我國國土空間布局優(yōu)化的重大問題思考

摘要：優(yōu)化國土空間布局，需要堅持“三大效益”統(tǒng)一，兼顧集中性與平衡性，建立科學的國土空間規(guī)劃體系，重點做好生態(tài)空間和土地的管控。 新時代促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要以效率目標為主導，發(fā)揮區(qū)域重大戰(zhàn)略的引領和帶動作用，建立區(qū)際利益共享機制和權威高效的組織協(xié)調機制。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，應調整優(yōu)化城鎮(zhèn)區(qū)域布局、城鎮(zhèn)規(guī)模體系和城鎮(zhèn)功能結構，使城市更健康、更安全、更宜居。

關鍵詞：國土空間布局 ;區(qū)域協(xié)調發(fā)展;以人為本;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2021）02-0012-06

黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出了“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的重要任務，強調要堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系，構建國土空間開發(fā)保護新格局，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。并明確提出了未來兩個階段的發(fā)展目標，即“十四五”時期城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調性明顯增強，國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化;到2035年基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化，基本公共服務實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小?？梢哉f，十九屆五中全會提出的這些任務和目標，為未來我國國土空間布局優(yōu)化指明了方向，必將有力推動國土空間的高質量發(fā)展和城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。

一、國土空間布局含義及其優(yōu)化方向

所謂“國土空間”是指一國國民生存發(fā)展的場所和環(huán)境，也是人類經(jīng)濟社會活動的載體。國土空間按其承擔功能可以劃分為三大類型，也就是生活空間、生產空間和生態(tài)空間（簡稱“三生空間”）。生產空間是人類進行物質產品的生產、運輸、商貿、公共服務等生產經(jīng)營活動的空間;生活空間是供人們居住、消費、休閑和娛樂等活動的空間;生態(tài)空間是大自然物種生存繁衍所需要的環(huán)境空間。國土空間布局就是要遵循客觀規(guī)律對一國范圍內的生活、生產和生態(tài)空間進行科學的規(guī)劃和謀劃，并進行動態(tài)的調整和優(yōu)化。

我國十分重視國土空間的布局，早在20世紀80年代即開始學習借鑒日本等國家的經(jīng)驗，組織開展了京津唐、松花湖、豫西等地區(qū)的國土規(guī)劃試點工作?！笆晃濉睍r期開展了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，劃分了優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)的地區(qū)，并制定了相應的配套政策。黨的十八大報告明確了國土空間優(yōu)化的基本方向，提出了生產空間要集約高效、生活空間要宜居適度、生態(tài)空間要山清水秀的要求。十九屆五中全會進一步提出，要優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。

那么，新時代如何優(yōu)化國土空間布局，筆者認為可以從以下四個方面進行思考。

1. 制定細化標準，厘清相互關系，堅持“三大效益”統(tǒng)一。目前我們對生產、生活和生態(tài)空間已經(jīng)明確了總體要求，但在具體規(guī)劃和實施中仍缺乏明確標準。比如，生活空間的宜居適度在現(xiàn)實中是很難把握的，人口密度不同、地形地貌條件不同，標準會有很大差異，通常人口密度高的大都市區(qū)，居民住宅樓的容積率平均要高于人口稀少的地區(qū)，但都市區(qū)過高的容積率雖然節(jié)約了土地，居民生活的宜居感要差很多，這就是大城市區(qū)要處理好集約化與宜居性關系的難點所在。同時，三生空間之間又是密切聯(lián)系的，一般來說，生態(tài)空間的山清水秀是國土空間布局的基礎性要求，生產空間的集約高效是國土空間布局的根本性要求，而生活空間的宜居適度是國土空間布局的目的性要求，三者相互影響、相互促進，不能完全割裂開來（見圖1）。

“三生空間”的布局對應于“三大效益”的追求。生產空間主要追求經(jīng)濟效益，生活空間主要追求社會效益，而生態(tài)空間主要追求生態(tài)效益。之所以強調“主要”就是說不是唯一追求，比如，生產空間在追求經(jīng)濟效益的同時也要考慮就業(yè)、環(huán)保的要求，生態(tài)空間在追求生態(tài)效益的同時也要考慮在不損害環(huán)境前提下適當轉化為經(jīng)濟效益?？傊?，只有認識清楚了這些功能目標及其相互關系，并有具體標準可循，“三生空間”才能實現(xiàn)健康協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

2. 優(yōu)化國土空間布局，必須堅持集中性與平衡性相統(tǒng)一。人口、資本等要素資源和產業(yè)在國土空間上相對集中發(fā)展，是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，有利于提高規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟效應，節(jié)約土地資源、降低交易成本。這種集中布局的主要空間形態(tài)就是中心城市、都市圈和城市群，要讓這些優(yōu)勢地區(qū)承載更多的人口和經(jīng)濟功能，并形成中心城市引領都市圈城市群發(fā)展，都市圈城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式。但是，中心城市的發(fā)展也要適度，不是集聚人口越多越好、城市空間范圍越大越好，城市過度集中和“攤大餅”式的擴張，必然導致一系列“大城市病”，“一城獨大”勢必會因虹吸效應而使周邊地區(qū)發(fā)展越來越困難。因此，國土空間布局也要考慮均衡性原則，即在重視大都市區(qū)等優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展的同時，也不能忽視周邊地區(qū)和非城市化地區(qū)的發(fā)展，避免出現(xiàn)“大樹底下不長草”“燈下黑”等現(xiàn)象的發(fā)生;特別要強調三類底線地區(qū)，即承擔生態(tài)安全的生態(tài)功能區(qū)、承擔糧食安全的糧食主產區(qū)、承擔國防安全的邊境地區(qū)，要通過國家和地方財政等支持手段，守住這些地區(qū)，保證安全性問題。

3. 優(yōu)化國土空間布局，需要建立科學的國土空間規(guī)劃體系。科學的空間規(guī)劃是指導布局和優(yōu)化調整的藍圖，目前我國的國土空間規(guī)劃正在有序推進，但是作為中長期規(guī)劃的科學體系尚未形成，各個規(guī)劃之間的關系也并未厘清，尤其是作為引導作用的上位規(guī)劃亟待明確。應當考慮在國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部統(tǒng)籌下，做好國土空間規(guī)劃體系的設計，要把國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等真正銜接好，盡可能統(tǒng)一各項規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)、坐標系統(tǒng)、規(guī)劃期限和管控規(guī)則，做到“多規(guī)合一”，以解決現(xiàn)行各項規(guī)劃之間的銜接不暢問題。其中的重點難點就是要解決好國土空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的關系，能否實現(xiàn)統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制和統(tǒng)一的管理事權，誰是其他各項規(guī)劃的“憲法”性上位規(guī)劃，迄今這些問題仍待深入研究。

4. 推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實，重點做好生態(tài)空間和土地的管控。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對國土空間實施管控的戰(zhàn)略，主要是解決國土開發(fā)無序、無度的問題，其中最重要的是生態(tài)環(huán)境保護和耕地的保護。一段時間里，一些地區(qū)在主體功能區(qū)規(guī)劃中向規(guī)劃部門爭取將自身劃為重點開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)地區(qū)，而不愿意被劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)。到目前為止，仍有不少地區(qū)在想方設法把本地區(qū)的基本農田調整為一般農田，進而再劃歸建設用地。因而，加強對生態(tài)功能區(qū)和基本農田的保護仍是十分重要而緊迫的任務。有幾個方面的制度建設需要加快推進：一是建立健全生態(tài)空間管制制度，包括建立生態(tài)空間管制實施機制、生態(tài)空間管控質量監(jiān)測評估機制等，加強自然生態(tài)空間用途管制與其他自然資源管理改革制度的統(tǒng)一設計;二是完善土地用途管制制度，并采用現(xiàn)代科技手段進行更嚴格的監(jiān)督控制;三是建立三條底線管控的政績考核機制，即將生態(tài)底線（紅線）、基本農田控制線（耕地紅線）、大城市開發(fā)邊界等底線管控，納入地方政府政績考核并與地方建設指標相掛鉤，全面推進生態(tài)保護和建設，倒逼城市土地集約利用;四是修改完善土地管理法、環(huán)境保護法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關法規(guī)，以確保土地所有者、使用者、管理者的一切行為有法可依。

在當前及未來相當一段時間內，國土空間布局優(yōu)化的重點，就是要實施好一系列區(qū)域戰(zhàn)略，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設。

二、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的新特征與實施機制

（一） 我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的豐富內涵和衡量標準

自20世紀90年代初，我國就提出“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”的戰(zhàn)略方針，但實質性的推進始自實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。20多年來，隨著政策力度的加大，我國區(qū)域發(fā)展的不平衡性減弱，特別是中西部地區(qū)與沿海發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距明顯縮小，西部地區(qū)經(jīng)濟占全國的份額由17.13%上升到20.14%，經(jīng)濟增長倍數(shù)達到11.1倍，遠高于東部、中部和東北地區(qū)（見表1）。黨的十九大提出了新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新戰(zhàn)略，為未來國土空間布局優(yōu)化提出了新的依據(jù)，區(qū)域協(xié)調發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展一同進入高質量發(fā)展的新階段。

我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵十分豐富，既不同于以往也有別于西方國家的“均衡”，可以說是對區(qū)域發(fā)展理論和政策的創(chuàng)新?！皡f(xié)調”的定義不僅包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小，還包括區(qū)域之間按比較優(yōu)勢形成分工協(xié)作格局、生產要素跨區(qū)域自由有序流動與市場一體化、跨區(qū)域人與自然的和諧共生。而在解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距問題上，我們首先是把基本公共服務均等化作為首要追求目標，這是政府的職責和應當扮演好的角色，也就是通過教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)和基礎設施建設，著力為欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)造市場化發(fā)展的條件和環(huán)境。這樣，就把政府與市場在解決地區(qū)差距上各自的作用邊界界定清楚了，尤其是政府在努力用“授之以魚不如授之以漁”的理念，取代以往對欠發(fā)達地區(qū)完全撥款撥物的做法。當然，作為制度優(yōu)勢的體現(xiàn)，我國在解決地區(qū)差距問題上政府發(fā)揮的作用要更大一些，取得的成效要更顯著一些。目前我國人均公共服務水平的地區(qū)差距要明顯小于人均GDP的差距，這與我們加大對欠發(fā)達地區(qū)教育、醫(yī)療等投入是分不開的。衡量區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性如何，我們可以通過如下四個問題來檢驗。

1. 看城鄉(xiāng)區(qū)域差距是否控制在一定范圍，人均GDP及基本公共服務是否實現(xiàn)均等化？目前我們提出了縮小地區(qū)差距的目標，但還沒有具體的量化指標，這樣就難以評估檢驗。可以參考歐盟的做法，把受援地區(qū)人均GDP達到歐盟平均水平的75%作為一個繼續(xù)援助的判定標準。這里實際上隱含著地區(qū)差距縮小的指向，意味著地區(qū)人均GDP水平趨于向整體平均水平收斂。

2. 看區(qū)域比較優(yōu)勢是否得到充分發(fā)揮，是否形成了合理分工格局？尤其是地區(qū)之間產業(yè)是否差異化，以避免同質競爭。地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展要相對均衡化，而產業(yè)發(fā)展則要差異化，這既是我們衡量區(qū)域之間是否協(xié)調發(fā)展的標準，也是國土空間布局優(yōu)化的原則。分工是社會進步的標志，地區(qū)合理分工既有利于各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，也有利于資源充分利用，消除重復建設和惡性競爭。目前地區(qū)分工已經(jīng)從產業(yè)間分工到產業(yè)內分工，在大都市區(qū)已經(jīng)演進到產品內不同功能環(huán)節(jié)的分工，在空間布局規(guī)劃中要體現(xiàn)這種分工的要求。當然，地區(qū)之間適當競爭也是市場經(jīng)濟的必然要求，在一定程度上也會促進整體經(jīng)濟的繁榮。

3. 看生產要素是否能夠跨區(qū)域自由有序流動，是否實現(xiàn)了市場一體化，以消除地區(qū)壁壘？我國是一個多人口、多民族的統(tǒng)一國家，但勞動力、資本等生產要素在不同地區(qū)之間的流動并不順暢。曾有研究表明，我國省區(qū)之間的流動壁壘甚至要高于歐盟內部。要素流動尤其是雙向流動是衡量地區(qū)發(fā)展是否協(xié)調的重要指標，目前我們推進地區(qū)經(jīng)濟一體化、都市圈城市群內部一體化，主要任務之一就是要打破行政區(qū)劃壁壘，實現(xiàn)生產要素的自由有序流動，為此，需要深化改革，進行體制機制的大膽探索。

4. 看跨區(qū)域人與自然是否和諧共生，生態(tài)環(huán)境能否實現(xiàn)區(qū)際聯(lián)防聯(lián)控？把生態(tài)環(huán)境保護納入?yún)^(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要衡量標準，是因為大氣和水資源等環(huán)境污染涉及到不同區(qū)域，地區(qū)發(fā)展如果只考慮自己而不顧及相鄰地區(qū)，勢必導致污染擴散和區(qū)域沖突。地區(qū)之間在環(huán)保上沒有合作聯(lián)動，就難以改善整體環(huán)境狀況。目前我國已在大江大河流域地帶、大都市圈內部以及不同層次區(qū)域，明確提出了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、聯(lián)防聯(lián)控、共保共治的明確要求。

（二）新時代國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的新特征

進入高質量發(fā)展的新時代，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也進行了相應調整，到目前為止，在東、中、西、東北四大板塊基礎上已經(jīng)形成了“兩帶四圈”戰(zhàn)略。“兩帶”即長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展（可稱之為黃河生態(tài)帶）;“四圈”即京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈。由“兩帶四圈”可以窺見國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一些新特征。

1. 競爭力目標或效率目標趨于主導。一個國家制定區(qū)域戰(zhàn)略和政策通常追求兩大目標：一個是均衡發(fā)展目標，追求區(qū)域公平;一個是效率目標，追求資源空間配置的有效性，在不同的發(fā)展時期和發(fā)展環(huán)境，區(qū)域政策目標會發(fā)生調整或有所側重。當前，受國際環(huán)境變化（如貿易摩擦、新技術變革）、國內經(jīng)濟周期（經(jīng)濟增長處在下行空間）以及均衡成效（近20年的區(qū)域收斂）等影響，我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策正在從以“均衡”目標為主導逐步轉向“效率”目標為主導。習近平總書記指出，應該形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進而帶動經(jīng)濟總體效率的提升。

2. 對國內“問題區(qū)域”的關注在發(fā)生轉變。一般來說，每個國家尤其是大國都會存在發(fā)展滯后、發(fā)展困難的“問題區(qū)域”，從而成為國家區(qū)域政策的“靶向”。長期以來我國的“問題區(qū)域”主要指向中西部欠發(fā)達地區(qū)，包括老、少、邊、貧等特殊區(qū)域，但近些年來，由于受到傳統(tǒng)動能、過剩產能、體制掣肘等影響，東北、華北和部分西北等地區(qū)經(jīng)濟處境艱難，甚至拖累全國經(jīng)濟增長，北方經(jīng)濟占全國的份額不斷減少，從2012年以來大約減少了7個百分點（見圖2），并引起社會的高度關注。這意味著未來我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要在繼續(xù)縮小東西部發(fā)展差距的基礎上，還要著力解決南北方的發(fā)展差距問題，既要協(xié)調東中西又要統(tǒng)籌南北方，重視北方“問題區(qū)域”，將其擺到新時代國家區(qū)域政策的重要議程上。

3. 逐步形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“三帶動模式”。俗話說，火車跑得快全靠車頭帶。欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展也需要“引擎”，過去很長時期我們主要靠的是發(fā)達地區(qū)帶動不發(fā)達地區(qū)、城市帶動鄉(xiāng)村，未來的“引擎”更多的是靠中心城市和城市群，也就是中心城市引領城市群并帶動區(qū)域發(fā)展，這個帶動的鏈條即“中心城市—都市圈—城市群—區(qū)域發(fā)展”。我國“十三五”時期規(guī)劃了19個規(guī)模范圍不等的城市群，其中重點城市群7個，重大城市群3個。根據(jù)中共中央和國務院的指導意見，未來將形成中心城市和城市群帶動的區(qū)域發(fā)展模式，具體體現(xiàn)在以北京、天津為中心引領京津冀城市群發(fā)展，進而帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展;以上海為中心引領長三角城市群發(fā)展，進而帶動長江經(jīng)濟帶發(fā)展;以中國香港、中國澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區(qū)建設，帶動珠江—西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展;以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發(fā)展，進而帶動整個中西部地區(qū)的發(fā)展。

4. 采用“抓重點、守底線”的區(qū)域協(xié)調新方法。新中國成立后毛澤東主席總結我黨的工作方法中有一條就是“抓兩頭、帶中間”，也就是通過表彰先進群體和幫扶落后群體，帶動中間群體。這種工作方法運用到區(qū)域政策上的一個范例就是，改革開放后我們首先讓沿海地區(qū)率先發(fā)展富裕起來，然后適時提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進而提出東北老工業(yè)基地振興和促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，在這四大板塊中，中部地區(qū)沒有專門的國家政策，而是部分比照西部和東北的政策，從實踐上看這種方法取得了預期的政策效果。新時代的區(qū)域戰(zhàn)略和政策仍然采用了“抓兩頭”的方法：一方面把發(fā)展的重點放在提升中心城市和城市群的綜合承載力上，擴大這些優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展空間，培育新增長引擎;另一方面在強化優(yōu)勢地區(qū)的同時強調要守住底線地區(qū)，這些底線地區(qū)主要包括生態(tài)功能區(qū)、糧食主產區(qū)和邊境地區(qū)三類，分別承擔著國家的生態(tài)安全、糧食安全和國防安全。

（三） 健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展的體制機制

促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展很關鍵的一環(huán)就是要有健全的體制機制，機制不健全就會導致協(xié)調困難，國土空間難以實現(xiàn)優(yōu)化布局。2018年11月，中共中央、國務院出臺了《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，明確提出了建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、健全市場一體化發(fā)展機制、深化區(qū)域合作機制、優(yōu)化區(qū)域互助機制、健全區(qū)際利益補償機制、完善基本公共服務均等化機制、創(chuàng)新區(qū)域政策調控機制、健全區(qū)域發(fā)展保障機制等八大機制。今后在抓好落實的基礎上，根據(jù)國際經(jīng)驗和我國國情，筆者認為在機制建設上還需要重視三個方面。

1. 發(fā)展援助要多層有力。對那些依靠市場和自身力量發(fā)展艱難的地區(qū)提供人財物的支持是各國政府的普遍做法，我國的制度優(yōu)勢決定了我們的政策工具更有力、更有效。這些政策工具主要包括：國家財力支援、重大項目布局傾斜、對口幫扶、以及引導企業(yè)和社會力量投入。要使區(qū)域發(fā)展援助有效，首先要確立優(yōu)先援助問題區(qū)域的政策，并按照問題程度劃分區(qū)域類型。第一類應瞄準集中連片特困區(qū)，盡管2020年貧困縣全部摘帽，但這類地區(qū)多屬山區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)、革命老區(qū)，自然條件惡劣，今后還需要加大財力性援助力度;第二類應瞄準產能過剩衰退區(qū)，這類地區(qū)多屬老工業(yè)基地、資源枯竭性地區(qū)，援助政策主要是幫助其產業(yè)轉型和培育新經(jīng)濟;第三類應瞄準“鄉(xiāng)村病”區(qū)域，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村空心化衰落，這類區(qū)域量大面廣，要通過專業(yè)評估對那些應當振興的村落提供援助。還有，世界各國對國內欠發(fā)達地區(qū)的援助通常只有來自中央政府的縱向援助，而我國除此之外，還有來自發(fā)達地區(qū)的橫向援助。因為在聯(lián)邦制國家，一般是中央政府把部分地方上繳財稅資金通過轉移支付對有需要的地區(qū)實施援助，各地區(qū)通常不可能把本地納稅人的錢用于支援另一地區(qū)。而我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢使得橫向對口援助成為可能，但也需要在實踐中不斷完善，當前最主要的是要把發(fā)達地區(qū)按財政收入比例出資、出物（援建物資）、出人（干部和技術人才等）作為責任和義務，寫進具有法律效應的對口援助管理條例中，使這項援助行動既有法律依據(jù)，又避免因濫用對發(fā)達地區(qū)帶來過大負擔和壓力。還要建立國家區(qū)域發(fā)展援助基金，統(tǒng)籌管理并使用好各類援助資金，最大限度避免產生“漏出效應”。

2. 利益分享要規(guī)范合理。區(qū)域之間協(xié)調、協(xié)同和一體化發(fā)展的難點在于利益關系的調整，要通過建立合理規(guī)范的區(qū)域利益關系，形成區(qū)域發(fā)展的自動協(xié)調機制。目前協(xié)調區(qū)際利益關系最重要的機制有三個，即轉移支付、稅收分成、生態(tài)補償，應當鼓勵各地區(qū)積極實踐探索，取得經(jīng)驗后復制推廣。財政轉移支付主要是繼續(xù)增大一般性財政轉移支付的額度，真正讓那些人均財力弱的欠發(fā)達地區(qū)獲得相對多的公共財政資源，這是實現(xiàn)基本公共服務均等化的保證。涉及區(qū)際利益最核心的是產業(yè)轉移，產業(yè)轉出區(qū)因財稅和就業(yè)減少往往會想方設法阻止企業(yè)外遷，因而要讓產業(yè)轉出區(qū)與轉入?yún)^(qū)都有積極性，實行以“稅收分成”為重點的財稅共享政策。對于區(qū)域之間因生態(tài)保護產生的利益沖突，要探索實行“生態(tài)補償”和“生態(tài)共建”并舉的區(qū)域生態(tài)合作模式，對那些利益受損的地區(qū)除了要有上級縱向補償，還應有關聯(lián)受益區(qū)域的橫向補償，提倡受益地區(qū)與受損地區(qū)共同出資治理和保護相關區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境。

3. 組織協(xié)調需要權威機構和法律保障。我國從20世紀80年代起就建立了很多區(qū)域性合作組織，對打破地區(qū)分割，促進要素流動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，起到了一定作用。但因這些區(qū)域合作組織大多缺乏法律層面的支持，對于區(qū)域之間協(xié)調的效果十分有限。從我國國情特點出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，促進區(qū)域間的協(xié)調和城市群內部的協(xié)同，必須要有權威的協(xié)調機構和相應的法律保障。建議專門設立“國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展委員會”或“國家區(qū)域政策委員會”，并制定《國家促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展管理條例》。賦予該機構統(tǒng)籌制定國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，協(xié)調區(qū)際關系，緩解地區(qū)矛盾和沖突等職能和權力，并整合現(xiàn)有各個區(qū)域戰(zhàn)略領導小組辦公室職能。

三、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化基本思路

21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，平均城鎮(zhèn)化率每年以1個多百分點增加，目前已有六成人口居住在城鎮(zhèn)，但相對而言，土地的城鎮(zhèn)化要快于人口的城鎮(zhèn)化，農村轉移人口市民化進程仍較慢。同時，大城市擴張速度要快于中小城鎮(zhèn)，城市空間形態(tài)、城市風貌、城市文脈傳承、城鄉(xiāng)人居環(huán)境等均有較大的改善提升空間。

2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出了我國城鎮(zhèn)化水平和質量提升的發(fā)展目標，即到2020年實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！蹦壳斑@些目標已基本實現(xiàn)，來自公安部的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1億人進城落戶任務提前完成，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2013年的35.93%提高到2019年的44.38%。但是，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率60.6%與戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍有16.22個百分點的差距，未達到縮小2個百分點的目標。這主要是因為仍有進入城市但尚未融入城市享受市民化待遇的大量農村轉移人口，需要注意的是，這其中有些并非是由于現(xiàn)行戶籍制度的限制，而是隨著城市戶籍綁定的福利越來越少（目前主要是子女入托入學），部分農民尤其是近郊農民落戶城市的意愿在減弱?？紤]到現(xiàn)在還有一些市民希望把戶口遷到農村去，因此可以認為，今后致力于縮小兩個城鎮(zhèn)化率的差距已經(jīng)不具有太大的意義，常住人口的城鎮(zhèn)化率完全可以真實反映國家的城鎮(zhèn)化進程。

我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%意味著城鎮(zhèn)化進入一個新的階段，要有針對性地處理好速度與質量的關系，其中最突出的就是要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設。如果說區(qū)域協(xié)調發(fā)展是在宏觀上優(yōu)化國土空間布局，注重以人為本的新型城鎮(zhèn)化就是要在微觀上優(yōu)化國土空間布局，使城市更健康、更安全、更宜居，真正實現(xiàn)“城市讓生活更美好”。

優(yōu)化國土空間布局是一個不斷探索、動態(tài)調整的過程，目前確立的“提高中心城市和城市群綜合承載能力”的政策導向，主要是順應經(jīng)濟由高速增長階段向高質量發(fā)展階段的轉變，追求效率目標。因為中心城市和城市群能夠促進各類要素合理流動和高效集聚，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展的活力和動力，增強其綜合承載力，實際也就是提升資源的利用效率和發(fā)展質量，讓真正適合開發(fā)的地方得到因地制宜的開發(fā)，讓那些需要得到保護的地方得到更好的保護，這是國土空間布局優(yōu)化和高質量發(fā)展的根本要求所在。

習近平總書記在2020年4月《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》的文章中指出＼[1＼]，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，符合客觀規(guī)律，但城市發(fā)展也須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置。筆者認為，這是在新冠肺炎疫情爆發(fā)背景下我國未來推進新型城鎮(zhèn)化要重新思考的問題。

“優(yōu)化國土空間布局”對城鎮(zhèn)區(qū)域布局、城鎮(zhèn)規(guī)模體系、城鎮(zhèn)功能結構都提出了新的要求。從城鎮(zhèn)區(qū)域布局上看，需要根據(jù)各地區(qū)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)因地制宜地考慮優(yōu)化對策。比如東部人口稠密地區(qū)，要優(yōu)化城市群內部空間結構，合理控制大城市規(guī)模，特別是北京、上海等特大城市要嚴格控制人口增量，通過非核心功能的疏解，消除“大城市病”。東北中、西部有條件的?。▍^(qū)、市）要有意識地培育多個中心城市，避免省會中心城市首位度過高的“一城獨大”現(xiàn)象，根據(jù)經(jīng)驗判斷，中心城市經(jīng)濟首位度（省會城市GDP占全省的份額）一般以不超過30%為宜，首位度過低會導致中心城市的帶動作用不強，首位度過高則容易造成省內地區(qū)發(fā)展的失衡。未來東北、中、西部多數(shù)?。▍^(qū)、市）不是致力于繼續(xù)做大做強省會城市，而應把重點放在培育次級中心上，形成合理的城鎮(zhèn)空間格局。

從城鎮(zhèn)規(guī)模體系來看，產業(yè)和人口向大都市區(qū)集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴張。目前，我國超大城市（城區(qū)常住人口1 000萬人以上）和特大城市（城區(qū)常住人口500萬人以上）數(shù)量在不斷增多，人口密度總體偏高。要根據(jù)各個城市土地面積和地形地貌等自然條件，合理控制城市規(guī)模和人口密度，形成多中心、多極化、大中小結合的城鎮(zhèn)規(guī)模體系。今后特別要重點建設一批產城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，并重視縣城等中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，逐步解決中心城區(qū)人口、功能過密問題和小城鎮(zhèn)吸納人口不足問題。

從城鎮(zhèn)功能結構來看，要按照“中心—外圍”的圈層結構和功能分工細化的要求，重塑我國都市圈和城市群分工格局。中心城市要明確核心功能定位并形成“高精尖”產業(yè)結構，特別是以現(xiàn)代服務業(yè)、高科技產業(yè)和高端制造業(yè)為主體，非核心功能和低端產業(yè)要逐步向周邊和外圍地區(qū)疏解;周邊地區(qū)要承接部分中心疏解功能?形成多個城市副中心并以科技型產業(yè)和先進制造業(yè)為主體?外圍地區(qū)要圍繞服務中心的功能目標?形成以原材料能源產業(yè)和都市型農業(yè)為重點的產業(yè)結構? 未來?京津冀城市群、以上海為中心的長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)城市群要在城市群內部分工布局優(yōu)化上成為全國城市群的引領者和示范樣板。

參考文獻：

[1]習近平.國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題

[J].求是，2020（21）.

責任編輯：艾 嵐

Thinking on the Major Problems of Optimizing the Layout of China's Territory Space

Chen Yao

（Institute of Industrial Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100006， China）

Abstract：To optimize the spatial layout of territory， we need to adhere to the unity of "three benefits"， give consideration to concentration and balance， establish a scientific spatial planning system for the territory， and focus on the management and control of ecological space and land. To promote regional coordinated development in the new era， it is necessary to take the efficiency goal as the leading role， give full play to the leading and driving role of major regional strategies， and establish inter-regional interest sharing mechanism and authoritative and efficient organization and coordination mechanism. To promote a new type of people-centered urbanization， we need to adjust and optimize the regional layout， scale system and functional structure of cities and towns， so as to make cities healthier， safer and more livable.

Key words：national spatial layout; regional coordination development; people-oriented; new urbanization

收稿日期：2020-12-04

作者簡介：陳耀（1958-），男，湖南長沙人，中國社會科學院研究員，博士生導師。