安康市礦山整治存在問題及對策

王帥 楊乾勝

通訊作者：王帥，1986年7月，男，漢族，四川宜賓人，現(xiàn)任陜西地礦第一地質(zhì)隊(duì)有限公司生產(chǎn)經(jīng)營管理部副主任，中級工程師，大學(xué)本科。研究方向：地質(zhì)礦產(chǎn)。

摘要：本文圍繞礦山整治目標(biāo)，分析礦山整治存在的主要問題，采取嚴(yán)格開采準(zhǔn)入，加強(qiáng)依法關(guān)閉，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化礦山布局，完善相關(guān)政策，強(qiáng)化地方部門協(xié)作及監(jiān)督管理，闡述了礦山整治基本原則和重要目標(biāo)，提出了當(dāng)前礦山整治幾點(diǎn)建議，旨在為礦山整治提出借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：礦山整治;問題對策;安康市

一、基本情況

安康市位于秦嶺造山帶南部和揚(yáng)子準(zhǔn)地臺(tái)北緣結(jié)合部，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，成礦條件優(yōu)越，是陜西省重要的礦產(chǎn)富集區(qū)。截至2020年，全市共發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)86種，其中已查明資源儲(chǔ)量礦產(chǎn)47種。已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源中，能源礦產(chǎn)3種，黑色金屬礦產(chǎn)4種，有色金屬礦產(chǎn)11種，貴金屬礦產(chǎn)3種，稀有、稀土金屬礦產(chǎn)10種，非金屬礦產(chǎn)53種，水氣礦產(chǎn)2種。截至目前，全市境內(nèi)共有采礦權(quán)413個(gè)，探礦權(quán)135個(gè)。

二、礦山整治存在的主要問題

（一）企業(yè)經(jīng)營難

一是全市礦山普遍規(guī)模小，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，加上市場低迷，80%企業(yè)處于停產(chǎn)狀態(tài)。二是產(chǎn)業(yè)鏈條短，礦產(chǎn)資源利用率水平低。三是企業(yè)投入了大量前期資金，用在技改擴(kuò)能和其他方面，大部分企業(yè)還沒有生產(chǎn)見效，但又舍不得丟掉礦權(quán)，在觀望等待補(bǔ)償退出政策，部分礦主對礦山關(guān)閉有抵觸情緒。

（二）生態(tài)修復(fù)難

一是歷史欠賬難消化。關(guān)閉的礦山和處于停產(chǎn)整治的露天礦山較多，在落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾、水土保持等方面，短期難消化。二是整治資金難爭取。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入，大多數(shù)礦山企業(yè)由于經(jīng)營不景氣，積極性不高，也難以出錢來修復(fù)，只有少數(shù)上規(guī)模、有實(shí)力的礦山企業(yè)能積極履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)。三是遺留問題難破解。大部分縣區(qū)對無責(zé)任主體的露天礦山的治理還存在畏難情緒，整治模式和資金來源單一，缺乏對新機(jī)制、新模式的探索和創(chuàng)新[1]。

（三）礦山用地規(guī)范難

一是慣性思維改變難。一些礦主對辦理用地手續(xù)積極性不高。礦山企業(yè)用地按區(qū)域主要分為開采區(qū)和加工區(qū)，按目前現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)開采區(qū)用途為采礦用地（含采礦、采石、采砂場、磚瓦窯及尾礦堆放地），加工區(qū)用途為工業(yè)用地，這兩種用途均為屬于建設(shè)用地中的工礦倉儲(chǔ)用地。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定均應(yīng)由政府征收后再以出讓方式供給企業(yè)。但礦山企業(yè)具有一定特殊性，礦產(chǎn)資源枯竭后，雖然企業(yè)擁有該土地使用權(quán)卻沒有繼續(xù)使用價(jià)值，導(dǎo)致企業(yè)依法辦理用地手續(xù)的積極性不高。

二是土地成本接受難。安康礦山服務(wù)年限多在10年左右，而工礦用地使用年限為50年，礦山企業(yè)需一次性支付50年土地出讓金，土地使用年限超過采礦期，礦山企業(yè)認(rèn)為變相提高了采礦成本，不愿依法依規(guī)辦理建設(shè)用地手續(xù)。

三是土地報(bào)批難。以平利縣為例，全縣67個(gè)礦山共需用地指標(biāo)2700畝，而該縣每年新增建設(shè)用地指標(biāo)為僅1000畝，也就是說平利縣3年時(shí)間發(fā)展用地僅夠解決礦山用地問題。四是空間規(guī)劃調(diào)整難。全市由于受總量控制，又要兼顧剛性用地需求，有主礦山在空間規(guī)劃編制上難以納入范圍。平利縣僅有4個(gè)礦山納入空間規(guī)劃，后期用地報(bào)批將全受影響[2]。

（四）綠色礦山創(chuàng)建難

綠色礦山創(chuàng)建不是簡單的植樹復(fù)綠，有多項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。不僅建設(shè)周期長，而且建設(shè)內(nèi)容多，更要投入大量資金。國家級綠色礦山安康市寶林礦業(yè)有限公司平利鬧陽坪螢石鋅礦，綠色礦山創(chuàng)建從18年開始，歷時(shí)3年，共計(jì)投入資金1300萬元，企業(yè)目前還在負(fù)債經(jīng)營，一般小的礦山和經(jīng)營不景氣的礦山企業(yè)無力投入建設(shè)資金。

（五）礦山執(zhí)法難

一是執(zhí)法人員和技術(shù)力量不足，很難做到日巡查，周報(bào)告。二是執(zhí)法監(jiān)管未形成合力。礦山監(jiān)管涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，比如市場準(zhǔn)入、安全許可、環(huán)境評估、水土保持、生態(tài)修復(fù)、礦山用地用林等，涉及多個(gè)監(jiān)管部門。目前涉礦部門基本上各自按職責(zé)范圍履職，還未形成監(jiān)管合力和威懾力，還未形成閉環(huán)式管理，往往一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，滿盤皆輸[3]。

三、主要對策

（一）從常抓不懈的力度，嚴(yán)格源頭管控，“治亂”

一是從嚴(yán)管控新設(shè)礦權(quán)。凡在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、自然保護(hù)地等限制禁止開采區(qū)內(nèi)一律不新設(shè)礦權(quán)。二是從嚴(yán)審批礦權(quán)。加快關(guān)停老、小、散礦山。三是從嚴(yán)加快建設(shè)綠色礦山。壓實(shí)礦山企業(yè)“邊開采、邊治理、邊修復(fù)”主體責(zé)任，對生產(chǎn)礦山2025年底未達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)的，依法退出。

（二）從優(yōu)化布局的幅度，提升利用效率，“治短”

一是做好新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制，重點(diǎn)布局富硒礦泉水、地?zé)?、頁巖氣等新型礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。二是加快礦業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，對礦業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級，改變小礦企業(yè)過多的局面，逐步形成大、中、小型礦山協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)適度集中、布局優(yōu)化、集約經(jīng)營的目標(biāo)。三是大力提高礦山綜合利用率，大力發(fā)展精、深、細(xì)加工產(chǎn)品，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高礦產(chǎn)品的附加值。

（三）從問題導(dǎo)向的角度，加快生態(tài)修復(fù)，“治表”

一是加快整治進(jìn)度。督促礦山企業(yè)及時(shí)、足額繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，按照“一礦一策”整治方案，履行治理主體責(zé)任，打造一批礦山治理與修復(fù)示范基地，新增一批林地、耕地。二是拓寬資金渠道。一方面爭取財(cái)政資金投入，另一方面依托土地收益注入，將廢棄礦山治理與土地復(fù)墾掛鉤，包裝“增減掛項(xiàng)目”，土地收益優(yōu)先用于礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。同時(shí)撬動(dòng)社會(huì)資本。鼓勵(lì)單位和個(gè)人進(jìn)行廢棄礦山治理，本著“誰修復(fù)、誰受益”的原則，配套制定鼓勵(lì)投資的優(yōu)惠政策。三是創(chuàng)新治理模式。堅(jiān)持“山水林田湖草生命共同體”理念，實(shí)施綜合生態(tài)修復(fù)，對山上山下、地上地下系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，融治山、治水、土地復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)為一體。

（四）從改革創(chuàng)新的深度，探索完善相關(guān)政策，“治缺”

一是與國土空間規(guī)劃有效銜接，對有開發(fā)前景的礦山用地盡可能納入規(guī)劃。二是大膽探索創(chuàng)新。針對礦山用地的特殊性和特點(diǎn)，實(shí)行分類管理，如，開采區(qū)（含無永久建筑物的粗加工區(qū)）采用臨時(shí)用地管理;需建設(shè)永久建筑物的工廠和管理用房區(qū)域按建設(shè)用地管理。三是建立礦山企業(yè)靈活用地管理機(jī)制。探索采礦企業(yè)使用農(nóng)村集體土地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地作價(jià)入股獲得收益，不再使用時(shí)及時(shí)復(fù)墾歸還村集體。礦山企業(yè)工廠和管理區(qū)域需使用國有建設(shè)用地的，建議引導(dǎo)其向?qū)I(yè)的工業(yè)園區(qū)集中，并結(jié)合其產(chǎn)業(yè)生命周期，采取彈性年限出讓和先租后讓等方式緩解礦山企業(yè)投資壓力，促進(jìn)土地高效利用。

（五）從立足長遠(yuǎn)的廣度，加強(qiáng)監(jiān)管，“治標(biāo)”

一是實(shí)行聯(lián)合審批，由自然資源管理部門牽頭組織涉礦部門并聯(lián)聯(lián)審，審批信息公開，接受社會(huì)各界、礦山企業(yè)、新聞媒體監(jiān)督。二是進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，由政府牽頭，組織生態(tài)環(huán)境部門、自然資源、應(yīng)急管理、工信、水利、林業(yè)等相關(guān)部門共同參與，定期開展聯(lián)合執(zhí)法，互通信息，互通情況，對存在的問題共同把脈會(huì)商，形成監(jiān)管合力。三是壓實(shí)屬地政府治理責(zé)任，企業(yè)主體責(zé)任。四是對涉嫌犯罪的礦產(chǎn)違法案件，追究其刑事責(zé)任和提起公益訴訟生態(tài)索賠等，對拒不履行修復(fù)義務(wù)的納入失信企業(yè)名錄，公開曝光[4-5]。

四、幾點(diǎn)建議

一是加強(qiáng)政策宣傳，牢固樹立“綠色青山就是金山銀山”理念和“在保護(hù)中開采，在開采中保護(hù)”的辯證思維，正面引導(dǎo)礦山關(guān)閉退出。二是盡快制定礦山用地辦法，由省政府出臺(tái)切實(shí)管用的用地辦法，以解決企業(yè)之急，管理之難。三是盡快出臺(tái)巴山保護(hù)條例。安康現(xiàn)有礦山大多處于巴山地區(qū)，在政府審批監(jiān)管中，沒有明確的政策依據(jù)，難以操作。四是多方籌措資金，聘請第三方技術(shù)單位專門對礦山違法開采、越界開采進(jìn)行技術(shù)服務(wù)與鑒定，建立一套數(shù)據(jù)、一個(gè)庫、一個(gè)平臺(tái)，一張圖，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)地理信息服務(wù)[6]。

五、結(jié)語

綜上，本文通過對礦山整治存在的具體問題進(jìn)行分析，要求我們在礦山整治方面不僅要樹立正確理念、嚴(yán)格源頭管控、提升利用效率，還需要加快生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)監(jiān)管，從而促使安康市礦山整治的整體提升。

參考文獻(xiàn)：

[1]我國建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理企業(yè)責(zé)任機(jī)制[J].礦山機(jī)械.2010（20）.

[2]王穎娜，過美超，焦迎迎.淺談礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)[J].低碳世界.2021（07）.

[3]張興宏.礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾探索構(gòu)架[J].世界有色金屬.

[4]計(jì)鴻澤.礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與整治[J].世界有色金屬.2018（18）.

[5]趙立峰.礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)治理[J].中國新技術(shù)新產(chǎn)品.2017（23）.

[6]沈明霞，李道進(jìn).探討煤炭礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理[J].資源節(jié)約與環(huán)保.2016（09）020（05）.