政府投資項目管理研究

楊華

[摘 要]政府投資項目管理是站在投資一體的角度，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。近些年來，全國各地政府不斷地加大投資項目，而且投資項目的規(guī)模也不斷擴大，怎樣把政府投資項目做好，使財政資金的使用效益提高，這是相關各部門的重要職責和義務。文章分析了政府投資項目存在的問題，并提出了相應的解決措施。

[關鍵詞]政府投資;項目管理;財政預算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.037

1 引言

政府投資項目，是以政府性資金投入，由各級財政預算內(nèi)、外資金，或是由借貸性資金建設但用財政性資金作為還款來源，一般包括政府全部投資和部分投資的項目。政府投資項目也是經(jīng)濟和社會生活的重要組成部分，是運用政府財政預算資金和納入財政預算管理的各類專項建設資金，以及政府借用金融、債券、貸款等，對公共基礎設施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術開發(fā)等領域進行的投資項目，所以政府性投資項目備受社會各界和輿論的高度關注，這些項目在發(fā)揮經(jīng)濟效益的同時，也發(fā)揮著巨大的社會效益。但是，由于政府投資項目的特殊性，有的項目投資并未完全達到預期的效果，也降低了政府投資資金的使用效率。所以，加強政府性投資項目管理有著非常重大的意義。

2 政府投資項目的特點

2.1 大部分為社會發(fā)展服務和非營利性項目

政府投資項目又稱為公共工程，隨著我國政府投資體制改革的不斷深化，政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務且是非營利的公益性項目，這些項目投資大、規(guī)模大、風險大、影響面廣，建成后能有效地改善基礎設施水平，對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展及人民生活質(zhì)量的提高也有著顯著的作用。

2.2 管理程序比一般項目更加嚴格

由于政府投資項目對社會經(jīng)濟建設發(fā)展和民生需求有著重要意義，項目投資的規(guī)模都比較大，所以風險也大，社會影響也較廣，受到社會輿論廣泛關注，項目開始從立項決策到采購、評審、管理等相關方面都要進行嚴格要求，按照國家規(guī)定履行報批手續(xù)，嚴格執(zhí)行建設程序及項目評審程序，以保障財政基本建設資金得到有效應用。

2.3 以社會效益為先

政府投資項目首先創(chuàng)造的是社會效益優(yōu)先，最后才是經(jīng)濟效益。政府投資項目既有經(jīng)濟成本也有社會成本，它的效益不僅有近期效益也有長遠效益，既有直接效益也有間接效益，同時還關注社會安定、人民健康，所以它的效益不能直接用貨幣去衡量。隨著政府不斷加大對公用事業(yè)項目的投資力度，項目投資不僅是城市基礎設施項目，現(xiàn)在擴大到交通、農(nóng)田水利、土地治理、信息化建設、旅游文化、生態(tài)環(huán)境等全方位工程項目，財政部制定了一系列規(guī)定使政府投資項目更具規(guī)范性、法制性和科學性，項目的建設主要也是為了滿足社會公共利益和日益增長的社會文化生活的需求。

3 政府投資項目管理存在的問題

為了進一步規(guī)范政府投資項目的管理，近些年來，政府為提高財政資金使用效益，提高政府投資效益，相關部門也相繼出臺了一系列文件，從多方面加強政府投資項目的管理，但還是存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

3.1 可行性研究不夠，項目決策不合理

首先，在項目前期，相關人員對可行性研究的重要性缺少一定的深入了解，對項目的基本認識缺少前瞻性及可行性，因此無法對項目的社會效益和未來的經(jīng)濟效益作出客觀評價。

現(xiàn)行階段，政府投資項目決策階段仍然采用領導決策模式，也不能對具體項目的具體情況開展全面合理的可行性論證研究。由于項目決策不合理，以領導決策為主，全面、科學的可行性研究不足，有些項目會出現(xiàn)超出預算和計劃、重復建設、選址不合理、重復建設等問題，導致有些工程重復建設和項目建設之后不能正常的投入使用，浪費財政資金。這也正是因為項目只有領導認可，不具備可行性就開展建設，決策機制不夠完善的表現(xiàn)。

3.2 施工缺乏管理，造價缺乏約束

很多的政府投資項目，在施工過程中管理不到位，施工過程把關不嚴的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。項目從立項到建成驗收涉及項目主管單位眾多，有些項目在建設過程當中沒有嚴格按照計劃執(zhí)行，隨意擴大建設規(guī)模，提高建設標準，這些非經(jīng)營性的政府投資行為，最終的投資結果無法用經(jīng)濟效益去衡量，在有投資不合理的行為發(fā)生時，也很難去向相關管理者追究責任，使得相關資產(chǎn)、資源及資金造成嚴重的浪費。

3.3 政府投資項目統(tǒng)籌規(guī)劃能力不足，各部門職責不清

政府部門在進行投資項目籌劃時，由于相關部門對項目前期工作審核把關上普遍存在重視流程與形式而看輕內(nèi)容與實質(zhì)的現(xiàn)象，導致概算審批缺乏科學性。在多個部門多方管理、權責不清的情況下，都擁有概算審批權，統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一分配，這樣容易助長利益部門，從而造成項目的成本無法得到嚴格控制。由于一些政府投資項目采用自建自用的模式，沒有相應的使用主體去約束，從而導致經(jīng)常發(fā)生項目超過預算的問題。在政府投資項目中，還有些情況由于部分項目公開招標的程序不規(guī)范，招標比例低，項目未嚴格按合同執(zhí)行，項目過程管理經(jīng)驗不足，專業(yè)性不強，對于整個項目全過程的跟蹤審計流于形式，使得工程造價控制的監(jiān)管形同虛設。

3.4 缺乏有效的約束和激勵機制

目前有些政府項目過于注重建設結果，缺乏對項目建設系統(tǒng)的約束和激勵機制，項目建成后的投資節(jié)約情況、實際效益和項目的主要負責人、直接人員沒有考核和獎懲機制，再加上建設單位不重視財政資金使用控制、貪大求全，管理和業(yè)務水平有限，在項目管理方面往往處于被動地位，最終導致項目超過概算。

4 加強政府投資項目管理的措施

4.1 以項目績效評價管理為手段，促進財政項目管理科學化與精細化

在決定投資項目建設之前，要做的是可行性研究，對項目建設的成本、問題、風險、市場前景、收益狀況等做好預測以及指導，規(guī)范政府投資項目的建設管理，應該從項目立項審批開始。首先是項目建議書的編制和審批，其次是可行性研究報告的編制和審批，最后是項目初步設計和概預算審計、施工圖審定期報建，工程招投標，建立項目法人單位，監(jiān)理單位的招投標等項目實施中施工管理和財務監(jiān)督等。