信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度研究

雷浩偉　廖秀健

摘 要：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作百年歷史經(jīng)驗(yàn)的凝練與升華，也是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作制度化與法治化的基礎(chǔ)與保障。作為信訪工作制度體系二元法治架構(gòu)的重要一維，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮著鞏固和加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)地位、規(guī)范和改善黨對(duì)信訪工作的系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行為等重要作用。通過分析中央層面30件信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)現(xiàn)：在形式上，呈現(xiàn)制度框架雖已形成但網(wǎng)絡(luò)尚未密織、制度板塊相對(duì)集中但形態(tài)仍顯青澀、制度領(lǐng)域交叉耦合但時(shí)效較為滯后三大典型特征;在內(nèi)容上，存在以側(cè)重聯(lián)合發(fā)文的規(guī)制規(guī)范方式以實(shí)現(xiàn)“諸訪交融”、凸顯反腐治理的制度功能疊加以實(shí)現(xiàn)“紀(jì)訪銜接”、明晰權(quán)利救濟(jì)的制度界限劃分以實(shí)現(xiàn)“訴訪分離”三大顯著優(yōu)勢。面向未來，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“黨內(nèi)立規(guī)”與“國家立法”兩措并舉、確?！办o態(tài)網(wǎng)絡(luò)”與“動(dòng)態(tài)實(shí)施”雙效兼顧，適時(shí)醞釀出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨信訪工作條例》并輔之以橫縱貫通、上下協(xié)調(diào)的配套政策，加強(qiáng)黨對(duì)信訪立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)并密切黨規(guī)國法內(nèi)外銜接，同時(shí)密織信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施機(jī)制，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度優(yōu)勢切實(shí)轉(zhuǎn)化為信訪治理效能。

關(guān)鍵詞：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度;黨的領(lǐng)導(dǎo);制度框架;制度優(yōu)勢;治理效能

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2021）10-0017-11

作者簡介：雷浩偉（1993-），男，山東招遠(yuǎn)人，重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心辦公室秘書，特聘研究員，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與國家治理;廖秀?。?967-），男，四川什邡人，重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心執(zhí)行主任，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國信訪與法治中國研究中心常務(wù)副主任，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與國家治理。

引言

近年來，有關(guān)信訪理論與實(shí)踐問題的研究蔚為大觀，大量專家學(xué)者基于行政學(xué)、政治學(xué)以及訴訟法、行政法等多元視野，圍繞涉法涉訴（涉檢）信訪、人大信訪、紀(jì)檢監(jiān)察信訪、環(huán)境信訪、企業(yè)信訪、基層信訪、農(nóng)村信訪和高校信訪等不同領(lǐng)域，對(duì)信訪案件、事項(xiàng)、部門、隊(duì)伍以及信訪人及其上訪活動(dòng)、《信訪條例》等核心要素，包括信訪維穩(wěn)、維權(quán)等功能的有效實(shí)現(xiàn)等問題展開了翔實(shí)周密的探討（見下頁圖1、圖2①）。

不難看出，現(xiàn)有相關(guān)研究大都恪守“政府如何去做”的行政改革路線，試圖通過推動(dòng)《信訪條例》的修訂完善實(shí)現(xiàn)其國家立法的終極目標(biāo)[1];而探討信訪法治化的進(jìn)路除了基于信訪法律法規(guī)體系的完善之外，亦難逃離“訴訪分離”“訪調(diào)對(duì)接”等信訪內(nèi)外關(guān)系的協(xié)調(diào)理順，意在強(qiáng)化信訪制度的法律屬性，使之有機(jī)嵌入中國特色社會(huì)主義法治體系之中。然而，從信訪制度的變遷歷程、價(jià)值歸屬和功能定位等多元角度來看，囿于國家法治、政府法治和社會(huì)法治的研究范式似乎并不能夠徹底化解信訪工作制度改革動(dòng)力不足、信訪法治化建設(shè)難以深入的困局。作為黨的群眾工作的重要平臺(tái)，信訪制度是黨的信訪制度，信訪工作能不能做好關(guān)鍵在黨、在于黨協(xié)調(diào)各方的有效指揮和統(tǒng)領(lǐng)全局的有力領(lǐng)導(dǎo)。因此，必須回歸黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作這一本源，基于信訪工作黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)條件，認(rèn)清、處理并解決好黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度建設(shè)及其效能發(fā)揮問題。對(duì)此，立足制度之治的宏觀視閾，本文嘗試突破傳統(tǒng)信訪制度研究的行政法治路徑，從黨內(nèi)法治之維入手，著重考察信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的邏輯架構(gòu)，闡析其治理效能并對(duì)其建設(shè)遠(yuǎn)景予以展望，在此基礎(chǔ)上以期較為全面地提出黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化與法治化的策略。

一、內(nèi)涵闡釋：探求黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度基石

黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)期做好信訪工作的最高原則、最大優(yōu)勢[2]，也是信訪工作制度改革和信訪法治化建設(shè)的“主心骨”與“頂梁柱”。這一論點(diǎn)內(nèi)含兩大深層次問題：一是黨為何“要”領(lǐng)導(dǎo)信訪工作，即探討黨對(duì)信訪工作施以全面領(lǐng)導(dǎo)的必要性、重要性;二是黨如何“去”領(lǐng)導(dǎo)信訪工作，即黨通過何種途徑、運(yùn)用何種方式以及優(yōu)化何種工具進(jìn)而加強(qiáng)和改善對(duì)信訪工作集中統(tǒng)一、全面有效的領(lǐng)導(dǎo)，以確保信訪工作卓有成效。前者可從信訪制度發(fā)展歷史窺見，答案已然明晰;后者則需立足黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制加以實(shí)際分析。

（一）黨規(guī)和國法：信訪工作制度體系的二元法治架構(gòu)

信訪工作制度體系的構(gòu)成是什么？回答這一問題是厘清信訪工作制度架構(gòu)及其改革走向與法治路向的基本前提。信訪制度自創(chuàng)設(shè)以來便身具獨(dú)特的中國色彩[3]，內(nèi)涵極為豐富，其作為中國特色社會(huì)主義民主政治制度的有益補(bǔ)充和黨的群眾工作的制度載體，發(fā)揮著參與治理、保障權(quán)益和民主監(jiān)督三大功能[4]55，這種多元化的功能定位決定了其在實(shí)踐變革中呈現(xiàn)出“群眾路線”和“法治主義”兩大發(fā)展面向[5]。具言之，信訪制度發(fā)揮著“治黨”與“治國”雙重治理效能。一方面，從信訪制度的政治屬性看，其誕生至今便一直蘊(yùn)含并彰顯著黨的群眾路線的觀念和方法[6]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人有著親自處理人民來信和切身接待人民來訪的優(yōu)良傳統(tǒng)[4]25，黨的“根本大法”——黨章也鮮明地提出“遇事同群眾商量”“接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”和“經(jīng)常了解群眾對(duì)黨員、黨的工作的批評(píng)和意見”等諸多取之于民、用之于民的信訪理念。在此層面，信訪是密切黨群聯(lián)系、協(xié)調(diào)黨群關(guān)系的紐帶和方式，服務(wù)于“治黨”。另一方面，從信訪制度的法律屬性看，信訪權(quán)源于憲法賦予公民的“批評(píng)、建議”和“申訴、控告、檢舉”等一系列權(quán)利[7]，其將信訪同公民權(quán)利緊密相系[8]。在此層面，信訪是代議制民主政體下公民參政議政、確權(quán)維權(quán)的法定渠道和行為，服務(wù)于“治國”。

實(shí)際上，黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義法治是以黨章為核心、憲法為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)并駕齊驅(qū)的二元體系[9]，黨規(guī)與國法雖在權(quán)力基礎(chǔ)、表現(xiàn)形式、適用范圍和實(shí)施方式等方面存在顯著差異，但也因核心價(jià)值導(dǎo)向的一致性銜接交互[10]，兩者共同作用于國家治理體系現(xiàn)代化的總體進(jìn)程之中。信訪工作制度體系“黨規(guī)—國法”的二元法治架構(gòu)亦如此（見圖3）。

信訪制度是中國特色社會(huì)主義法治體系的有益補(bǔ)充[11]，其“治黨”與“治國”功能的雙重滲透，輔之黨章和憲法兩大權(quán)威法源②的疊加影響，使其法治基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)的二元分化態(tài)勢更加明顯。其一，是以黨章為引領(lǐng)的“信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度”，主要通過有權(quán)或受權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)制度的各級(jí)各類黨組織的創(chuàng)規(guī)設(shè)制予以實(shí)現(xiàn);其二，是以憲法為引領(lǐng)的“信訪工作國家法律法規(guī)”，主要通過各級(jí)人大、政府以及信訪部門的建章立法予以實(shí)現(xiàn)——兩者相輔相成，尤其是在機(jī)構(gòu)改革后黨委信訪部門和政府信訪部門合并設(shè)立、合署辦公的當(dāng)下，兩者共[JP+1]同勾畫出信訪治理體系現(xiàn)代化的藍(lán)圖。由此可見，信訪工作制度改革絕非信訪受理、查詢、跟蹤、督辦、反饋和評(píng)價(jià)等運(yùn)行層面各項(xiàng)工作的簡單完善，亦涉及黨對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的系統(tǒng)健全;信訪法治化也不僅是基于信訪國家立法、政府執(zhí)法、社會(huì)守法以及涉法涉訴信訪司法導(dǎo)入等法治化路徑，還包括信訪工作黨內(nèi)法治化的實(shí)現(xiàn)③。

（二）特性與功能：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范解讀

國家信訪局原黨組書記、局長舒曉琴在《中國信訪制度研究》一書中首次明確提出黨內(nèi)法規(guī)制度是信訪制度的重要法律規(guī)范依據(jù)[4]72。黨內(nèi)法規(guī)制度何以成為信訪制度的重要法律規(guī)范依據(jù)？除了上述歷史法源原因，還因信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度所具備的獨(dú)有特性和重要功能。

1.信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)涵及其特性。何為信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度？學(xué)界未有學(xué)者予以明晰?；谛旁L工作特殊性的考量，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等文件對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的界定以及學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵外延、性質(zhì)特征的解讀，筆者認(rèn)為：所謂信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度，是指由各級(jí)各類黨組織及其職能機(jī)構(gòu)，包括各級(jí)人大、政府和公檢法等非黨機(jī)關(guān)黨組織、各領(lǐng)域信訪部門黨組織，制定的彰顯、貫徹黨的群眾路線，服務(wù)、延伸黨的群眾工作，加強(qiáng)和改善黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，依靠黨的紀(jì)律保障實(shí)施的專門黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的統(tǒng)稱（見表1）。

區(qū)別于以處理“與政府有關(guān)系的矛盾訴求”的狹義信訪，廣義信訪遍布于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面[12]。黨領(lǐng)導(dǎo)一切，信訪也遍存四方，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)廣義信訪，即通過各級(jí)各類黨組織領(lǐng)導(dǎo)其所屬行業(yè)、部門的人民來信來訪工作——這也就決定了信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度需要滲透于黨內(nèi)、黨外尤其是信訪部門等各個(gè)領(lǐng)域，唯此才能實(shí)現(xiàn)黨對(duì)信訪工作的全方位、多領(lǐng)域的縱深領(lǐng)導(dǎo)，具體分為四個(gè)層面：其一，黨中央集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨和國家信訪工作;其二，以中紀(jì)委為代表的黨內(nèi)機(jī)關(guān)、黨組織，全面領(lǐng)導(dǎo)各自領(lǐng)域的信訪工作;其三，以人大黨組為代表的非黨機(jī)關(guān)黨組織，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)各自系統(tǒng)內(nèi)的信訪工作;其四，以國家信訪局黨組為代表的信訪部門黨組織，直接領(lǐng)導(dǎo)各自職權(quán)范圍內(nèi)的信訪業(yè)務(wù)工作和黨建工作。

2.信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的地位及其功能。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度有何功能？黨內(nèi)法規(guī)制度是彰顯和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)并推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的根本制度途徑[13]。黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作有著深厚悠久的歷史傳統(tǒng)，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度就是黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐規(guī)律的凝練和升華，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化在信訪領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，更是新時(shí)期深入貫徹習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想最核心、最關(guān)鍵的制度載體。

具言之，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的功能有三：其一，為黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作提供了最直接、最有效的制度工具。黨雖然可以通過領(lǐng)導(dǎo)立法，經(jīng)由法定程序?qū)Ⅻh和人民的意志上升為國家法律法規(guī)[14]，但相比黨內(nèi)法規(guī)制度，其滯后性較大、靈活性欠缺。制定信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度，黨可以直接將群眾工作的理念、方針和經(jīng)驗(yàn)予以規(guī)范具化，進(jìn)而以更高、更強(qiáng)的姿態(tài)領(lǐng)導(dǎo)信訪工作。完善信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度，可為黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作夯實(shí)法治保障。其二，為規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的行為提供最基礎(chǔ)、最根本的制度標(biāo)尺。黨內(nèi)法規(guī)制度直接作用于黨組織和黨員內(nèi)部，其以制度之治深化從嚴(yán)治黨，以規(guī)則之治樹立黨員干部的法治意識(shí)[15]。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度集中承載了黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的體制機(jī)制、方式方法，為黨“怎樣領(lǐng)導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)什么”立規(guī)矩、定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度依靠黨的紀(jì)律保障實(shí)施，可有力保障黨員干部擔(dān)當(dāng)作為[16]，加強(qiáng)其依法依規(guī)開展信訪工作的責(zé)任意識(shí)，為其接訪、下訪和走訪施以行為約束，此舉可有效提升信訪工作的規(guī)范化水平。其三，為信訪工作制度改革賦能，對(duì)信訪法治化建設(shè)予以強(qiáng)力引領(lǐng)和示范。黨內(nèi)法規(guī)制度具有溢出效應(yīng)[17]，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度直接作用于黨內(nèi)信訪治理的制度優(yōu)勢，同樣可以間接轉(zhuǎn)化、滲透為國家信訪工作的治理效能。黨規(guī)嚴(yán)于國法，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度也嚴(yán)于信訪工作國家法律法規(guī)，其正是以這種更強(qiáng)、更硬的標(biāo)桿樹立，為信訪國家立法提供方向指引、輸入實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、邏輯架構(gòu)：描繪黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度藍(lán)圖

黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的百年發(fā)展歷程，伴隨著信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的多重演化變遷。實(shí)踐中信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的情況究竟如何，需要予以充分實(shí)證。一方面，根據(jù)時(shí)間脈絡(luò)縱向梳理，可較好地理順黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的發(fā)展歷程，透視信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“形”“神”及其價(jià)值偏好與發(fā)展傾向。另一方面，根據(jù)領(lǐng)域劃分橫向梳理，能夠發(fā)現(xiàn)信訪工作在黨領(lǐng)導(dǎo)其他部門、行業(yè)和業(yè)務(wù)中的理念滲透和制度嵌入，能夠更好地呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的微觀制度網(wǎng)絡(luò)⑥。植根新中國成立以來黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度變遷，本文梳理統(tǒng)計(jì)出中央層面信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度30件⑦：黨內(nèi)法規(guī)11件，包括條例1件、規(guī)定3件、辦法6件以及黨內(nèi)法規(guī)解釋1件⑧;黨內(nèi)規(guī)范性文件19件，涉及辦法1件、意見14件、通知3件以及黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋1件（見表2）。

（一）規(guī)制框架搭建：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度之“形”

通過表2制度梳理可見：在時(shí)間分布上，2000年以前12件，2001年至2012年8件，2012年至今10件;在功能分布上，宏觀指導(dǎo)性文件9件，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)4件，體制和機(jī)制建設(shè)7件，法治建設(shè)6件，舉報(bào)監(jiān)督4件;在領(lǐng)域分布上，政法系統(tǒng)5件，黨委組織部門3件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)4件，其他或綜合或零散的領(lǐng)域18件;在板塊分布上，黨的領(lǐng)導(dǎo)板塊23件，黨的自身建設(shè)板塊3件，黨的監(jiān)督保障板塊4件。此外，在發(fā)文形式上，中共中央直屬部門單獨(dú)發(fā)文13件，包括辦事機(jī)關(guān)4件、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)3件、職能部門6件;黨政聯(lián)合發(fā)文17件，涵蓋中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文2件，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文12件，中辦、全國人大常委會(huì)辦、國辦聯(lián)合發(fā)文2件，中紀(jì)委、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文1件。

1.制度框架雖已形成，制度網(wǎng)絡(luò)尚未密織。誠如國家信訪局原黨組書記、局長舒曉琴所言：“信訪工作基本實(shí)現(xiàn)了法治化?！盵4]73現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度在不同程度和維度上體現(xiàn)了黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，事關(guān)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)和組織保證的制度規(guī)范也均有體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作基本實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依、有章可循。

現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度雖然能夠搭建起統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的制度框架，但其仍十分“粗疏” 而不成體系，難以切實(shí)起到推動(dòng)信訪治理體系現(xiàn)代化的引領(lǐng)和保障功能。一方面，總體數(shù)量相對(duì)欠缺，以致無縱貫化、聯(lián)動(dòng)化的制度網(wǎng)絡(luò)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的方方面面、角角落落予以統(tǒng)籌考量。加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、提升黨執(zhí)政治國領(lǐng)導(dǎo)力的制度前提[18]。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)“密度低”“彈性差”，嚴(yán)重?fù)p害了黨對(duì)信訪工作全面領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)力、號(hào)召力與執(zhí)行力。另一方面，探其領(lǐng)域、究其主題也并未較好地凝練出黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的體制機(jī)制和方式方法，其宏觀概括性強(qiáng)而微觀操作性差，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)并未實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)“面積小”“張力弱”致使黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的組織力、滲透力與影響力難以充分發(fā)揮。

2.制度板塊相對(duì)集中，制度形態(tài)仍顯青澀。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的重要成果[19]，是黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)外領(lǐng)導(dǎo)效力尤其是引領(lǐng)國家法律變革的具體方式呈現(xiàn)[20]?，F(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度集中分布于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度板塊，其對(duì)規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的權(quán)力、程序以及密切同信訪工作國家法律法規(guī)的銜接發(fā)揮著重要功能。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度板塊的集中分布雖能凝成黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的“制度合力”，但大量位階低的黨內(nèi)規(guī)范性文件的遵約程度和實(shí)施效力嚴(yán)重不足，“小馬拉大車”致使其難以全力兼顧信訪工作全局。一方面，“條例”作為其中位階最高的黨內(nèi)法規(guī)，卻為仍有待試行完善的“草案”，其他“規(guī)定”“辦法”等雖相對(duì)成熟，但也僅能就黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的一隅予以片面規(guī)制，無法從信訪重大關(guān)系的協(xié)調(diào)和宏觀工作的部署入手加以全面規(guī)劃⑨，缺少主干黨內(nèi)法規(guī)的核心保障致使其“形散神亂”。另一方面，強(qiáng)于抽象概括的引領(lǐng)而弱于實(shí)務(wù)程序的運(yùn)行雖是黨內(nèi)法規(guī)制度的固有特點(diǎn)[21][22]，但信訪工作涉及大量“接訪”“下訪”“辦訪”和“督訪”等具體事務(wù)，這就要求信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度能夠直面問題并予操作細(xì)化。然而，現(xiàn)有制度缺少“規(guī)則”“細(xì)則”以及更為細(xì)致的“適用型”解釋，致使黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作陷入因制度空談而難以貫徹執(zhí)行的困局。

3.制度領(lǐng)域交叉耦合，制度時(shí)效較為滯后。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)矛盾的變化，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的重心也隨著信訪重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問題的輾轉(zhuǎn)而有所不同。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度直接作用于黨群治理領(lǐng)域，但也同反腐治理、訴源治理和風(fēng)險(xiǎn)治理等相互交叉，其順應(yīng)了信訪法治化的改革進(jìn)路，耦合于國家治理體系現(xiàn)代化的總體進(jìn)程。

制度創(chuàng)制的前瞻性是提升制度執(zhí)行的適應(yīng)性、可行性的關(guān)鍵[23]。當(dāng)前信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度雖能主動(dòng)契合信訪治理需求，也對(duì)突出時(shí)段、重點(diǎn)領(lǐng)域的信訪難點(diǎn)加以關(guān)注，但其總體而言仍較為滯后。一方面，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“立改廢釋”極為沉寂，最提綱挈領(lǐng)、布線行針的指導(dǎo)性文件仍為20世紀(jì)制定出臺(tái)，其雖能對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作予以頂層謀劃，但由于無法應(yīng)對(duì)新時(shí)期信訪工作面臨的新形勢、新問題，“因循守舊”的規(guī)制慣性致使出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)缺位、錯(cuò)位，阻礙信訪工作的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，思想建黨的與時(shí)俱進(jìn)與制度治黨的查漏補(bǔ)缺是建黨百年以來堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要經(jīng)驗(yàn)[24]。然而，大量先前制定的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度無法適應(yīng)新形勢下信訪工作新理念、新發(fā)展，沒能系統(tǒng)融入、全面彰顯習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想的“十個(gè)深刻指出”⑩，先進(jìn)性不足致使其缺乏鮮活、持久的生命力。

（二）規(guī)制導(dǎo)向分析：信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度之“神”

信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度不僅僅是靜態(tài)的制度框架，動(dòng)態(tài)的制度運(yùn)行更能體現(xiàn)出其深層次的功能價(jià)值。一方面，信訪工作的復(fù)雜性需要作為治理依據(jù)的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度“兼容并蓄”，既要對(duì)信訪各類規(guī)范的創(chuàng)設(shè)加以引領(lǐng)，也要為信訪多元功能的發(fā)揮提供保障;另一方面，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度銘刻著信訪工作特殊性的印記，這也使其具備了其他領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度所不具備的“神韻”?？傮w而言，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度具有以下三大規(guī)制導(dǎo)向。

1.諸訪交融：側(cè)重聯(lián)合發(fā)文的規(guī)制規(guī)范方式。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度最為顯著的特點(diǎn)是黨政聯(lián)合發(fā)文。實(shí)際上，黨政聯(lián)合發(fā)文是基于黨執(zhí)政治國的現(xiàn)實(shí)需求，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的必行之舉和可行之路[25]，是黨領(lǐng)導(dǎo)國家各領(lǐng)域、各層級(jí)立法工作的具體彰顯[26]。黨管信訪，是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)和組織保障的三元合一[4]91，需要通過與其他部門聯(lián)合發(fā)文的方式，將其領(lǐng)導(dǎo)理念、方針以及經(jīng)驗(yàn)、成就融入各個(gè)領(lǐng)域信訪工作制度規(guī)范之中，唯此才能做到信訪工作“星羅棋布”但領(lǐng)導(dǎo)核心凝實(shí)穩(wěn)固。

信訪不僅是個(gè)“筐”，還是一張“網(wǎng)”，林林總總的信訪部門和紛繁復(fù)雜的信訪事項(xiàng)，既有業(yè)務(wù)管理上的“共性”規(guī)律，也有問題解決中的“個(gè)性”需求。比如，中辦、全國人大常委會(huì)辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《中央各部門歸口分工接待群眾來訪辦法》，該辦法因黨和國家機(jī)構(gòu)改革前后歷經(jīng)兩次修改，發(fā)文單位為“三辦”合發(fā)，既通過加強(qiáng)黨中央對(duì)不同部門信訪工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)而促使形成“大信訪”格局，又實(shí)現(xiàn)了在黨確立的“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的信訪工作原則以及“人本、科學(xué)、公平、民主”的群眾工作理念的引領(lǐng)下，分門別類地對(duì)黨內(nèi)信訪以及行政、司法、治安、軍撫、勞務(wù)、農(nóng)村、城建、環(huán)保、土地、財(cái)經(jīng)、教育、民族和醫(yī)療等各個(gè)領(lǐng)域的信訪事項(xiàng)予以處理要求、操作程序上的宏觀制度規(guī)范。這種規(guī)制導(dǎo)向集中體現(xiàn)了多領(lǐng)域信訪工作的交融性，為黨領(lǐng)導(dǎo)下各信訪部門的合署辦公、合并設(shè)立奠定了制度基礎(chǔ)。

2.紀(jì)訪銜接：凸顯反腐治理的制度功能疊加。廉政視閾下信訪舉報(bào)功能的發(fā)揮是信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的重要價(jià)值歸屬。習(xí)近平指出，通過人民群眾的來信來訪監(jiān)督可以有效遏制腐敗[27]。信訪監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分[4]61，通過信訪能夠廣泛地收集到社會(huì)各界尤其是廣大人民群眾所發(fā)現(xiàn)的黨政干部怠職、違職和亂職等不當(dāng)行為的問題線索，其發(fā)揮著自下而上、由外至內(nèi)的反腐治理效能。因此，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度自然也與黨紀(jì)有著密不可分的聯(lián)系，兩者互為補(bǔ)充、相得益彰。

民主監(jiān)督是信訪制度的三大功能之一，人民群眾通過信訪除了可以對(duì)黨執(zhí)政治國提出懇切建議，借此監(jiān)督、規(guī)范黨和國家機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)，還可通過信訪“揭露干部官僚主義作風(fēng)及其違法亂紀(jì)行為”[4]62，提供“民間反腐”的外部動(dòng)能。對(duì)此，中紀(jì)委制定出臺(tái)了一系列規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的黨內(nèi)法規(guī)制度。例如，《關(guān)于依紀(jì)依法規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見》明確提出信訪舉報(bào)工作要“為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作服務(wù)”，并從權(quán)利保障、程序引導(dǎo)和監(jiān)管追責(zé)等方面予以系統(tǒng)規(guī)制。信訪和紀(jì)檢二元黨內(nèi)法規(guī)制度的交織貫通，密切了作為“微腐敗”治理末端環(huán)節(jié)的信訪舉報(bào)工作同黨內(nèi)巡視巡察工作的內(nèi)在聯(lián)系B11，確保了信訪監(jiān)督服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨大局的政治功能和地位。這種規(guī)制導(dǎo)向不僅能夠提升信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度功能“1+1>2”的實(shí)效，也是推動(dòng)制度合理吸納以實(shí)現(xiàn)“正外部性內(nèi)部化”B12的重要舉措。

3.訴訪分離：明晰權(quán)利救濟(jì)的制度界限劃分。信訪與訴訟權(quán)利救濟(jì)途徑的二元分離凸顯了信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的異質(zhì)統(tǒng)一性。這種異質(zhì)性來源于黨領(lǐng)導(dǎo)不同領(lǐng)域信訪工作的專業(yè)化程度，統(tǒng)一性則植根信訪法治化建設(shè)的一致目標(biāo)追求。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作需要針對(duì)多樣化的信訪類型因事施策，將不同領(lǐng)域的信訪工作導(dǎo)入各自適宜的法治化軌道。另一方面，還應(yīng)協(xié)調(diào)同黨領(lǐng)導(dǎo)其他事業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，尤其是要認(rèn)知、處理好同黨領(lǐng)導(dǎo)政法系統(tǒng)中的涉法涉訴信訪工作的區(qū)別與聯(lián)系。

信訪制度有著深厚的政法淵源[28]。黨對(duì)政法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)也直接對(duì)涉法涉訴信訪工作施以重要影響，這也就意味著黨管政法的制度創(chuàng)設(shè)與信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度存在一定的重合——兩者作用領(lǐng)域雖異但都發(fā)揮著推動(dòng)信訪法治化建設(shè)的切實(shí)功能。如中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及中央政法委制定的四個(gè)配套性文件，較為系統(tǒng)地完善了涉法涉訴信訪司法“分流——導(dǎo)入——終結(jié)”的法治化路徑，進(jìn)一步明確劃分了涉法涉訴信訪同其他領(lǐng)域信訪工作的制度界限。然而，訴訪分離并不意味著信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)內(nèi)部割裂，其實(shí)際上是黨對(duì)信訪工作“合—分—合”領(lǐng)導(dǎo)模式的探索創(chuàng)新，便于更好地搭建信訪與司法之間溝通聯(lián)絡(luò)的橋梁。這種規(guī)制導(dǎo)向在保證信訪救濟(jì)獨(dú)立性、特殊性的同時(shí)，也維護(hù)了司法救濟(jì)的權(quán)威性、公正性，為信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度同信訪工作國家法律法規(guī)的銜接奠定了基礎(chǔ)。

三、建設(shè)愿景：推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度發(fā)展

信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度是龐大的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中極具特殊性的一域，其承載的不僅包括黨在開展群眾工作中直接領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的經(jīng)驗(yàn)，還涉及黨在領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)等其他事業(yè)建設(shè)過程中對(duì)其所在領(lǐng)域信訪工作的間接領(lǐng)導(dǎo)影響。推進(jìn)信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)是鞏固和加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的地位、規(guī)范和改善黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化與法治化，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)注重以下兩點(diǎn)。

（一）堅(jiān)持“黨內(nèi)立規(guī)”與“國家立法”兩措并舉

1.回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加速信訪工作黨內(nèi)立規(guī)。黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作已經(jīng)積累了百年歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將實(shí)踐中的成熟做法加以制度化提煉，整合現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果，由黨中央醞釀制定《中國共產(chǎn)黨信訪工作條例》[HTF]（以下簡稱《條例》），其重點(diǎn)有三：一是把握規(guī)律性，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作針對(duì)的是廣義信訪，因此《條例》必須能夠統(tǒng)領(lǐng)黨和國家信訪工作全局而不囿于單一或某些信訪事項(xiàng)，這就需要用開拓的眼界、發(fā)展的眼光總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)不同領(lǐng)域信訪工作的共性規(guī)律;二是注重連貫性，應(yīng)在批判繼承現(xiàn)有信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上對(duì)《條例》加以探索創(chuàng)新，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的大量行之有效的方針政策加以制度固化，并與時(shí)俱進(jìn)地融入習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想;三是提升明確性，《條例》作為黨的信訪工作的總遵循、總規(guī)范，應(yīng)當(dāng)充分明確黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的原則、內(nèi)容及其體制機(jī)制、方式方法，尤其是要明確各級(jí)各類信訪部門及其黨組依法依規(guī)、獨(dú)立公正行使職權(quán)的支持、保障和監(jiān)督措施，如信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立和人員的配備、信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度的完善和請(qǐng)示報(bào)告制度的運(yùn)行等。

2.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、密切銜接，完善信訪工作國家立法?，F(xiàn)行國務(wù)院《信訪條例》作為信訪工作的“根本法”相對(duì)陳舊，位階較低、適用局限等固有問題飽受詬病因而難以適應(yīng)新形勢下信訪工作的新發(fā)展新需求[29]。對(duì)此，盡快制定《中華人民共和國信訪法》[HTF]（以下簡稱《信訪法》）的呼聲云集響應(yīng)[30]。信訪立法應(yīng)著力做到：一是必須堅(jiān)持黨對(duì)信訪立法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化《信訪法》的政治性、權(quán)威性，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等明確寫入《信訪法》，在《信訪法》中抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”[31]，以更好地實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的法治化;二是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”的先導(dǎo)作用[32]，將黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的普遍、穩(wěn)定且極具成效的思想理念、方針政策經(jīng)由法定程序融入《信訪法》，推動(dòng)信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的法律轉(zhuǎn)化;三是密切《信訪法》同《條例》的銜接，可在合并設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立健全兩者“規(guī)劃—制定—備案—修改—解釋”溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并在執(zhí)行中確保前者的程序性規(guī)范和后者的政治性引領(lǐng)交相耦合、互為補(bǔ)充。

（二）確?！办o態(tài)網(wǎng)絡(luò)”與“動(dòng)態(tài)實(shí)施”雙效兼顧

1.密織信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)，完善治理架構(gòu)。除了制定《條例》這一信訪工作最基礎(chǔ)、最主干的黨內(nèi)法規(guī)，還需激活各個(gè)位階、不同領(lǐng)域信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“立改廢釋”動(dòng)能，密織橫縱貫通、上下協(xié)調(diào)的黨全面領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)信訪工作黨內(nèi)治理體系的現(xiàn)代化，其要點(diǎn)有三：一是加強(qiáng)黨章中有關(guān)黨的群眾工作尤其是與信訪密切相關(guān)條文的適用性解釋，進(jìn)一步將黨的群眾工作理念具化、細(xì)化，為黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化定下“主心骨”、設(shè)立“風(fēng)向標(biāo)”;二是以黨章相關(guān)解釋和《條例》為中心形成制度輻射圈，周密制定各類配套性、延展性制度，有權(quán)或受權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的省區(qū)市黨委應(yīng)輔之以實(shí)施辦法、細(xì)則，其他各級(jí)黨組織也應(yīng)當(dāng)因地、因事制宜地制定相關(guān)規(guī)范性文件，各級(jí)信訪局黨組則應(yīng)加強(qiáng)信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的宣教工作，積極推進(jìn)信訪業(yè)務(wù)工作同黨建工作的深度融合;三是加速信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“新陳代謝”速率，及時(shí)填補(bǔ)規(guī)范漏洞、清理滯后內(nèi)容，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域、各層級(jí)制度之間的關(guān)系以避免內(nèi)部沖突，不斷提升信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的先進(jìn)性、和諧性。

2.優(yōu)化信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施機(jī)制，提升治理效能。信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力在于實(shí)施，執(zhí)行得嚴(yán)、落實(shí)得好，黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度優(yōu)勢才能充分轉(zhuǎn)化為信訪治理效能。因此，需優(yōu)化覆蓋“遵守—執(zhí)行—監(jiān)督”三大板塊、貫穿“公布—審查—傳播—學(xué)習(xí)—督查—追究”各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施機(jī)制[33]，可從以下三點(diǎn)入手：一是堅(jiān)持以人為本的制度發(fā)展理念，制度執(zhí)行的關(guān)鍵在人[34]，應(yīng)落實(shí)信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的人員保障，尤其是要在“黨管干部”原則下建立健全專業(yè)化的信訪工作隊(duì)伍并明晰執(zhí)規(guī)責(zé)任歸屬，同時(shí)面向社會(huì)公眾做好制度的宣傳、教育與引導(dǎo)工作，夯實(shí)執(zhí)規(guī)群眾基礎(chǔ)，掃清執(zhí)規(guī)認(rèn)知障礙;二是以“立規(guī)前——執(zhí)行中——實(shí)施后”三維評(píng)估為抓手，“信訪部門自評(píng)——同級(jí)黨委外評(píng)”相結(jié)合，系統(tǒng)檢視信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)狀，重點(diǎn)評(píng)估制度框架是否嚴(yán)密、銜接是否貫通，及其執(zhí)行流程的設(shè)計(jì)和實(shí)施效果的反饋，根據(jù)評(píng)估結(jié)果施以針對(duì)性的修改、解釋、清理或重制;三是完善執(zhí)規(guī)監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，將信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況納入信訪法治建設(shè)考核指標(biāo)以及黨政干部履職評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步壓實(shí)執(zhí)規(guī)責(zé)任。

結(jié)語

信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作百年歷史經(jīng)驗(yàn)的凝練與升華，也是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作制度化與法治化的基礎(chǔ)與保障。中國特色社會(huì)主義信訪制度的發(fā)展，必須堅(jiān)持黨對(duì)信仿工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面，信訪工作制度改革需要植根黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度完善，密織以《條例》為統(tǒng)領(lǐng)的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)，密切外部銜接并充分發(fā)揮其內(nèi)在優(yōu)勢;另一方面，信訪法治化建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足信訪工作黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)，以黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作法治化引領(lǐng)、推進(jìn)信訪治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體進(jìn)程。

誠然，如何在《條例》中既實(shí)現(xiàn)黨對(duì)群眾工作和信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，為黨和國家信訪工作定方針、定路線，又能因地、因事制宜地引領(lǐng)保障各層級(jí)各領(lǐng)域信訪工作有序、有效開展，并對(duì)基層省市信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)及其落實(shí)情況予以考察分析，需要我們站在歷史的高度系統(tǒng)總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的成果，立足時(shí)代的前沿付諸大量探索，與時(shí)俱進(jìn)地融入信訪工作新思想新理念新理論。

注釋：

① 圖1圖2根據(jù)CNKI文獻(xiàn)可視化分析結(jié)果繪制，其中：檢索范圍為期刊論文，檢索關(guān)鍵詞為信訪，檢索條件為篇名精確匹配，檢索時(shí)間為2021年3月24日，共計(jì)檢索出9404篇論文。不難看出，當(dāng)前缺少信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的針對(duì)性研究，基于黨建和黨規(guī)視角的相關(guān)研究也鳳毛麟角。

② 王鍇、于潔在《論黨內(nèi)法規(guī)的法源屬性》（載《理論與改革》2020年第6期）一文中提出黨內(nèi)法規(guī)是一種非正式的說服性法源。黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中最權(quán)威的法源。

③ 肖金明在《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識(shí)》（載《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第6期）一文中提出“黨內(nèi)法治是以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，與國家法治、社會(huì)法治并列、對(duì)應(yīng)和互動(dòng)的制度現(xiàn)象”。一直以來，有關(guān)信訪法治化，我們一直在探討如何實(shí)現(xiàn)信訪國家立法即國家法治、如何規(guī)范政府及其職能部門和信訪部門開展信訪工作即政府法治、如何引導(dǎo)民眾依法有序信訪即社會(huì)法治、如何確保訴訪分離即司法法治等問題，而忽視了同其平行且同樣重要的黨內(nèi)法治即信訪工作黨內(nèi)法治化的實(shí)現(xiàn)，這是當(dāng)前信訪理論研究最為明顯的缺失，同黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的重要實(shí)踐地位也極不相稱。

④ 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》賦權(quán)沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧和蘭州等七個(gè)省會(huì)城市和副省級(jí)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定黨內(nèi)法規(guī)。信訪工作涉及面廣，以上七個(gè)城市地方黨委也有權(quán)制定信訪工作黨內(nèi)法規(guī)。

⑤ 這里的黨組織包含黨委、黨組、黨工委、黨總支和黨支部等多種類型（下同）。

⑥ 后者關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度嵌入情況亦十分龐雜，限于篇幅，本文僅對(duì)根據(jù)時(shí)間脈絡(luò)縱向梳理得出的信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度的“形”“神”予以分析。

⑦ 限于時(shí)間和筆力，本文僅以中央層面信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度為統(tǒng)計(jì)分析樣本。因有關(guān)信訪工作的部分黨內(nèi)法規(guī)制度涉密而未公開，統(tǒng)計(jì)或有疏漏。

⑧ 根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)解釋同黨內(nèi)法規(guī)效力相等，黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋同黨內(nèi)規(guī)范性文件效力相等。

⑨ 根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條，條例是“對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則是“對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”。

⑩ 習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想是建黨百年以來黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作經(jīng)驗(yàn)的高度凝練、概括和總結(jié)，其從十個(gè)方面回答了“信訪工作是什么”“信訪形勢怎么看”“信訪工作怎么干”等重大理論和實(shí)踐問題，是新形勢下信訪工作的根本遵循。

B11 在現(xiàn)實(shí)中，人民群眾通過電話、信件以及網(wǎng)絡(luò)留言等方式向紀(jì)檢監(jiān)察部門提供公職人員違法亂紀(jì)的問題線索，這些問題線索大都來自基層，是“微腐敗”問題的直觀呈現(xiàn)。

B12 作為黨內(nèi)治理的紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作，發(fā)揮著反腐治理和民主治理的雙重效能。信訪舉報(bào)線索大都來自于基層民眾，其整合的是有益的外部資源，將這種外部優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)治理效能，即是紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作黨內(nèi)法規(guī)制度“正外部性內(nèi)部化”的具體體現(xiàn)。

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