構(gòu)建親清政商關(guān)系的治理向度

鄭善文　　高祖林

摘 要：親清政商關(guān)系是基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)日臻成熟和民主法治深入推進(jìn)的發(fā)展維度，依據(jù)國家治理現(xiàn)代化的運(yùn)行機(jī)理所作出的政商制度化合作模式選擇，為中國特色新型政商關(guān)系的構(gòu)建指明了方向。當(dāng)前政商關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了偏離法治規(guī)制軌道、阻礙國家治理現(xiàn)代化的親而不清、清而不親、不親不清等異化變質(zhì)傾向，而政商關(guān)系治理主體素質(zhì)偏低、治理邊界界定不清、治理體制機(jī)制滯后則是主要肇因?；趪抑卫憩F(xiàn)代化的多元治理架構(gòu)，需要重塑政府與市場、政府與社會、市場與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府治理、市場治理、企業(yè)治理、社會治理效能聯(lián)動，從而營造出親而有界、清而有責(zé)、行而有效的政商關(guān)系新生態(tài)。

關(guān)鍵詞：親清政商關(guān)系;社會主義市場經(jīng)濟(jì);國家治理現(xiàn)代化;多元治理

中圖分類號：F27

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2021）10-0065-07

作者簡介：鄭善文（1988-），男，安徽宿州人，蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會治理;高祖林（1958-），男，江蘇張家港人，蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會治理。

政商關(guān)系是貫穿國家治理進(jìn)程始終的時代主題并會因處在不同社會歷史階段而呈現(xiàn)出不同發(fā)展特征，是衡量國家治理效能和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)育完善，我國政商關(guān)系也總體上經(jīng)歷了從計(jì)劃到市場、從法制到法治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程。黨的十八屆三中全會以來，習(xí)近平站在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的高度，深刻闡明了以“親”“清”相統(tǒng)一為治理旨趣的新型政商關(guān)系的核心要義和本質(zhì)要求?？梢哉f，在新時代構(gòu)建親清政商關(guān)系以推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，不僅是對改革開放以來政商關(guān)系治理經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)，還是對社會轉(zhuǎn)型中政商關(guān)系異化問題的實(shí)踐應(yīng)答，更關(guān)涉國家治理體系的完善和治理能力的提升。黨的十九屆四中全會在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的整體框架內(nèi)明確提出，要完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系。為此，需要析取國家治理現(xiàn)代化語境中所蘊(yùn)含的親清政商關(guān)系的治理意蘊(yùn)，通過對社會轉(zhuǎn)型階段政商關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀的檢視和深描來探討構(gòu)建親清政商關(guān)系的多元治理路徑，進(jìn)而為裨益于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供實(shí)踐支撐。

一、構(gòu)建親清政商關(guān)系的治理意蘊(yùn)表征

從現(xiàn)代治理理論的內(nèi)涵和目標(biāo)來看，“治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作”[1]，形成政府、市場、社會多元共治的良性互動格局。而國家治理現(xiàn)代化就是政府、市場、社會等多元主體通過持續(xù)對話和協(xié)商，確立規(guī)范政府行為、市場行為和社會行為的制度安排和公共秩序，達(dá)成對公共事務(wù)協(xié)同治理以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的體系性活動。政商關(guān)系是國家治理的題中之義，它不是一個脫域的孤立的自變量，而是一個受到政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)等多重因素所規(guī)制和塑成的因變量，即其是在政府、市場、社會等諸多治理機(jī)制交互作用之下形塑而成的結(jié)果。也就是說，“政商關(guān)系不僅僅是關(guān)于政府與企業(yè)的關(guān)系，也不僅是關(guān)于官員和商人的關(guān)系，其更涉及政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。從根本上說，這是政府治理體系、市場治理體系、企業(yè)（公司）治理體系，以及社會治理體系的現(xiàn)代化問題，即我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題”[2]。這就意味著，在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中親清政商關(guān)系的生成，必然是以協(xié)調(diào)政商關(guān)系共同體的職能分工為基礎(chǔ)，以完善制度和厲行法治為保障，以平等合作、融合共生為旨趣，對政商關(guān)系及其利益相關(guān)者予以規(guī)范和激勵進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、增進(jìn)公共利益的多元共治過程。

親清政商關(guān)系是基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)日臻成熟和民主法治深入推進(jìn)的發(fā)展維度，依據(jù)國家治理的現(xiàn)代化運(yùn)行機(jī)理所作出的政商制度化合作模式選擇，其邏輯進(jìn)路在于通過厘清政府、市場、社會治理邊界實(shí)現(xiàn)政商親而有界、清而有責(zé)、行而有效的良性互動。這就為政商關(guān)系共同體的交往實(shí)踐勾勒出“親”的高線與“清”的底線，“‘親‘清共同體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政商關(guān)系的平等、民主和法治的深層次意蘊(yùn)，其中政府與企業(yè)在法人地位與國家產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的平等是‘親清的基礎(chǔ);政商之間彼此開放、民主溝通是‘親的實(shí)現(xiàn)形式;政商雙方依法守法、尊重規(guī)則是‘清的現(xiàn)實(shí)保障”[3]。一方面，政商關(guān)系治理的方向在于堅(jiān)持“親”的高線。權(quán)力是人民賦予的，必須為增進(jìn)人民福祉服務(wù)。只有打造公共服務(wù)型政府，營造高效務(wù)實(shí)的政務(wù)環(huán)境，暢通政商溝通渠道，才能促進(jìn)政商平等對話、協(xié)同發(fā)力。另一方面，政商關(guān)系治理的關(guān)鍵在于嚴(yán)守“清”的底線。無規(guī)矩不成方圓，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。只有加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范政府行權(quán)和市場秩序，保障政商制度化合作，才能形成公開透明、可預(yù)期的政商關(guān)系?！坝H”標(biāo)注了政商關(guān)系的公共目標(biāo)和交往旨趣，“清”明確了政商關(guān)系的制度載體和機(jī)制保障。而“親”與“清”的疊加耦合則描繪出貫穿國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中的政商關(guān)系構(gòu)建的主體價值、法治特征和效能目標(biāo)的深層治理意蘊(yùn)。

第一，主體價值。構(gòu)建親清政商關(guān)系，需要開發(fā)出市場自治主體的自主性，即在提供公共服務(wù)和處理公共事務(wù)中更多地引入社會力量參與到經(jīng)濟(jì)社會治理中來。伴隨行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革的深入推進(jìn)，行業(yè)協(xié)會商會在完善市場經(jīng)濟(jì)中的作用及能力顯著增強(qiáng)，與政府、企業(yè)將形成平等互惠的合作共治關(guān)系。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會治理體系下，行業(yè)協(xié)會商會聚焦政府和企業(yè)的社會服務(wù)需求，通過參與承接政府購買服務(wù)和社會治理等形式增強(qiáng)資源汲取能力并分擔(dān)政府的治理之責(zé)，從而搭建起在實(shí)現(xiàn)力量和實(shí)現(xiàn)動力上具有提高政商關(guān)系質(zhì)量的社會治理結(jié)構(gòu)。一方面，政府行政體制的“放管服”改革，推動了有能力的有限政府的構(gòu)建，釋放了行業(yè)協(xié)會商會自治空間和發(fā)展空間，有助于形塑政府、市場和社會等多元主體的合作治理關(guān)系;另一方面，行業(yè)協(xié)會商會嵌入到政府與市場、社會的多維關(guān)系中，與現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)和民眾主體性發(fā)展相契合，優(yōu)化了政府、社會組織與企業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通平臺，有助于有序擴(kuò)散其調(diào)適政商關(guān)系利益博弈格局的市場行業(yè)治理功能。

第二，法治特征。構(gòu)建親清政商關(guān)系，是基于法治和市場準(zhǔn)則展開正當(dāng)透明互動的規(guī)則之治。法治是公共治理理性化和可預(yù)期的本質(zhì)保障，其核心是通過規(guī)制行為主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和職權(quán)職責(zé)邊界形成在制度框架下運(yùn)行的法治型公共關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是遵循和運(yùn)用法律法規(guī)保障市場良性運(yùn)作的法治經(jīng)濟(jì)，“法律法規(guī)對政府的經(jīng)濟(jì)行為起到強(qiáng)有力的約束作用，也是規(guī)范政府與企業(yè)和企業(yè)家互動的準(zhǔn)繩”[4]，使政企之間保持著既平等合作又邊界清晰的“一臂之距”。面向國家治理現(xiàn)代化的政商關(guān)系要求加強(qiáng)制度建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新，把法治思維和方式貫穿政商交往的行為邊界和營商環(huán)境中，依據(jù)健全的制度體系和有效的制度執(zhí)行規(guī)范政商關(guān)系并保障其行為主體權(quán)利，讓由官本位思想和“關(guān)系”文化所誘致的權(quán)力尋租、權(quán)力俘獲等非制度化行為在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中失去土壤和通道，實(shí)現(xiàn)政商關(guān)系的制度化、規(guī)范化和法治化，以期創(chuàng)建政府依法行政、市場依法監(jiān)管、企業(yè)依法經(jīng)營、行業(yè)協(xié)會商會依法自治的新體制。

第三，效能目標(biāo)。構(gòu)建親清政商關(guān)系，對優(yōu)化營商環(huán)境提出的要求是完善使制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的體制機(jī)制。營商環(huán)境是企業(yè)等市場主體發(fā)展的體制機(jī)制性安排，其優(yōu)劣直接影響資源配置的效率和政商關(guān)系的質(zhì)量。優(yōu)化營商環(huán)境能夠更大程度地轉(zhuǎn)變政府職能、滿足市場需求、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)“政府‘看得見的手與市場‘看不見的手以及社會自主性力量的統(tǒng)一”[5]。只有將政商關(guān)系的發(fā)展置于營商環(huán)境治理框架內(nèi)，依托體制機(jī)制創(chuàng)新尋求政府、市場與社會協(xié)調(diào)聯(lián)動的公共治理和服務(wù)，才能有效破解政商關(guān)系發(fā)展中由于政府和市場雙重失靈所造成的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)性梗阻問題。從營商環(huán)境治理發(fā)展的角度看，要圍繞市場主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面優(yōu)化存量制度與增量制度的體制銜接，以流程再造和效能導(dǎo)向?yàn)槁窂教岣哒剃P(guān)系治理質(zhì)量以降低制度性交易成本，展現(xiàn)出政府權(quán)力和社會權(quán)利在調(diào)處政府與市場關(guān)系的作用邊界和交往方式的過程中高質(zhì)對握的能力和效益。

二、構(gòu)建親清政商關(guān)系的治理問題審視

親清政商關(guān)系形態(tài)的存在和發(fā)展并非主觀詮釋和抽象選擇的結(jié)果，而是基于國家治理現(xiàn)代化的運(yùn)行機(jī)理回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求使然，具有固本培基、激濁揚(yáng)清、扶正祛邪的現(xiàn)實(shí)針對性。黨的十八屆三中全會明確了市場決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟(jì)體制改革方向，其治理意義就在于用法規(guī)制度厘清政府與市場各自承擔(dān)的社會職能及角色，促進(jìn)市場“無形的手”與政府“有形的手”有效對接，推動資源配置效能依據(jù)法治尺度、市場規(guī)則實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，并由此體現(xiàn)出創(chuàng)造社會財(cái)富、增進(jìn)社會福祉、維護(hù)社會公平的發(fā)展邏輯和旨?xì)w。全面深化改革與全面依法治國雙輪驅(qū)動，當(dāng)前我國的政商關(guān)系總體上完成了由計(jì)劃到市場、由法制到法治的轉(zhuǎn)型升級，呈現(xiàn)出治理功能的市場化和法治化特點(diǎn)。然而，社會深刻轉(zhuǎn)型期制度供給和執(zhí)行能力并沒有完全與市場決定資源配置的要求相適應(yīng)，依然存在由于制度缺失和市場體系不完善而造成的法治思維和方式欠缺、政府越位錯位缺位、營商環(huán)境政策落實(shí)“中梗阻”等問題，這極易導(dǎo)致政商關(guān)系以權(quán)力設(shè)租尋租和資本侵蝕市場公平的腐敗邏輯加以非法勾兌，使腐敗治理成本大幅度提升并給社會發(fā)展帶來轉(zhuǎn)型陣痛。在市場發(fā)育和法治不健全的條件下，“權(quán)力保護(hù)著企業(yè)家的‘灰色地帶行為，企業(yè)家則以復(fù)雜多樣的形式回報(bào)這一保護(hù)行為”[6]，由此制造出影響權(quán)力與市場、政府與企業(yè)、官員與企業(yè)家互動行為和結(jié)果的腐敗潛規(guī)則。反腐敗標(biāo)本兼治深入推進(jìn)，但有力減存量、有效遏增量的腐敗治理任務(wù)依然繁重艱巨，而從各種形式的腐敗案件中幾乎都可以解讀出異化的政商關(guān)系在腐敗生發(fā)機(jī)制層面的催化作用。

當(dāng)下中國社會正經(jīng)歷著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，在政治持續(xù)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，政商關(guān)系的發(fā)展卻出現(xiàn)了偏離法治軌道的親而不清、清而不親、不親不清等異化變質(zhì)傾向，阻礙國家和政府治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。一是親而不清。政府職能若因缺乏制度規(guī)范而界定不清，越位主導(dǎo)市場要素的積累和流通，就會造成政企不分、政社不分、行政壟斷，使政府在權(quán)力擴(kuò)張本能的驅(qū)使下趨利化傾向明顯。一些地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效和利益考量，往往在涉及行業(yè)準(zhǔn)入、資格認(rèn)證、項(xiàng)目獲取、稅收優(yōu)惠、土地征用、處罰豁免等方面為企業(yè)提供便利，甚至在行政審批、行政許可、投招標(biāo)、執(zhí)法監(jiān)管等環(huán)節(jié)違規(guī)違法彈性操作致使企業(yè)為了降低經(jīng)營成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行利益輸送，由此引發(fā)的一個負(fù)面效應(yīng)就是政府尋租空間的擴(kuò)大和企業(yè)套利機(jī)會的增加。二是清而不親。政府服務(wù)意識和態(tài)度在“放管服”改革中得到整體改進(jìn)，但服務(wù)企業(yè)發(fā)展的效率和能力仍未實(shí)質(zhì)提升，而其為了規(guī)避廉政監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)將“管卡壓”變成“推拖繞”的不作為，則造成了庸政懶政怠政行為的蔓延。部分地方政府不是依據(jù)權(quán)力清單服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，而是對企業(yè)的合理要求、合法權(quán)益消極無為，即僅把服務(wù)型政府停留在口頭上而未付諸惠企強(qiáng)企扶企的行動，這就人為設(shè)置了政府與企業(yè)和社會之間的鴻溝，必然導(dǎo)致行政低效、政策失效、企業(yè)生產(chǎn)效率低下以及社會資本效用遞減等問題。三是不親不清。政府政策若缺乏穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性、權(quán)威性和問責(zé)性，在執(zhí)行落地中存在政出多門、政策效應(yīng)相互抵消、選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法的掣肘因素，其結(jié)果將是政府的監(jiān)管和服務(wù)無法下沉到企業(yè)并激發(fā)和助長行賄動機(jī)。一些政府部門和官員習(xí)慣通過行政權(quán)力直接干預(yù)市場活動，濫用行政自由裁量權(quán)控制企業(yè)的準(zhǔn)入、生產(chǎn)和經(jīng)營，如非法變更監(jiān)管程序、增加監(jiān)管環(huán)節(jié)、提高監(jiān)管門檻，這就使企業(yè)為了減少外部環(huán)境、政策失當(dāng)和官員刁難對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展形成的機(jī)會成本，不得不通過尋求政治代言人結(jié)成固化的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來向政府要政策和資源?？傮w而言，當(dāng)前各種表現(xiàn)形式的異化政商關(guān)系都具有政府權(quán)力控制與資本利潤追逐的利益茍合的行為特點(diǎn)，以及腐蝕公共權(quán)力、破壞市場秩序、損害公共利益的負(fù)生態(tài)效應(yīng)，而追本溯源，異化政商關(guān)系的生成是由政商關(guān)系治理主體素質(zhì)偏低、治理邊界界定不清、治理體制機(jī)制滯后共同導(dǎo)致的結(jié)果。

第一，從治理主體素質(zhì)上看，社會轉(zhuǎn)型中政主商輔的傳統(tǒng)政商博弈文化的慣性作用，阻礙了具有民主意識、法治思維和合作能力的多元行動主體的形成?！罢睂Α吧獭钡拈L期統(tǒng)治和控制形成了以政府全能干預(yù)為特征的政商關(guān)系模式，這不僅使“商”作為被控制對象無法掙脫對“政”的依附而形成獨(dú)立的主體力量，而且使具有非營利性特征的行業(yè)協(xié)會商會等社會組織的生長發(fā)育深深地受制于政府管理行為和經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境。一是官本主義流毒在一些政府部門和官員支配資源過程中依然大量存在，導(dǎo)致以權(quán)謀私和庸政懶政怠政的腐敗行為的蔓延。一些政府官員信奉權(quán)力本位的政治邏輯，把本應(yīng)為人民服務(wù)的權(quán)力當(dāng)作個人獲取物質(zhì)財(cái)富、維護(hù)生活特權(quán)、謀取政治利益的工具，因此在回應(yīng)企業(yè)發(fā)展中的正當(dāng)利益訴求時，往往是根據(jù)謀取私利的機(jī)會和程度來決定為企業(yè)辦事的態(tài)度和效率，走向“給了好處亂辦事、好處給少了拖著辦事、不給好處不辦事”的歪路。二是由于受“士農(nóng)工商”傳統(tǒng)社會等級序列的影響，商人階層社會身份認(rèn)同長期缺失，一些企業(yè)習(xí)慣通過依附官僚體系來規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、獲取特殊利益。當(dāng)前，仍有一部分企業(yè)家意圖通過編織與政府官員的特殊關(guān)系來構(gòu)筑商業(yè)保護(hù)傘，分享政治權(quán)力資源，從而利用不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢來謀取壟斷經(jīng)營的巨大經(jīng)濟(jì)收益。這便是費(fèi)正清所言的，中國商人的傳統(tǒng)經(jīng)營理念“不是制造一個更好的捕鼠機(jī)，而是從官方取得捕鼠的壟斷權(quán)”[7]。三是“現(xiàn)代化是一個極為復(fù)雜的連續(xù)不斷的過程”[8]，雖然在社會結(jié)構(gòu)變遷中有效的制度創(chuàng)新助推了社會組織的涌現(xiàn)，但由于政府過多干預(yù)，造成了社會組織行政化色彩濃厚、自主性發(fā)展不足的問題。在社會組織發(fā)育不足、“政社不分”的環(huán)境下，行業(yè)協(xié)會商會依法自治能力缺失，參與政商溝通協(xié)商的角色、地位和權(quán)限受到較大限制，難以充分發(fā)揮將企業(yè)發(fā)展訴求轉(zhuǎn)化為集體行動的凝聚力。

第二，從治理邊界界定上看，政府與市場、政府與社會、市場與社會的治理邊界不明晰，導(dǎo)致政府職能的越位、錯位和缺位。不能夠基于法治規(guī)約形塑有能力的有限政府，混淆政府、市場、社會各自的職責(zé)，是不可能造就有為政府、有效市場和有機(jī)社會的。一是政府與市場邊界不清，政府越位干預(yù)市場作用，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)受到侵犯。政府參與市場構(gòu)建并有效應(yīng)對市場失靈，是以高度的法治化和市場化為保障的，如果沒有確立起政府和企業(yè)在交往互動中行為界限的法律規(guī)范，一些地方政府則極可能利用權(quán)力的模糊邊界不斷向市場滲透以攫取更多的經(jīng)濟(jì)利益，而市場和企業(yè)囿于規(guī)避競爭風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)困境只能通過向政府提供更多的經(jīng)濟(jì)利益以及被動接受政府的安排來降低制度性交易成本。二是政府與社會邊界不清，政府對社會組織授權(quán)不足，社會協(xié)商對話作用微弱。社會機(jī)制是處理政商關(guān)系的重要紐帶，具有觸發(fā)和強(qiáng)化政商關(guān)系行為的功能，政商關(guān)系走向畸形折射出社會組織自治機(jī)制不夠完善的問題，這是因?yàn)橛缮鐣M織的行政依附性所累積的社會治理流程不暢、公共決策機(jī)制形式化和外部監(jiān)督制度虛化等大量后續(xù)問題，必然對發(fā)展政社之間多元化的合作伙伴關(guān)系和積極健康的政商關(guān)系形成約束和設(shè)置障礙。三是市場與社會邊界不清，企業(yè)辦社會低效，企業(yè)的社會成本過高。企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時也要承擔(dān)社會責(zé)任，但也不是賦予企業(yè)的社會責(zé)任越多越好，如果社會和政府以社會責(zé)任和公共利益的名義突破政商關(guān)系的法規(guī)制度邊界，過度干預(yù)市場和企業(yè)的經(jīng)營活動，就會大幅增加企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營的社會成本，造成企業(yè)物質(zhì)財(cái)富創(chuàng)造與社會責(zé)任延續(xù)的沖突，使企業(yè)無法深入耕耘市場并適應(yīng)市場競爭的創(chuàng)新要求。

第三，從治理體制機(jī)制上看，營商環(huán)境法治化、市場化的體制機(jī)制安排不充分，限制了涉企政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管執(zhí)法能力以及政企互動質(zhì)量的提升。政商關(guān)系的治理體制向傳統(tǒng)行政體制靠攏，平衡政府與市場的社會組織自治機(jī)制闕如，則會造成政商關(guān)系發(fā)展因缺乏有力法治監(jiān)督和有效溝通平臺而出現(xiàn)低效無效問題。一是權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制不健全，對腐敗治理話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)會產(chǎn)生壟斷效應(yīng)，造成權(quán)無所管、利競相爭、私利侵蝕公利的治理瓶頸。政府的權(quán)力本應(yīng)用在創(chuàng)造市場公平競爭環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)、推動社會良性發(fā)展上來，但若缺乏對政府所擁有的資源配置權(quán)和涉企執(zhí)法權(quán)的有效制約和監(jiān)督，濫用行政審批和監(jiān)管自由裁量權(quán)以制造更多權(quán)錢交易可能性的沖動就會不斷涌現(xiàn)，必然造成不作為、亂作為的行政腐敗問題凸顯，政商雙方結(jié)成以人格化行為為基礎(chǔ)的庇護(hù)性交易關(guān)系。二是市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制不健全，妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法在要素市場化改革中以隱蔽的方式變相衍生，通過市場機(jī)制有效配置資源范圍有限。由于市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度執(zhí)行力和市場監(jiān)管能力不強(qiáng)，市場壟斷、市場分割、市場壁壘和不正當(dāng)競爭在一些地區(qū)、領(lǐng)域和行業(yè)不同程度地存在，使一些市場主體尤其是民營企業(yè)或者無法獲得平等的市場準(zhǔn)入和生產(chǎn)要素，或者在投標(biāo)招標(biāo)、政府采購方面受到不當(dāng)限制和排斥，這就嚴(yán)重干擾了公開透明、合法競爭的市場運(yùn)行秩序，提供了政商“權(quán)”“利”合謀的空間。三是政商良性互動機(jī)制不健全，現(xiàn)有的交往制度和規(guī)則尚不足以完全吸納企業(yè)發(fā)展中日益增長的利益表達(dá)和利益訴求，企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體在科層制管理體制下也因獨(dú)立性缺失而難以實(shí)現(xiàn)與政府平等有效的合作。由于一些非正式規(guī)則生存韌性強(qiáng)勁并伴以非制度化行為的現(xiàn)實(shí)，加之企業(yè)家通過政治安排和社會組織參政議政以獲得期待利益的制度化渠道不足，致使政商關(guān)系政策由于參與性、透明性和權(quán)威性不高而處于被顛覆、排空、置換的境況，從而必然加大非制度化的政商勾兌行為發(fā)生的幾率。

三、構(gòu)建親清政商關(guān)系的多元治理路徑

政商關(guān)系是否以“親”“清”的形態(tài)存在和發(fā)展，不僅關(guān)涉營商環(huán)境是否能夠增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展動力問題，而且從根本上來說關(guān)乎國家治理體系是否完善和治理能力是否強(qiáng)勁。親清政商關(guān)系是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化在政商關(guān)系層面的有效映射，而建立起與衡量國家治理現(xiàn)代化的民主、法治、廉潔、透明、責(zé)任、高效等標(biāo)準(zhǔn)相符合的政商關(guān)系多元治理體制，則成為破解和預(yù)防政商關(guān)系親而不清、清而不親、不親不清等異化變質(zhì)傾向的因應(yīng)之策?！罢?、市場和社會的現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動直接影響著國家共同體內(nèi)各個領(lǐng)域的運(yùn)行、發(fā)展，以及相應(yīng)的組織和規(guī)則的建設(shè)。”[9]具體到親清政商關(guān)系構(gòu)建上，政府治理是根本，政府依法行政及其公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，是理順政府與市場和社會關(guān)系、培育成熟市場機(jī)制的前提;市場治理是關(guān)鍵，深化監(jiān)管執(zhí)法改革、嚴(yán)格市場依法監(jiān)管，可持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境形成監(jiān)督合力;企業(yè)治理是重點(diǎn)，作為最重要市場主體的企業(yè)依法經(jīng)營、創(chuàng)新發(fā)展，才能促進(jìn)政府依法行政、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力;社會治理是基礎(chǔ)，行業(yè)協(xié)會商會依法自治、政策參與，為政府與市場良性互動提供社會協(xié)商對話機(jī)制。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的大環(huán)境下，要基于多元治理結(jié)構(gòu)重塑政府與市場、政府與社會、市場與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府治理、市場治理、企業(yè)治理、社會治理貫通聯(lián)動，從而把親清政商關(guān)系的構(gòu)建鑲嵌于多主體參與、法治規(guī)范、效能彰顯的國家治理生態(tài)空間內(nèi)，使政商關(guān)系向著親而有界、清而有責(zé)、行而有效的整體性治理目標(biāo)邁進(jìn)。

第一，在政府治理方面，要打造法治型政府、服務(wù)型政府和高效型政府，提供規(guī)范優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，展現(xiàn)出將“有形的手”與“無形的手”高質(zhì)對握的治理能力。發(fā)揮政府對市場體系建設(shè)的積極作用，必須實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度并以此厘定政府與市場作用邊界，通過嚴(yán)格權(quán)力監(jiān)督和創(chuàng)新服務(wù)方式將政府職能履行導(dǎo)向依法行政、服務(wù)行政、高效行政的治理狀態(tài)。一是通過權(quán)責(zé)清單制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督。權(quán)責(zé)清單的本質(zhì)是職權(quán)法定，即以法規(guī)制度形式明確政府職能及其履職盡責(zé)程序，通過筑牢制度“籬笆”規(guī)范行政裁量權(quán)、保障政務(wù)公開質(zhì)量、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，確保政府職能依法實(shí)施。要健全依法行政制度和強(qiáng)化行政問責(zé)，“實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、職位、權(quán)力履行者等五者的相互對應(yīng)與匹配”[10]，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序推動和保障政府職能正確履行，從制度上對政商之間合法的合作成分與不合法的勾結(jié)成分進(jìn)行精準(zhǔn)而剛性的甄別和切割，從而在提升政府公信力和執(zhí)行力上防止政商勾結(jié)和為官不為。二是以深化“放管服”改革推動政府職能向依法監(jiān)管、優(yōu)化環(huán)境、提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政府要以企業(yè)和群眾的需求為導(dǎo)向進(jìn)一步簡政放權(quán)，按照市場化規(guī)則落實(shí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資自主權(quán)，提升政府的服務(wù)能力和服務(wù)水平。通過推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開、政府與市場中介組織分開，對政府組織的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行持續(xù)性調(diào)整，不斷優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和治理模式，從而使權(quán)力有限、能力有為、服務(wù)有效成為涉企政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)和底板。三是推進(jìn)一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)重塑涉企政務(wù)服務(wù)流程?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，改進(jìn)了政府發(fā)現(xiàn)、分析和解決政商關(guān)系問題的方式，有助于推動涉企服務(wù)數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化，進(jìn)而降低公共服務(wù)提供成本和減少企業(yè)制度性交易成本。要依托在線政務(wù)服務(wù)平臺，集中公布涉及市場主體的法規(guī)、制度和政策，推動政務(wù)信息系統(tǒng)整合、聯(lián)通共享以及業(yè)務(wù)協(xié)同，推進(jìn)同一服務(wù)事項(xiàng)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)好辦”，通過再造政務(wù)服務(wù)流程為市場和企業(yè)提供便利高效的政務(wù)服務(wù)。

第二，在市場治理方面，要完善市場監(jiān)管執(zhí)法體系，維護(hù)公開透明的市場規(guī)則和公平有序的市場秩序，促進(jìn)市場良性運(yùn)行、合法競爭和優(yōu)勝劣汰。作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要力量，監(jiān)管執(zhí)法體系只有在因應(yīng)市場化改革中進(jìn)行簡約規(guī)范、公正有效的重構(gòu)，才能承擔(dān)起保障市場主體公平參與競爭的責(zé)任，分擔(dān)好清除市場壁壘、市場分割和市場壟斷的任務(wù)。一是完善監(jiān)管執(zhí)法制度推動監(jiān)管執(zhí)法法治化。市場監(jiān)管同企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活聯(lián)系緊密，監(jiān)管執(zhí)法質(zhì)量的高低關(guān)系到市場體系運(yùn)行狀況，必須以健全的制度規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法活動，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任追究制度。要強(qiáng)化監(jiān)管事權(quán)制度性和程序性法制建設(shè)，依法厘清執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格限定執(zhí)法裁量權(quán)的行使，對不當(dāng)或違法履行執(zhí)法職責(zé)的失范行為進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，著力增強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范性、合法性和權(quán)威性，以此來提高監(jiān)管執(zhí)法的可預(yù)見性和質(zhì)量。二是創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制提升監(jiān)管執(zhí)法公平性。公平競爭是實(shí)現(xiàn)市場有效配置資源的基礎(chǔ)，公平監(jiān)管執(zhí)法就是要規(guī)避由選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法所帶來的壟斷和不正當(dāng)競爭風(fēng)險(xiǎn)。要銜接事前、事中與事后監(jiān)管，統(tǒng)籌“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管和信用監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法信息完整準(zhǔn)確公開、監(jiān)管執(zhí)法全方位覆蓋、全過程留痕和可回溯管理，這既有助于推進(jìn)市場監(jiān)管領(lǐng)域日常監(jiān)管全流程和全覆蓋常態(tài)化，又有利于改進(jìn)反不正當(dāng)競爭執(zhí)法和破除行政壟斷、市場壟斷。三是實(shí)施監(jiān)管綜合執(zhí)法增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法效能。綜合執(zhí)法，即相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦理具有一定關(guān)聯(lián)性的類型化市場監(jiān)管案件中進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)動的執(zhí)法辦案運(yùn)行體系，它是形成執(zhí)法合力和提高監(jiān)管效能的有效舉措。要整合精簡監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，綜合設(shè)置市場監(jiān)督管理局，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法部門之間的橫向溝通與縱向聯(lián)系，推動監(jiān)管執(zhí)法重心下移，減少監(jiān)管執(zhí)法主體和執(zhí)法層級，通過盤活監(jiān)管執(zhí)法資源和發(fā)揮聯(lián)動協(xié)作執(zhí)法優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)處置市場監(jiān)管案件的集約化和效能化更新。

第三，在企業(yè)治理方面，要改善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范企業(yè)政治行為，打造企業(yè)核心競爭的博弈能力和持續(xù)盈利的經(jīng)營模式。實(shí)現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要基于市場規(guī)則和法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，以企業(yè)的質(zhì)量管理、市場營銷、形象塑造、業(yè)績改善為著力點(diǎn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化有利于企業(yè)市場化經(jīng)營和創(chuàng)新性發(fā)展的外部環(huán)境。一是建立現(xiàn)代企業(yè)治理制度形成政企法人關(guān)系?，F(xiàn)代企業(yè)治理制度具有完備有效的決策和監(jiān)督制約機(jī)制，在企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層各盡其責(zé)、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)作，使得企業(yè)運(yùn)用政治策略改善市場地位和經(jīng)營業(yè)績的政治行為規(guī)范廉潔。要加強(qiáng)對以公司章程為核心的企業(yè)法人治理體系的制度設(shè)計(jì)，厘清“三會一層”的權(quán)責(zé)邊界和治理流程，嚴(yán)格規(guī)范股權(quán)和財(cái)務(wù)管理，提高決策的公開性、透明性和監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性，防止“內(nèi)部人控制”衍生的違規(guī)違法交易行為，推動形成政企法人間規(guī)范有束、互動俱進(jìn)的最佳公共關(guān)系。二是弘揚(yáng)企業(yè)家精神提升企業(yè)核心競爭力。企業(yè)家是改革時代社會財(cái)富的重要創(chuàng)造者和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的生力軍，只有當(dāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、誠信守法、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)家精神得以落地生根的時候，企業(yè)通過市場競爭、透明改革、社會責(zé)任等合法方式而非政府俘獲、經(jīng)濟(jì)腐敗的非法手段來獲得持續(xù)競爭優(yōu)勢和創(chuàng)造更多利潤與價值才是可能的。要培育企業(yè)家市場，激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，讓自主創(chuàng)新、科技進(jìn)步成為企業(yè)發(fā)展的源動力，使企業(yè)能夠向社會和公民提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，確保企業(yè)效益與法律規(guī)范和社會責(zé)任相協(xié)調(diào)，以此奠定企業(yè)專注發(fā)展核心競爭力的根基。三是堅(jiān)守復(fù)利最優(yōu)策略引領(lǐng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。復(fù)利在金融經(jīng)濟(jì)學(xué)上是與單利相對應(yīng)的利滾利概念，“企業(yè)在選擇發(fā)展戰(zhàn)略時，應(yīng)該遵循復(fù)利最優(yōu)原則，在一個較長的企業(yè)生命周期里，尋找生存與發(fā)展的平衡點(diǎn)”[11]，秉承風(fēng)險(xiǎn)低且可持續(xù)的經(jīng)營之道，摒棄依靠行政權(quán)力攫取超額利潤的短視行為，穩(wěn)健贏得企業(yè)復(fù)利積累的收益上限。要制定和實(shí)施陽光的企業(yè)政治戰(zhàn)略，善于借助國家政策利好強(qiáng)化市場化經(jīng)營，發(fā)掘提升企業(yè)投資回報(bào)率與滿足政府政績需求的可結(jié)合之處，通過構(gòu)建主動的、互利的、健康的政企關(guān)系規(guī)避由政治投機(jī)所帶來的回落、停滯甚至短壽風(fēng)險(xiǎn)，從而激發(fā)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力并達(dá)到獲取持續(xù)競爭優(yōu)勢的目的。

第四，在社會治理方面，要發(fā)展培育行業(yè)協(xié)會商會，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會依法治理，形成從企業(yè)個體走向行業(yè)組織行動的政策參與話語權(quán)。“行業(yè)協(xié)會商會以市場和企業(yè)為基礎(chǔ)，是一種經(jīng)濟(jì)組織的再組織”[12]，在市場機(jī)制良性運(yùn)行和行業(yè)共同利益實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮積極有為的作用。一是健全行業(yè)協(xié)會商會治理制度推動政會良性互動。在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和政府職能加速轉(zhuǎn)變的背景下，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)致力于促進(jìn)行業(yè)自治、維護(hù)會員權(quán)益、服務(wù)會員發(fā)展等職能的實(shí)現(xiàn)，而行業(yè)協(xié)會商會所充分擁有的職能空間是以自身的規(guī)范化建設(shè)并精細(xì)承接政府轉(zhuǎn)移職能為重要前提的。要盡快出臺保障行業(yè)協(xié)會商會健康有序發(fā)展的法律規(guī)范，明確行業(yè)協(xié)會商會的法律地位、權(quán)責(zé)清單、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等要素，“用規(guī)則和自律行為準(zhǔn)則來理順行業(yè)協(xié)會商會與會員及政府之間的法律關(guān)系”[13]，保障對會員企業(yè)會費(fèi)收取的合理化和標(biāo)準(zhǔn)化，確保承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的效率和效益，由此體現(xiàn)出行業(yè)協(xié)會商會治理的法治化、專業(yè)化與社會化的發(fā)展面向。二是強(qiáng)化行業(yè)自治促進(jìn)行業(yè)自律。與政府以一對眾的市場監(jiān)管相比，行業(yè)協(xié)會商會履行規(guī)范企業(yè)行為和行業(yè)秩序的社會責(zé)任具有以點(diǎn)帶面的特點(diǎn)，通過強(qiáng)化行業(yè)自治功能，能促進(jìn)業(yè)界市場主體誠信自律并紓解政府市場監(jiān)管的壓力。要推行行規(guī)行約，“健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，完善自律約束機(jī)制”[14]，開展會員企業(yè)信用評價工作并依據(jù)評價結(jié)果對違法失信的企業(yè)及其從業(yè)人員予以嚴(yán)厲的行業(yè)制裁，全面增強(qiáng)行業(yè)企業(yè)依法誠信經(jīng)營的素質(zhì)和競爭力。三是保障行業(yè)政策參與暢通政企溝通機(jī)制。基于委托代理理論，作為政府與企業(yè)助手的行業(yè)協(xié)會商會向政府和企業(yè)提供服務(wù)，借助行業(yè)協(xié)會商會減少政府管理層級、增加企業(yè)話語權(quán)、強(qiáng)化政策實(shí)施效果。要全面推行行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革，引導(dǎo)和培育行業(yè)協(xié)會商會成為公共服務(wù)制度供給的重要主體，發(fā)揮其在涉企法規(guī)政策制定和執(zhí)行過程中平衡協(xié)調(diào)政府政策目標(biāo)與企業(yè)利益訴求之間關(guān)系的橋梁紐帶作用，既及時把企業(yè)的訴求和期盼向政府集中反映，又有效協(xié)助政府對涉企法規(guī)政策作出合理調(diào)整，通過搭建政企雙方制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的溝通渠道增強(qiáng)涉企法規(guī)政策制定的民主性、科學(xué)性和執(zhí)行的針對性、有效性。

結(jié)語

構(gòu)建親清政商關(guān)系是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要保障。只有把構(gòu)建親清政商關(guān)系納入貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局之中，一以貫之完善促進(jìn)親清政商關(guān)系有效發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系，市場化、法治化、國際化營商環(huán)境才能在國家治理效能的不斷提升中得到持續(xù)優(yōu)化。黨的十九屆五中全會著眼于“十四五”時期通過提升國家治理效能推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，勾勒出通過構(gòu)建親清政商關(guān)系來加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)市場主體活力、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的治理圖景。構(gòu)建親清政商關(guān)系具有鮮明的問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，必須正視和矯治因治理主體素質(zhì)偏低、治理邊界界定不清、治理體制機(jī)制滯后而造成的親而不清、清而不親、不親不清等政商關(guān)系扭曲異化問題，確保政商關(guān)系始終沿著法治軌道向親而有界、清而有責(zé)、行而有效的方向良性運(yùn)行。因而，要基于多元治理結(jié)構(gòu)的主體價值、法治特征和效能目標(biāo)的規(guī)約，通過推動有為政府、有效市場和有機(jī)社會相結(jié)合來打造親清政商關(guān)系治理共同體的實(shí)現(xiàn)路徑，夯實(shí)促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境治理基礎(chǔ)。

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