制度實施過程中存在的問題，分析不同時期節(jié)能降碳工作面臨的新形勢、新要求，及時調(diào)整工作要求，完善、深化工作制度體系建設(shè)，才能保證節(jié)能審查制度的適宜性和有效性，充分發(fā)揮制度的作用和實效。

“十四五”時期是實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵期、窗口期，應(yīng)進(jìn)一步完善和發(fā)展節(jié)能審查制度，形成適應(yīng)“雙碳”形勢的工作制度體系，為保障實現(xiàn)全社會能源消費總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)和“雙碳”目標(biāo)提供支撐。