對外匯行政檢查程序幾個問題的思考

馬明利 王麗英 婁強

摘要：近年來，隨著依法行政的全面推進，國內(nèi)學(xué)者越來越重視對行政檢查相關(guān)問題的研究。本文站在基層外匯管理視角，從現(xiàn)行法律規(guī)定、政策要求出發(fā)，指出外匯行政檢查中程序性法規(guī)不健全、無執(zhí)法資格人員參與行政檢查、證據(jù)收集程序不規(guī)范等問題，并分析造成的危害、原因等，最后針對性提出相關(guān)意見建議。本文討論的行政檢查僅指行政機關(guān)根據(jù)職權(quán)對不特定的行政相對人進行的檢查。

關(guān)鍵詞：行政檢查程序;執(zhí)法人員;證據(jù)收集

一、存在問題

（一）程序性法規(guī)不健全，無法全面實現(xiàn)依法行政

行政檢查是國家機關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序?qū)嵤┑姆苫顒印1]行政檢查程序則是行政檢查的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)、步驟和方式。[2]當(dāng)前，我國關(guān)于“行政檢查程序”沒有專門性立法，只是出現(xiàn)在一些行政法律、法規(guī)和各省市規(guī)章制度當(dāng)中，而且內(nèi)容比較單薄，沒有一套完善的制定標(biāo)準(zhǔn)。[3]中國人民銀行在2010年4月公布了《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》，對行政檢查活動進行規(guī)范。1996年，國家外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）發(fā)布了行政法規(guī)《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱“外匯管理條例”），該條例對行政檢查程序規(guī)定較少，個別條款對檢查人數(shù)、證件出示等內(nèi)容進行了規(guī)定。2020年9月，外匯局以公告形式向社會公布了《國家外匯管理局行政處罰辦法》（以下簡稱行政處罰辦法），行政檢查中部分程序可以依照該公告執(zhí)行，但該公告并未涵蓋行政檢查所有程序。程序性法規(guī)的不健全，給行政檢查帶來很多不便，也造成了一些問題：

一方面，外匯行政檢查程序無法可依，不利于行政主體控權(quán)，不利于行政相對人權(quán)利保障。

另一方面，不利于規(guī)范行政檢查程序，存在法律隱患。外匯局為進一步規(guī)范行政檢查程序，制定了《外匯檢查內(nèi)控制度通則》（以下簡稱“內(nèi)控制度通則”）、《國家外匯管理局執(zhí)法證管理辦法（試行）》（以下簡稱“執(zhí)法證管理辦法”）等內(nèi)控制度。上述制度對行政檢查程序的規(guī)定過于分散，個別內(nèi)容與法律法規(guī)存在沖突，給執(zhí)法活動工作帶來了不可忽略的法律風(fēng)險，導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果?，F(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》強化了對程序違法行為的審查，對違反法定程序的行政行為，法院可以判決撤銷。對行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的，法院判決確認違法。[4]

（二）檢查程序與法律規(guī)定不一致，存在風(fēng)險

我國尚且沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，更沒有相應(yīng)的行政檢查法律規(guī)范。[5]對于執(zhí)法人員資格規(guī)定散見于行政法律法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件中，部分行政主體則以規(guī)范性文件的形式對執(zhí)法人員進行規(guī)范。目前，外匯局通過內(nèi)控制度的形式對執(zhí)法人員進行管理，文件內(nèi)容與實踐都存在一些問題，需要予以重視。

1.內(nèi)控制度與法律規(guī)定執(zhí)行中存在的矛盾。近年來，外匯局通過內(nèi)部文件的形式印發(fā)了內(nèi)控制度通則和執(zhí)法證管理辦法等，對行政檢查有關(guān)事項進行規(guī)定。相關(guān)內(nèi)容整體與現(xiàn)行法律法規(guī)保持一致，但在執(zhí)法人員資格規(guī)定上存在沖突，和依法行政的合法行政原則不相符。執(zhí)法證管理辦法第八條規(guī)定：無執(zhí)法證人員確需參加執(zhí)法活動的，應(yīng)當(dāng)在公函或通知書中加以說明，并要求有持證人員同時參與執(zhí)法活動。明確了無執(zhí)法資格人員可以參與行政檢查工作。該規(guī)定與《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“行政處罰法”）、外匯管理條例和行政處罰辦法存在矛盾。行政處罰法第三十七條規(guī)定：行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。外匯管理條例第三十四條規(guī)定：外匯管理機關(guān)依法進行監(jiān)督檢查或者調(diào)查，監(jiān)督檢查或者調(diào)查的人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)出示證件。應(yīng)注意的是行政處罰法、外匯管理條例和行政處罰辦法中規(guī)定的“證件”，按照文義解釋的方法，結(jié)合各行政主體制定的相關(guān)規(guī)范性文件與內(nèi)部制度規(guī)定，應(yīng)解釋為與履行行政檢查職責(zé)相關(guān)的證件，是對執(zhí)法人員資格的要求，一般指執(zhí)法證等，不能理解為身份證。

內(nèi)控制度與法律法規(guī)的矛盾可能帶來兩個不良的后果：

一是無執(zhí)法資格人員參會行政檢查，發(fā)生執(zhí)法人員不符合法定程序要求情況，出現(xiàn)無執(zhí)法資格人員參與行政檢查問題，導(dǎo)致行政檢查程序違法。

二是在行政訴訟中執(zhí)法證管理辦法可能被法院認定違法。

2.無執(zhí)法資格人員參與行政檢查，存在重大法律隱患。外匯行政檢查實踐中，存在部分工作人員無執(zhí)法證而參與行政檢查工作的情況，違反了法律、行政法規(guī)關(guān)于行政檢查程序的規(guī)定，會導(dǎo)致以下問題：

一是程序不規(guī)范，與全面依法行政相違背。外匯局及其分支機構(gòu)肩負外匯管理職責(zé)，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重大職責(zé)。行政檢查是一項兼具處罰性和強制性的活動，無執(zhí)法資格人員參與行政檢查，破壞了檢查規(guī)范性，有損執(zhí)法嚴(yán)肅性。

二是違反法定程序，行政復(fù)議面對不利局面。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定，行政處罰等具體行政行為存在被上級局撤銷、變更或者確認違法的風(fēng)險。

三是違反法定程序、破壞證據(jù)合法性，面臨行政訴訟敗訴風(fēng)險。該問題在“證據(jù)問題”一節(jié)具體進行敘述。

（三）證據(jù)問題

在行政檢查實踐中證據(jù)收集存在三個方面的問題：

1.制度規(guī)定不全面，需要進一步細化。當(dāng)前，我國對行政檢查證據(jù)收集與使用未進行統(tǒng)一立法，部分行政主體自行制定了相關(guān)規(guī)定。央行于2020年制定了《中國人民銀行執(zhí)法證據(jù)收集與使用規(guī)范（試行）》，外匯局仍未對證據(jù)采集與使用規(guī)范進行專門性規(guī)定。外匯管理條例對證據(jù)的凍結(jié)和查封程序進行了規(guī)定，行政處罰辦法對證據(jù)的種類、最佳證據(jù)收集、證據(jù)采集方法等進行了明確，部分程序性內(nèi)容仍需要進一步細化，在實踐中存在一些問題。在證據(jù)收集過程中存在未告知執(zhí)法對象享有的權(quán)利、重視“有罪”證據(jù)收集、輕視“無罪”和減輕處罰等證據(jù)采集的問題。

2.無執(zhí)法資格人員參與收集證據(jù)，違反法定程序，破壞證據(jù)合法性。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條、第五十八條對不能作為定案依據(jù)的證據(jù)材料進行了列舉，其中包括了“嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料”和“不具備合法性和真實性的其他證據(jù)材料”。無執(zhí)法資格而參與行政檢查，違反了外匯管理條例的出示證件的要求，證據(jù)合法性存在嚴(yán)重瑕疵。

3.證據(jù)種類描述錯誤，文書需要進一步規(guī)范。部分執(zhí)法人員在證據(jù)清單等文書中將電子數(shù)據(jù)描述為電子證據(jù)，未正確區(qū)分電子數(shù)據(jù)是法定證據(jù)種類，而電子證據(jù)是理論分類，將兩個概念混同。

二、原因分析

（一）程序性法規(guī)不健全原因分析

1.理論研究不成熟，難以支撐我國行政檢查程序立法，也制約各行政主體自行制定相關(guān)法律性文件。鄧超在《行政檢查程序研究》一文中指出，我國學(xué)界對檢查的研究沒有引起足夠關(guān)注，從行政法的角度對行政檢查更是近幾年才逐漸引起人們重視的。[6]理論研究不足，無法為立法活動提供強有力的指導(dǎo)，限制了各行政主體自行制定行政檢查程序規(guī)范性法律文件的速度。

2.未形成行政檢查程序制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，自行制定難度大。目前，雖然部分行政主體根據(jù)檢查需要制定了行政檢查程序規(guī)范，但是并未形成統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)行政檢查程序的規(guī)定，只是散見于各單行法中，并且程序規(guī)定很不一致。[7]《行政檢查程序芻議》一文中指出，我國行政檢查程序規(guī)定只是出現(xiàn)在一些行政法律、法規(guī)和各省市規(guī)章制度當(dāng)中，而且內(nèi)容比較單薄，沒有一套完善的制定標(biāo)準(zhǔn)。[8]

3.外匯局不能以自己名義發(fā)布部門規(guī)章。規(guī)范性法律文件制定程序更加復(fù)雜，一定程度上影響了制定效率。

（二）矛盾成因的分析

2001年，我國完成了編制改革，政府嚴(yán)格控制公務(wù)員隊伍人數(shù)，外匯局作為行政主體，在編人數(shù)也受到了嚴(yán)格控制。隨著我國外貿(mào)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，放管服改革逐漸深入，基層外匯局業(yè)務(wù)種類和總量迅速增長，需要提供公共服務(wù)范圍快速拓展，監(jiān)管壓力大幅增加，客觀上出現(xiàn)了在編人員無法滿足外匯管理需要。為解決人員不足問題，部分外匯局向社會招聘了編外人員，以輔助外匯管理。部分基層外匯局在編人員缺口較大，無執(zhí)法資格的編外人員參與行政檢查工作時有發(fā)生。外匯局在執(zhí)法證管理辦法中留了一道“口子”，有了“無執(zhí)法證人員確需參加執(zhí)法活動的，應(yīng)當(dāng)在公函或通知書中加以說明，并要求有持證人員同時參與執(zhí)法活動”的規(guī)定。實踐中也出現(xiàn)了無執(zhí)法資格而參加行政檢查的問題。

（三）證據(jù)問題原因分析

1.我國尚未建立統(tǒng)一的證據(jù)制度，自行制定證據(jù)收集與使用規(guī)范存在較大困難。目前，我國對證據(jù)制度并未統(tǒng)一立法，相關(guān)規(guī)定散見于行政處罰法、行政訴訟法等法律法規(guī)及部分規(guī)章中。《行政證據(jù)法制化研究》一文中指出，我國現(xiàn)行有關(guān)行政證據(jù)的立法存在盲點，毫無體系可言。內(nèi)容有所缺漏、重要的證據(jù)規(guī)則殘缺不全、不區(qū)分行政行為的類型、不同部門之間的制度存在沖突。[9]我國證據(jù)立法制度存在的問題，大大阻礙了各行政主體自行對證據(jù)制度立法，外匯局自行制定證據(jù)收集與使用規(guī)范難度較大，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)。

2.法律知識薄弱，不能有效支撐執(zhí)法工作。中國人民銀行?？谥行闹欣钊f業(yè)在《基層人民銀行行政執(zhí)法實際操作中的法律風(fēng)險探討》提出，基層人民銀行執(zhí)法人員存在缺乏法律知識，不能正確運用法律和政策開展執(zhí)法工作等問題。[10]該問題在基層外匯局同樣存在，大部分外匯局工作人員都無專業(yè)法學(xué)教育背景，整體法學(xué)素養(yǎng)不高，對法學(xué)基本理論和概念理解不深，無法有效支撐外匯行政檢查工作。造成了證據(jù)采集程序不規(guī)范、法律文書描述不準(zhǔn)確等問題。

3.部分基層外匯局外匯監(jiān)管力量不足。外匯局制度缺口讓無執(zhí)法資格人員參加外匯行政檢查變?yōu)楝F(xiàn)實。

三方面的因素共同導(dǎo)致無執(zhí)法資格人員參加證據(jù)收集的問題，破壞了行政檢查程序的規(guī)范性和證據(jù)的合法性。

三、意見建議

（一）加快外匯法制工作，為行政檢查保駕護航

1.出臺行政檢查程序?qū)ｉT性法律文件，進一步規(guī)范外匯行政檢查程序，禁止無資格人員參與執(zhí)法活動。在外匯局未公布外匯行政檢查程序規(guī)定前，除了遵守自行制定的相關(guān)規(guī)定外，對未明確程序可以參照《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》執(zhí)行，從而實現(xiàn)程序規(guī)范，有效避免法律風(fēng)險。制定外匯行政檢查程序規(guī)范性法律文件十分必要：

一方面，是做好法制工作，全面推進依法行政的需要。行政檢查程序是依法行政的基礎(chǔ)。在行政活動中，行政檢查程序的適用應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政法的具體規(guī)制，按照法律的明文規(guī)制嚴(yán)格實施。[11]行政檢查人員必須依照程序行使權(quán)力，能保障行政機關(guān)依法行政，提高行政效率，也能杜絕權(quán)力的濫用。[12]

另一方面，保護行政相對人的合法權(quán)益。行政相對人對行政檢查人員違反行政檢查程序行為起到監(jiān)督作用，可以盡早發(fā)現(xiàn)問題，及時預(yù)警，促使行政檢查人員迅速糾正，盡快恢復(fù)正常的法律秩序，使行政相對人的合法權(quán)益得到有效保護。[13]

2.對執(zhí)法證管理辦法進行修訂，禁止未取得執(zhí)法證的人員參與行政檢查工作。在外匯局未出臺證據(jù)收集與使用規(guī)范前，對規(guī)范性文件進行修訂十分必要：

一是與行政處罰法、外匯管理條例相關(guān)規(guī)定保持一致，解決執(zhí)法資格規(guī)定沖突。

二是符合國務(wù)院政策要求。2004年，國務(wù)院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》明確要求：實行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作。按照該規(guī)定外匯局無執(zhí)法資格人員不得參與行政檢查工作。

三是規(guī)避法律風(fēng)險需要。無執(zhí)法資格人員而參與行政檢查會造成檢查程序不合法，證據(jù)收集程序不合規(guī)等問題，證據(jù)合法性得不到保障，可能面臨行政處罰決定被上級局撤銷和行政訴訟敗訴等法律風(fēng)險。同時，還要面對負面的社會輿論，對外匯管理權(quán)威、公信力造成嚴(yán)重損害，代價過高。

3.制定行政檢查證據(jù)收集與使用規(guī)范。外匯局可以通過制定證據(jù)收集與使用規(guī)范，對證據(jù)收集原則、一般程序等做出規(guī)定，規(guī)范證據(jù)的收集、運用與認定程序，充分保障證據(jù)合法性，避免證據(jù)收集不全、文書不規(guī)范等問題，確保在行政復(fù)議、行政訴訟中立于不敗之地。在未制定證據(jù)收集規(guī)范性文件時，除了遵守自行制定的相關(guān)規(guī)定外，對未明確程序可以參照《中國人民銀行證據(jù)收集與使用規(guī)范（試行）》執(zhí)行。一個完備的行政證據(jù)制度與體系，不僅有利于行政執(zhí)法、行政決策，充分的證據(jù)能夠降低行政風(fēng)險、敗訴風(fēng)險，也能夠使行政相對人對其行為是否違法有預(yù)見可能性。[14]

（二）加大外匯執(zhí)法監(jiān)督檢查與審計力度，規(guī)范行政檢查工作

1.逐步拓展深度。一方面，對現(xiàn)行外匯管理政策法規(guī)及內(nèi)控制度執(zhí)行情況進行全面審計或監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法活動中存在的問題，通過暴露問題來規(guī)范外匯執(zhí)法活動。另一方面，深化審計、監(jiān)督檢查內(nèi)容。作為履行外匯管理職責(zé)的行政主體，應(yīng)將國家行政法律法規(guī)及政策執(zhí)行情況納入審計、監(jiān)督檢查范圍，及時掌握國家法律法規(guī)及政策方針執(zhí)行情況，確保外匯執(zhí)法活動符合國家法律法規(guī)及政策要求，全面規(guī)范執(zhí)法活動。

2.進一步提高審計、監(jiān)督檢查高度。審計人員可以站在行政訴訟的角度，從法官的視角審查外匯執(zhí)法活動，對程序規(guī)范性、事實認定準(zhǔn)確性、處罰公正性等進行專業(yè)審查。以高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求對待外匯執(zhí)法活動，讓執(zhí)法活動規(guī)范性經(jīng)得起檢驗。

3.建立案例分享機制。利用內(nèi)部信息門戶網(wǎng)定期發(fā)布內(nèi)部執(zhí)法審計或檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，通過信息共享，便于各地外匯局對照自查，及時糾正存在的問題，逐步實現(xiàn)執(zhí)法活動的全面規(guī)范。

（三）加大聯(lián)合檢查力度，解決人員緊張問題

在人員編制嚴(yán)格控制的情況下，基層外匯局可以通過整體部署，上下聯(lián)合，集中力量，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成執(zhí)法隊伍，有效解決執(zhí)法力量不足、無執(zhí)法資格人員參與行政檢查等問題。

（四）多措施提升法學(xué)素養(yǎng)，提高行政檢查專業(yè)性

行政檢查是一項非常專業(yè)的法律活動，需要運用部分法學(xué)專業(yè)理論和許多法律專業(yè)知識。無法學(xué)基礎(chǔ)的執(zhí)法人員，沒有專業(yè)法學(xué)知識作支撐，對于相關(guān)理論和知識運用存在較大困難，對執(zhí)法隊伍進行系統(tǒng)培訓(xùn)是必要的。

一方面，加強外匯管理政策法規(guī)學(xué)習(xí)，同時向法學(xué)基礎(chǔ)理論和法律專業(yè)知識延伸，加大“行政控權(quán)”“無罪推論”“證據(jù)分類”“程序正義”等知識培訓(xùn)。

另一方面，豐富培訓(xùn)形式，利用人民銀行和外匯局自有機構(gòu)，通過線上和線下兩種方式，以視頻會議、網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、微課堂等形式，實現(xiàn)培訓(xùn)廣覆蓋和系統(tǒng)化。逐步打牢執(zhí)法人員法學(xué)理論基礎(chǔ)，不斷豐富法律專業(yè)知識，實現(xiàn)法學(xué)素養(yǎng)的逐步提高，從而避免證據(jù)種類描述錯誤等問題。同時，加大人才庫執(zhí)法人員培養(yǎng)，通過委托專業(yè)院校專門培訓(xùn)，實現(xiàn)執(zhí)法人員精英化，不斷提高行政執(zhí)法專業(yè)性。

注釋：

[1]杜洪波.理論法攻略[M].中國法制出版社，2017，67。

[2]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，01。

[3]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，17。

[4]陳儀.加快行政執(zhí)法規(guī)范化[N].蘇州日報，2017年7月24日（第A05版）。

[5]王晨.行政檢查程序芻議[N].大慶師范學(xué)院學(xué)報，2010，30，02。

[6]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，01。

[7]王晨.行政檢查程序芻議[N].大慶師范學(xué)院學(xué)報，2010，30，02。

[8]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，01。

[9]章穎.行政證據(jù)法制化研究[D].上海大學(xué)，2017，15。

[10]李萬業(yè).基層人民銀行行政執(zhí)法實際操作中的法律風(fēng)險探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息.2017，303。

[11]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，30。

[12]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，09。

[13]鄧超.行政檢查程序研究[D].南昌大學(xué)，2018，08。

[14]章穎.行政證據(jù)法制化研究[D].上海大學(xué)，2017，15。

參考文獻：

[1]陳儀.加快行政執(zhí)法規(guī)范化[N].蘇州日報，2017年7月24日（第A05版）.

[2]王晨.行政檢查程序芻議[N].大慶師范學(xué)院學(xué)報，2010，30，02期.

[3]章穎.行政證據(jù)法制化研究[D].上海大學(xué)，2017，15.

[4]李萬業(yè).基層人民銀行行政執(zhí)法實際操作中的法律風(fēng)險探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息.2017，卷號（或期號）（303）.

（作者單位：中國人民銀行格爾木支行）