蒙古煤炭工業(yè)發(fā)展趨勢

王 妍，劉 闖，翟禹鎵

(應(yīng)急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

蒙古地廣人稀，自然資源豐富,是全球礦產(chǎn)資源儲量前10位的國家之一。長期以來，蒙古推行“礦業(yè)興國”戰(zhàn)略，采礦業(yè)是蒙古的基礎(chǔ)性支柱性產(chǎn)業(yè)，約占蒙古GDP的1/4，在蒙古國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，對經(jīng)濟發(fā)展起到舉足輕重的作用[1]。

煤炭是蒙古最主要的出口資源，煤炭開采業(yè)極大促進了蒙古經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。蒙古是全球煤炭資源最集中、最豐富的地區(qū)之一，其煤炭資源豐富、煤質(zhì)好、開采條件優(yōu)越，是世界上最適合露天開采的煤炭資源國。同時，蒙古與我國陸路接壤，幾乎所有的煉焦煤都出口到我國。我國作為世界上最大的煉焦煤進口國,是蒙古可以依賴的煤炭單邊出口市場。

1 煤炭資源概況

蒙古是全球煤炭資源最集中、最豐富的國家之一，煤炭總儲量約占世界已探明煤炭資源總量的10%。蒙古煤炭資源賦存淺，目前99%的煤炭產(chǎn)量來自露天煤礦。蒙古煤炭有4個成煤期，煤炭資源賦存在石炭系、二疊系、侏羅系和白堊系的煤系地層中。根據(jù)BP統(tǒng)計，截至2020年底，蒙古探明煤炭儲量為2.52 Gt，其中次煙煤和褐煤1.35 Gt、無煙煤和煙煤1.17 Gt[2]。

蒙古煤炭資源在該國各地均有分布，并主要分布在北部區(qū)、南部區(qū)、東部區(qū)、西部區(qū)和中部區(qū)。其中，北部區(qū)和南部區(qū)煤炭產(chǎn)量最大，累計達全國煤炭產(chǎn)量的99%。蒙古現(xiàn)有煤礦數(shù)量約300個，分布在15個含煤盆地/含煤區(qū)。焦煤主要集中在南部區(qū)和西部區(qū)，靠近我國新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)中部邊境。褐煤集中在中部區(qū)，次煙煤集中在東部區(qū)，靠近我國內(nèi)蒙古自治區(qū)東部邊境地區(qū)。蒙古南部戈壁阿爾泰含煤區(qū)的那林蘇海特煤田和塔溫陶勒蓋煤田，是蒙古重點打造的世界級煤礦區(qū)，距離我國邊境僅50～180 km，具有較高的經(jīng)濟價值。蒙古煤炭資源特點如下所述。

(1)煤炭儲量豐富、煤種豐富、煤質(zhì)好。蒙古煤炭儲量豐富且煤炭品種齊全，有褐煤、焦煤、煙煤、氣煤等，幾乎涵蓋所有煤種。其中褐煤主要供本國用作動力煤，其他煤種則主要供出口。蒙古煉焦煤資源豐富，約占總儲量的35%，且多數(shù)為低灰、低硫、低磷且易選的優(yōu)質(zhì)煉焦煤，可滿足高質(zhì)量冶金、精密鑄造和現(xiàn)代化高爐需要。

(2)賦存條件良好、開采條件優(yōu)越。蒙古煤炭資源的主要成煤時代為石炭二疊紀、侏羅紀、白堊紀和古近紀，各成煤期均有厚煤層形成，為相對穩(wěn)定的內(nèi)陸成煤環(huán)境。蒙古煤炭普遍埋藏淺，具有良好的開采條件，是世界上最適合露天開采的資源地之一。蒙古露天煤礦產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的99%，大部分集中于東部、中部和南部地區(qū)。但露天煤礦多處于偏遠地區(qū)，蒙古落后的基礎(chǔ)設(shè)施及煤炭開采技術(shù)設(shè)備限制了煤炭的開發(fā)利用，主要依靠吸引國外投資合作開采[3]。

(3) 開發(fā)程度不高、基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，煤炭出口受限。蒙古國內(nèi)的礦業(yè)政策幾經(jīng)修改，在保持國家要對煤炭資源控制還是吸引國外投資者的問題上持有不同意見，政策不穩(wěn)定制約了外國投資者對蒙古煤炭投資的信心。同時受基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、公路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對落后的影響，限制了蒙古煤炭資源的開發(fā)、生產(chǎn)和出口[4]。目前蒙古大部分已開發(fā)的焦煤資源分布在南部、靠近我國內(nèi)蒙古地區(qū)，由于鐵路運力不足，出口到我國的大多數(shù)焦煤需通過長距離的公路運輸，大大增加了物流成本。

2 煤炭生產(chǎn)與消費

2.1 煤炭生產(chǎn)

自1990年以來，蒙古的煤炭產(chǎn)量總體呈上升趨勢。20世紀90年代，蒙古煤炭年總產(chǎn)量總體保持在5～6 Mt；2004年后，蒙古煤炭產(chǎn)量迅速增長，煤炭出口需求成為影響煤炭產(chǎn)量變化的重要因素。據(jù)BP統(tǒng)計，2011年蒙古煤炭總產(chǎn)量達到1990年以來的峰值32 Mt，其中超過66%的煤炭用于出口。2012-2015年期間受全球經(jīng)濟放緩及我國煤炭行業(yè)處于低谷期的影響，蒙古煤炭產(chǎn)量連續(xù)4年波動下降，2015年煤炭產(chǎn)量降至24.2 Mt，較2011年大幅下降了近25%。隨著全球經(jīng)濟復蘇和我國煤炭需求的強勢回歸，蒙古煤炭產(chǎn)量連續(xù)4年快速增長，2018年達到新的峰值54.6 Mt，比2015年增長了1.25倍，其中出口貢獻了70%以上的增量。2019年蒙古煤炭產(chǎn)量50.8 Mt，總體保持平穩(wěn)。2020年受全球新冠肺炎疫情影響，蒙古煤炭產(chǎn)量大幅下降，累計生產(chǎn)煤炭40.5 Mt，同比減少10.3 Mt、下降20.3%，如圖1所示。

圖1 1990-2020年蒙古煤炭產(chǎn)量

2.2 煤炭消費

蒙古一次能源消費中煤炭占比超過90%。蒙古煤炭消費主要用于燃煤發(fā)電，其次為鋼鐵、化工等主要耗煤行業(yè)，另外居民取暖也消費部分煤炭。以2003年為分界點，2003年前蒙古生產(chǎn)的煤炭主要靠國內(nèi)消費；2003年后，隨著蒙古煤炭產(chǎn)量的提升，在滿足國內(nèi)消費基礎(chǔ)上，蒙古有富余的煤炭出口。

2000-2008年，蒙古國內(nèi)煤炭消費量為5～6 Mt/a。進入21世紀以來,蒙古經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段,2011年，蒙古10.7 Mt的煤炭消費量達到自1990年以來的最高紀錄。此后，蒙古國內(nèi)消費量繼續(xù)波動上漲，2013年達到11.7 Mt。2014-2016年蒙古經(jīng)濟增長再次進入下滑通道，煤炭消費量隨之波動下降，2014年煤炭消費量僅5.7 Mt。近幾年蒙古煤炭消費量又開始呈波動上升趨勢，2018年蒙古煤炭消費量高達18.4 Mt，是2014年的3.2倍，創(chuàng)歷史最好水平。2019年蒙古煤炭消費量下滑至14.2 Mt，與2017年14.7 Mt基本相當。 2020年，隨著蒙古煤炭產(chǎn)量的下降，其煤炭消費量也下降至11.8 Mt，如圖2所示。

圖2 2000-2020年蒙古煤炭消費量

2.3 主要煤礦情況

蒙古煤炭資源礦產(chǎn)地375個，其中煙煤產(chǎn)地138個、褐煤產(chǎn)地237個。其中可供開發(fā)的正在開采的礦床(區(qū))34個；在75個礦床中有煙煤礦床33個、褐煤礦床42個；在已開采的34個礦床中，焦煤開采礦區(qū)有20個，褐煤開采礦區(qū)有14個[5]。

(1)巴嘎諾爾煤礦。該礦位于烏蘭巴托以東125 km，現(xiàn)使用俄羅斯、日本的重型機械設(shè)備進行生產(chǎn)，設(shè)計年產(chǎn)量為6 Mt，煤的發(fā)熱量為16.3 MJ/kg。該礦所產(chǎn)原煤絕大部分通過鐵路專用線運往烏蘭巴托最大的發(fā)電廠。該礦現(xiàn)為股份制企業(yè)，國家股占90%。政府將該礦列入全部私有化企業(yè)名單，按照政府的方案，該礦將有40%的股份通過招標形式轉(zhuǎn)為私有。

(2)沙林格爾煤礦。該礦位于烏蘭巴托以北240 km，設(shè)計生產(chǎn)能力為硬煤2 Mt/a，煤的發(fā)熱量為16.3 MJ /kg。所產(chǎn)原煤絕大部分用于發(fā)電，供應(yīng)額爾登特礦。沙林格爾煤礦也被列入全面私有化名單，目前該礦的國家股占80%，其中55%的股份正被考慮轉(zhuǎn)為私有。

(3)新烏斯煤礦。蒙古第3大煤礦是新烏斯煤礦，位于烏蘭巴托以南240 km。該礦自1992年以來每年產(chǎn)煤0.5 Mt，設(shè)計生產(chǎn)能力為原煤2 Mt/a。煤的發(fā)熱量為11.7～13.4 MJ /kg,采區(qū)面積為391 km2。該礦附近還有一些儲量較小的煤礦，并且具有一定的基礎(chǔ)設(shè)施。

(4)塔班陶勒蓋煤礦。南戈壁省的塔班陶勒蓋煤礦是世界上最大的尚未完全開發(fā)的露天焦煤礦，該礦煤炭水分0.6%、灰分22%、硫分0.5%～0.8%，發(fā)熱量20.9～23.0 MJ/kg，是優(yōu)質(zhì)的冶金焦煤，品質(zhì)十分優(yōu)良。東礦區(qū)埋深300 m以淺的煤層資源儲量、地質(zhì)構(gòu)造特征已基本查明，勘查可靠。主礦區(qū)劃分成8個開采區(qū)，其中一采區(qū)為省屬采礦區(qū)，其他采區(qū)屬蒙古能源公司管理。該礦初期生產(chǎn)規(guī)模為15 Mt/a，遠期將達30 Mt/a。

(5)納林蘇海特露天煤礦。該礦位于蒙古南戈壁省古爾本特斯具東南34 km處，露天可采煤層為5號煤層，煤層厚53.3 m，傾角45°～55°，煤種主要為氣肥煤。

3 煤炭出口

蒙古政府發(fā)揮煤炭資源優(yōu)勢，對能源出口貿(mào)易非常重視。我國從20世紀90年代開始大量進口蒙古煤炭,成為蒙古重要的煤炭貿(mào)易國，我國內(nèi)蒙古自治區(qū)甘其毛都口岸、策克口岸、滿都拉口岸都是蒙古煤炭出口到我國的主要通道[6]。蒙古也借助我國經(jīng)濟的崛起，依靠煤炭出口收入實現(xiàn)了國內(nèi)經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。

我國是蒙古最大的煤炭出口國，2004年以來蒙古出口到我國的煤炭總量大幅增長，從2004年的1.6 Mt增長到2011年的21.3 Mt。2005-2008年，蒙古出口到我國的煤炭總量維持在2 Mt左右；2009年后煉焦煤出口大幅上升，尤其是2010年，連接我國和蒙古的重要通道——臨策鐵路的貨物運輸正式開通運營，提升了蒙古的煤炭運輸能力。2009-2011年蒙古出口到我國的煤炭總量分別為3.98、15.05、21.30 Mt。同時，蒙俄煤炭運輸鐵路專線也正式開通，大大改善了蒙古落后的礦產(chǎn)運輸條件，幫助蒙古將煤炭出口到歐洲市場，為蒙古煤炭工業(yè)的發(fā)展帶來了新出路。2010-2020年蒙古年均煤炭出口比率達到68.44%，遠高于2003-2009年均值30.33%。

2012-2015年，受全球經(jīng)濟放緩和我國煤炭需求下行影響，蒙古煤炭出口呈現(xiàn)波動下降，2015年降至不足15 Mt。2016年開始復蘇，煤炭出口量又呈現(xiàn)逐年快速增長趨勢。2016年蒙古出口煤炭26.29 Mt，2017年出口煤炭35.2 Mt，其中出口我國的煤炭總量高達33.99 Mt ，占當年蒙古煤炭出口總量的95%以上。2019年蒙古煤炭出口總量為36.6 Mt，較2018年同期增長1.98%；出口總額為30.74億美元，同比增長10.34%。2020年，受新冠肺炎疫情影響，蒙古累計出口煤炭28.7 Mt，同比減少7.92 Mt，下降21.7%，如圖3所示。

圖3 2000-2020年蒙古煤炭出口量與煤炭產(chǎn)量、消費量對比

4 煤炭工業(yè)管理體制和政策法規(guī)

4.1 管理體制

蒙古煤炭工業(yè)管理部門主要是礦業(yè)部、礦產(chǎn)資源管理局和投資署。礦業(yè)部的主要職責是制定并執(zhí)行與采礦部門有關(guān)的立法，政策和戰(zhàn)略，并在所有相關(guān)事務(wù)中向部長和政府提供信息、建議和支持。此外，礦業(yè)部還對部門政策、計劃、協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督和分析，以確保有效利用預(yù)算和投資并在部門內(nèi)部進行協(xié)調(diào)。礦業(yè)部組織結(jié)構(gòu)如圖4所示。

圖4 礦業(yè)部組織結(jié)構(gòu)

蒙古礦產(chǎn)資源管理局(MRAM)是蒙古政府的執(zhí)行機構(gòu)，其職能是在制定政策時支持礦產(chǎn)資源的管理，提供必要的信息，并創(chuàng)造有利的環(huán)境以促進對采礦業(yè)的投資。MRAM還提供與勘探和采礦許可證有關(guān)的服務(wù)，以實施適用的《礦產(chǎn)法》。MRAM與其他政府機構(gòu)在與采礦有關(guān)的環(huán)境問題上合作。礦產(chǎn)資源管理局組織結(jié)構(gòu)如圖5所示。

圖5 礦產(chǎn)資源管理局組織結(jié)構(gòu)

投資局(IMA)成立于2013年，旨在推廣和促進蒙古的商業(yè)投資，為投資者創(chuàng)造一個商業(yè)友好的環(huán)境，并協(xié)助國內(nèi)外投資者在規(guī)劃投資整個過程中提供指導。蒙古投資局組織結(jié)構(gòu)如圖6所示。

圖6 投資局組織結(jié)構(gòu)

4.2 政策法規(guī)

(1)《蒙古國礦產(chǎn)資源法》。該法的宗旨在于協(xié)調(diào)蒙古領(lǐng)土內(nèi)與礦產(chǎn)資源勘查、勘探、開采有關(guān)的關(guān)系。早在20世紀90年代后期，蒙古為吸引外資就頒布了《蒙古礦產(chǎn)資源法》，在這部法律出臺以后，蒙古政府結(jié)合實際不斷地修訂和完善。2006年7月8日，修改完善后的《蒙古國礦產(chǎn)資源法》獲得通過，并于2006年8月26日正式開始實施，至今為止已經(jīng)經(jīng)歷了22次內(nèi)容增補和修訂，越來越趨于完善。2013年之后，該法內(nèi)容增補和修改建立在開放、透明、負責任的政府協(xié)調(diào)機制之上，以給投資者公平公正的對待為原則，新增加了相關(guān)的稅收優(yōu)惠內(nèi)容，確保投資者利益最大化，提升了經(jīng)營合同的穩(wěn)定性，大大增強了投資者權(quán)益的保護性，增強了國際競爭能力，奠定了礦業(yè)領(lǐng)域投資的吸引力。透過這部法律可以看到，政府參與度大大加強，之前有爭議的條款逐步清晰，在營造穩(wěn)定的法律環(huán)境方面邁出了重要一步。

(2)《蒙古國投資法》。該法的宗旨是在蒙古境內(nèi)保護投資者的合法權(quán)益，確立投資權(quán)益的基本法律保障，支持投資，穩(wěn)定投資環(huán)境，明確投資方面國家機關(guān)的權(quán)限和投資人的權(quán)利義務(wù)及協(xié)調(diào)與投資有關(guān)的其他關(guān)系。20世紀90年代后期，蒙古頒布了《蒙古外國投資法》和《蒙古礦產(chǎn)資源法》，吸引了來自世界各地的企業(yè)，尤其是我國企業(yè)的投資。但2012年6月，蒙古通過《戰(zhàn)略領(lǐng)域外國投資協(xié)調(diào)法》將礦產(chǎn)資源、金融、煤體通訊列為關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，對外國投資者設(shè)置了嚴格的投資限制，導致外國投資直線下滑，政府財政赤字增加。迫于經(jīng)濟增長壓力，蒙古于2013年通過了新《蒙古國投資法》，規(guī)定蒙古政府對待國內(nèi)外投資商一視同仁，海外投資商投資前無需經(jīng)過政府和議會審批可直接投資，取消了外商在蒙古投資比重不得超過50%的規(guī)定，對不同投資額和投資地區(qū)給予不同年限的穩(wěn)定稅收優(yōu)惠政策。

(3)《蒙古國自然環(huán)境影響評估法》。該法的宗旨是保護自然環(huán)境，預(yù)防人類活動導致的生態(tài)失衡。該法本著對自然環(huán)境的不良影響最小的原則，利用自然資源，評價區(qū)域、行業(yè)范圍內(nèi)執(zhí)行的政策和發(fā)展綱領(lǐng)、計劃對各類項目開發(fā)過程中對自然環(huán)境的影響作出是否實施的結(jié)論和決定。根據(jù)該法的規(guī)定,礦山開發(fā)及與其相關(guān)的建設(shè)項目(如公路、鐵路等)均需進行環(huán)境評估。因此，需聘請蒙古具有環(huán)境評估資質(zhì)的公司，對開發(fā)礦山及其相關(guān)建設(shè)項目將對環(huán)境造成的影響進行評估，并將環(huán)境評估報告提交蒙古自然環(huán)境部審批。

5 煤炭工業(yè)發(fā)展前景

我國作為蒙古重要的貿(mào)易伙伴，對蒙古的經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響。2020年9月，中蒙雙方共同簽署了《中蒙邊境口岸及其管理制度協(xié)定》，我國將擴大蒙古農(nóng)牧產(chǎn)品和煤炭的進口。2020年10月，蒙古加入《亞太貿(mào)易協(xié)定》，根據(jù)成員國相互實施關(guān)稅減讓安排，中蒙兩國相互進口商品將享受更低稅率，得到更大優(yōu)惠。截至到2020年年末，中蒙之間的貿(mào)易總額超過100億美元，比2019年同期增長10%左右。我國和蒙古國之間的整體商業(yè)合作正快速擴大，未來我國計劃從蒙古進口更多的礦產(chǎn)資源。

蒙古一次能源消費中煤炭占比超過90%，煤炭出口額占該國出口收入總額的1/3以上，煤炭行業(yè)對蒙古經(jīng)濟有深遠的影響，未來蒙古政府將全力支持煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近期，蒙古對我國的煤炭出口迎來黃金期，成為我國最大的煉焦煤進口國。但由于蒙古交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，限制了該國煤炭出口的進一步擴大，目前蒙古正積極建設(shè)鐵路運輸線路，未來將致力于解決交通運輸問題、擴大煤炭出口產(chǎn)量，以進一步提高本國煤炭的競爭力[6]。