新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架現(xiàn)狀檢視與優(yōu)化

汪旭　朱艷菊

摘? 要：科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架是科技創(chuàng)新政策評(píng)估的總體設(shè)計(jì)。新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架存在評(píng)估設(shè)計(jì)聚焦政策效果環(huán)節(jié)而忽視制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法重定量分析而輕價(jià)值取向判斷、評(píng)估實(shí)踐操作性和實(shí)用性欠缺等缺陷。在遵循覆蓋政策全過(guò)程、體現(xiàn)回應(yīng)性、積極借鑒與立足國(guó)情相結(jié)合等原則指導(dǎo)下，優(yōu)化形成由政策評(píng)估環(huán)節(jié)、要素、關(guān)鍵問(wèn)題、標(biāo)準(zhǔn)與方法等組成的新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架。

關(guān)鍵詞：中國(guó)? 科技創(chuàng)新政策? 評(píng)估? 框架

中圖分類號(hào)：F124.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2021）06（c）-0183-04

Abstract： The scientific and technological innovation policy evaluation framework is the overall design of scientific and technological innovation policy evaluation. The evaluation framework of China's science and technology innovation policy in the new era has some defects， such as the evaluation design focuses on the policy effect link and ignores the formulation and implementation link， the evaluation standards and methods focus on quantitative analysis rather than value orientation judgment， and the lack of operability and practicability of evaluation practice. Guided by the principles of covering the whole process of policy， reflecting responsiveness， actively learning from and based on national conditions， optimize and form a new era China's scientific and technological innovation policy evaluation framework composed of policy evaluation links， elements， key issues， standards and methods.

Key Words： China; Science and technology innovation policy; Assessment; Framework

科技創(chuàng)新政策是決策者為實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配的工具[1]。政策評(píng)估則是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的核心要素[2]?？茖W(xué)合理的科技創(chuàng)新政策評(píng)估能有效衡量科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果，決定科技創(chuàng)新政策未來(lái)走向，關(guān)乎科技決策和創(chuàng)新治理現(xiàn)代化。新時(shí)代以來(lái)，基于科技創(chuàng)新政策管理的需要，各級(jí)政府科技管理部門(mén)和非官方機(jī)構(gòu)開(kāi)展了多層面、多領(lǐng)域的科技創(chuàng)新政策評(píng)估活動(dòng)，取得了較好成效，但目前科技創(chuàng)新政策評(píng)估還處于初步階段，評(píng)估中還缺乏系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的評(píng)估理論方法指導(dǎo)[3]。特別是還沒(méi)有形成一個(gè)普遍認(rèn)可、適用性廣的評(píng)估框架，為具體評(píng)估工作提供指導(dǎo)，這在很大程度上影響評(píng)估的效果。

1? 新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架現(xiàn)狀檢視

探究中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架現(xiàn)狀主要基于中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）收錄的相關(guān)研究成果，以“科技創(chuàng)新政策評(píng)估”為篇名進(jìn)行檢索，截止到2021年6月底，檢索到論文22篇。這些成果對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)估活動(dòng)作出有益的探索，但在評(píng)估框架研究設(shè)計(jì)中，還存在著一些不足。

1.1 評(píng)估設(shè)計(jì)聚焦政策效果環(huán)節(jié)而忽視政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)

我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架在評(píng)估內(nèi)容及相關(guān)指標(biāo)設(shè)計(jì)上，較多關(guān)注政策效果環(huán)節(jié)，即關(guān)注政策的效益、效率、績(jī)效等，而對(duì)政策過(guò)程的其他環(huán)節(jié)，特別是政策制定環(huán)節(jié)關(guān)注不多。其中，“基于供給面、需求面和環(huán)境面政策維度的評(píng)估框架”[4]，主要涉及的是政策產(chǎn)出和效果指標(biāo)，沒(méi)有涉獵政策制定環(huán)節(jié);“基于政策投入和產(chǎn)出的評(píng)估框架”[5]，從政策投入、產(chǎn)出角度來(lái)考察政策績(jī)效和效率，對(duì)政策制定環(huán)節(jié)也沒(méi)有涉及;“基于評(píng)估目的、評(píng)估時(shí)間和創(chuàng)新活動(dòng)維度的評(píng)估框架”[6]，雖觸及了政策制定環(huán)節(jié)，但政策制定層面的指標(biāo)較為單薄，重視程度明顯不夠，關(guān)注的核心仍是政策的效率、效益和效果。而史密斯模型認(rèn)為，政策制定是關(guān)系公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效果的關(guān)鍵影響要素，要給予重視[7]?？偟膩?lái)看，對(duì)政策制定環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，對(duì)科技創(chuàng)新政策的價(jià)值特征研究欠缺，不能適應(yīng)全過(guò)程、全鏈條政策監(jiān)督評(píng)估的需求。同時(shí)，在政策執(zhí)行中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、外部環(huán)境等狀況如何及其之間的耦合程度決定了一項(xiàng)政策能否得到很好地執(zhí)行，這些都需要在評(píng)估中做到重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。但當(dāng)前影響政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、目標(biāo)對(duì)象、外部環(huán)境等關(guān)鍵因素在評(píng)估指標(biāo)中體現(xiàn)不足，這在很大程度上影響了政策執(zhí)行評(píng)估效果，應(yīng)引起政府部門(mén)和學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的重視。

1.2 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法重定量分析而輕價(jià)值取向判斷

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期設(shè)定的政策目標(biāo)的依據(jù)[8]。其選擇決定著科技創(chuàng)新政策評(píng)估的方向。目前已涉及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究成果多重視政策的經(jīng)濟(jì)、效果和效率等事實(shí)標(biāo)準(zhǔn);而對(duì)于公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注不夠。從上述論文的統(tǒng)計(jì)分析看，有1篇論文專門(mén)研究科技創(chuàng)新政策價(jià)值評(píng)估，另有1篇論文對(duì)科技政策的行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值進(jìn)行了探討，其余論文在涉及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，多注重效果和效率等事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。在“重事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，輕價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”的評(píng)估思維模式影響下，現(xiàn)有評(píng)估框架和模型偏重采用數(shù)理模型和定量分析，缺乏必要的定性分析和價(jià)值判斷，使得重定量分析而輕價(jià)值取向判斷的問(wèn)題凸顯。缺乏價(jià)值判斷的政策評(píng)估既不能有效回答政策的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向問(wèn)題，也不能充分體現(xiàn)評(píng)估的價(jià)值糾偏和引導(dǎo)功能。

1.3 評(píng)估實(shí)踐操作性和實(shí)用性欠缺

現(xiàn)有關(guān)于科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架研究成果多從理論上界定評(píng)估內(nèi)容和進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，沒(méi)有有效對(duì)接中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)踐需求，可操作性不夠強(qiáng)，對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)踐的具體指導(dǎo)作用也有限。同時(shí)，評(píng)估中過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)分析和量化評(píng)估方法，但該方法所需的一些假設(shè)條件由于受到評(píng)估環(huán)境、資源和成本等制約在現(xiàn)實(shí)中往往難以實(shí)現(xiàn)。此外，科技創(chuàng)新政策從制定、正式出臺(tái)到具體執(zhí)行存在多元主體的博弈，多種利益關(guān)系相互交織以及政策問(wèn)題本身復(fù)雜性、政策資源混合性和政策外部環(huán)境變化性等使得科技創(chuàng)新政策評(píng)估具有復(fù)雜性。這些都影響到通過(guò)單純的技術(shù)分析和定量評(píng)估方法對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)算的準(zhǔn)確性。因而，評(píng)估得出的結(jié)論可靠性不強(qiáng)和可信度不高，評(píng)估結(jié)論不易被評(píng)估委托方、管理決策方接受，這使得評(píng)估的實(shí)用性受到影響。

2? 新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架優(yōu)化設(shè)計(jì)理念

一以貫之地遵循先進(jìn)、務(wù)實(shí)的評(píng)估設(shè)計(jì)理念是實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架設(shè)計(jì)不偏離正確方向的重要保障。

2.1 覆蓋政策全過(guò)程

科技創(chuàng)新政策具有動(dòng)態(tài)性特征，其運(yùn)行的各環(huán)節(jié)會(huì)隨著政策受眾和外部環(huán)境等因素的變化而變化。一方面，沒(méi)有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼咧贫ㄔu(píng)估，就無(wú)法保證科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)性和針對(duì)性;沒(méi)有實(shí)時(shí)執(zhí)行評(píng)估就不可能發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問(wèn)題;沒(méi)有效果評(píng)估則難以了解到政策實(shí)施的效果和落實(shí)情況[9]，因而需要建立起有效覆蓋政策各環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)體系。另一方面，政策制定、執(zhí)行和效果其中任何一個(gè)均可作為自變量影響另外兩個(gè)環(huán)節(jié)，這要注意從聯(lián)系和動(dòng)態(tài)的視角來(lái)評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，形成系統(tǒng)性、流暢性的評(píng)估回路，不能將其割裂。

2.2 體現(xiàn)響應(yīng)性

西方學(xué)者率先提出的回應(yīng)性評(píng)估理念認(rèn)為，評(píng)估是“通過(guò)涉及利益相關(guān)者并消耗大量時(shí)間和資源的互動(dòng)的協(xié)商來(lái)確定參數(shù)和界限”[10]的過(guò)程。該理念的核心在于要關(guān)注利益相關(guān)方的訴求與疑問(wèn)，并及時(shí)給予回應(yīng)。當(dāng)前在我國(guó)科技政策創(chuàng)新評(píng)估研究和實(shí)踐中，同樣不可忽視相關(guān)利益方的態(tài)度，要堅(jiān)持評(píng)估的“回應(yīng)”“協(xié)商”“共同構(gòu)建”，探索實(shí)施互動(dòng)式評(píng)估。這需要在評(píng)估框架設(shè)計(jì)中，注重體現(xiàn)評(píng)估決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、政策受益方等利益相關(guān)方之間充分的溝通，相關(guān)主體廣泛參與評(píng)估過(guò)程，并建立對(duì)評(píng)估結(jié)果的及時(shí)反饋和交流機(jī)制。

2.3 注重積極借鑒與立足國(guó)情相結(jié)合

世界各國(guó)雖然國(guó)情、社會(huì)性質(zhì)等不同，但提出的創(chuàng)新政策評(píng)估在內(nèi)容、方式、價(jià)值等方面具有共通的規(guī)律和特點(diǎn)。西方科技創(chuàng)新政策評(píng)估興起于20世紀(jì)60年代，現(xiàn)具有一套較成熟評(píng)估體系，評(píng)估框架經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐也逐步完善。中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架設(shè)計(jì)可以借鑒其有益的經(jīng)驗(yàn)做法，提高框架設(shè)計(jì)水平。同時(shí)，中西方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度屬性、科技發(fā)展階段、科技管理體制等方面存在不同。這又要求不能照搬國(guó)外模式，對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)估應(yīng)注重結(jié)合當(dāng)前中國(guó)科技管理體制、科技創(chuàng)新決策機(jī)制、科技創(chuàng)新政策成熟程度、政策價(jià)值取向等內(nèi)容，加強(qiáng)科技創(chuàng)新政策評(píng)估方法的系統(tǒng)研究，在評(píng)估方法、關(guān)鍵問(wèn)題和價(jià)值取向選擇上，突出本土化視角，體現(xiàn)中國(guó)特色。

3? 新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架優(yōu)化探討

遵循上述評(píng)估理念，在充分考慮中國(guó)國(guó)情和科技創(chuàng)新政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，優(yōu)化設(shè)計(jì)中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架。評(píng)估基本框架見(jiàn)圖1所示。

3.1 政策評(píng)估環(huán)節(jié)

每項(xiàng)科技創(chuàng)新政策都具有包含制定、執(zhí)行、效果監(jiān)測(cè)、終止在內(nèi)的政策周期。這需要將政策制定、執(zhí)行和效果3個(gè)基本環(huán)節(jié)均納入評(píng)估范圍，進(jìn)行整體考察、系統(tǒng)分析和綜合評(píng)估，充分體現(xiàn)評(píng)估的系統(tǒng)性和完整性。具體而言，以政策周期為邏輯主線，覆蓋事前評(píng)估、事中評(píng)估到事后評(píng)估，從目標(biāo)監(jiān)測(cè)、過(guò)程監(jiān)測(cè)到結(jié)果監(jiān)測(cè)，建立系統(tǒng)化的科技創(chuàng)新政策監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。

3.2 政策評(píng)估要素

遵循政策全過(guò)程監(jiān)測(cè)評(píng)估的基本邏輯，圍繞科技創(chuàng)新政策制定、執(zhí)行和效果3個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建由政策“目標(biāo)”“投入、活動(dòng)”“產(chǎn)出、成效”等評(píng)估要素組合形成的評(píng)估邏輯回路，并對(duì)評(píng)估要素具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分解。

第一，政策“目標(biāo)”層面。不同政策因?qū)嵤┲黧w和內(nèi)容的不同，其預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)會(huì)不同，既有單一又有多重目標(biāo)。對(duì)此，需要對(duì)科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)具體規(guī)定進(jìn)行對(duì)標(biāo)和評(píng)估分析，實(shí)施政策制定評(píng)估。特別是對(duì)于多重目標(biāo)，要注重不同目標(biāo)之間關(guān)聯(lián)性和層次性。第二，政策“投入、活動(dòng)”層面。主要涉及科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體兩類主體。在投入方面，包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員配備、經(jīng)費(fèi)投入、規(guī)章制度制定等，政策目標(biāo)群體人員調(diào)配、經(jīng)費(fèi)投入、評(píng)估設(shè)備配備等。在活動(dòng)方面，包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作方案制訂、政策宣傳培訓(xùn)、政策申請(qǐng)受理、政策落實(shí)等;政策目標(biāo)群體開(kāi)展研發(fā)、產(chǎn)學(xué)研合作、科技人才培養(yǎng)、組織管理創(chuàng)新等。第三，政策“產(chǎn)出、成效”層面。在產(chǎn)出方面，指科技創(chuàng)新政策實(shí)施后產(chǎn)生的直接產(chǎn)出，如創(chuàng)新主體產(chǎn)生的論文、專利、技術(shù)、產(chǎn)品等科技創(chuàng)新成果;在成效方面，既包括政策實(shí)施的短期成效，如激發(fā)政策目標(biāo)群體創(chuàng)造性，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，推動(dòng)技術(shù)和產(chǎn)品升級(jí)等效果如何;又包括政策實(shí)施的長(zhǎng)期成效，如加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)等成效如何。

3.3 政策評(píng)估關(guān)鍵問(wèn)題

為了使政策評(píng)估要素更具體化和評(píng)估更有針對(duì)性，應(yīng)基于“制定——執(zhí)行——效果”評(píng)估邏輯鏈條，在各環(huán)節(jié)評(píng)估要素下分別設(shè)計(jì)具體的評(píng)估關(guān)鍵問(wèn)題，用以支撐相應(yīng)的評(píng)估要素。在政策制定環(huán)節(jié)上，關(guān)鍵問(wèn)題包括價(jià)值目標(biāo)與科技發(fā)展戰(zhàn)略的契合度、政策科學(xué)性、政策公平性、制定程序的公正性等。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上，關(guān)鍵問(wèn)題包括價(jià)值目標(biāo)執(zhí)行程度、政策資源保障度、執(zhí)行人員能力與態(tài)度、政策執(zhí)行便捷度等。在政策效果環(huán)節(jié)上，關(guān)鍵問(wèn)題包括政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度、政策效率、目標(biāo)群體和公眾對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)等。

3.4 政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與方法

在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇上，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。前者包括政策效果和效率等。效果是以衡量政策實(shí)施對(duì)政策客體和環(huán)境等產(chǎn)生的具體結(jié)果與影響為主要內(nèi)容的評(píng)估準(zhǔn)則，是政策評(píng)估的核心標(biāo)準(zhǔn);效率則是用于衡量實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果所投入政策資源具體數(shù)量的準(zhǔn)則。后者包括政策適當(dāng)性、公平性和回應(yīng)性等。適當(dāng)性是考量政策預(yù)期目標(biāo)和價(jià)值取向等設(shè)定是否合理和必要，是政策評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn);公平性主要評(píng)價(jià)政策受益與成本在社會(huì)不同群體間合理有效分配的程度;回應(yīng)性則反映政策滿足目標(biāo)群體的訴求與偏好等的迅捷與充分程度。

在評(píng)估方法上，第一，采取“基于證據(jù)”和“面向關(guān)鍵問(wèn)題”評(píng)估法。前者是遵循讓證據(jù)說(shuō)話的原則，依據(jù)最有效證據(jù)開(kāi)展的政策評(píng)估;后者遵循重點(diǎn)論原則，通過(guò)關(guān)注政策關(guān)鍵問(wèn)題以掌握政策全貌來(lái)進(jìn)行的政策評(píng)估。兩者能聚焦政策評(píng)估的核心問(wèn)題，符合中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)際。第二，堅(jiān)持定性與定量評(píng)估相結(jié)合方法。在科技創(chuàng)新評(píng)估中，可基于定性分析，運(yùn)用理論分析、問(wèn)卷調(diào)查、專家訪談、案例研究等方法，進(jìn)行理論論證或到企業(yè)、科技創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查與訪談，并對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中好的做法和不足[11];可基于定量分析，使用統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)理模型分析等方法，運(yùn)用數(shù)量指標(biāo)來(lái)進(jìn)行政策評(píng)估以獲取更精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。

4? 結(jié)語(yǔ)

由評(píng)估環(huán)節(jié)、要素、關(guān)鍵問(wèn)題、標(biāo)準(zhǔn)與方法四個(gè)層面，相互支撐、相互銜接，共同構(gòu)成系統(tǒng)、完整的中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架。這一框架定位為科技創(chuàng)新政策評(píng)估的基礎(chǔ)性指導(dǎo)框架，而非針對(duì)某一具體政策的評(píng)估操作性指南。因而，在框架設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)評(píng)估要素、關(guān)鍵問(wèn)題、標(biāo)準(zhǔn)與方法等設(shè)計(jì)更多體現(xiàn)一般性內(nèi)容和要求，以便為不同類型政策提供參考。

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