校長(zhǎng)職級(jí)制改革的歷程、矛盾及深化

劉藝揚(yáng) 高鵬懷

摘? ?要

校長(zhǎng)職級(jí)制改革釋放校長(zhǎng)活力、促進(jìn)學(xué)校現(xiàn)代化治理，是教育改革的重要內(nèi)容?；仡欓L(zhǎng)達(dá)二十多年的校長(zhǎng)職級(jí)制改革，大致經(jīng)歷了自下而上試行期、自上而下試行期和上下合力推行期三個(gè)階段。當(dāng)前校長(zhǎng)職級(jí)制改革存在四對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾，分別是“放權(quán)”與“管理”、“能力”與“效能”、“穩(wěn)定”與“流動(dòng)”、“停滯”與“發(fā)展”的矛盾。為進(jìn)一步深化校長(zhǎng)職級(jí)制改革，應(yīng)擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，讓教育家辦學(xué)落到實(shí)處;加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，培養(yǎng)校長(zhǎng)終身學(xué)習(xí)的理念;結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，為校長(zhǎng)“建檔立卡”;探索多樣化激勵(lì)方式，讓校長(zhǎng)能“流動(dòng)”、重“發(fā)展”。

關(guān)鍵詞

校長(zhǎng)職級(jí)制? 教育家辦學(xué)? 多樣化發(fā)展

自20世紀(jì)90年代初上海試行校長(zhǎng)職級(jí)制改革到現(xiàn)在，已有二十多年的改革歷程?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中長(zhǎng)期教育綱要》）明確提出“推行校長(zhǎng)職級(jí)制”。當(dāng)前，校長(zhǎng)職級(jí)制改革還存在一些現(xiàn)實(shí)矛盾，需要進(jìn)一步厘清和分析，針對(duì)性地提出深化改革的策略，從而提高校長(zhǎng)教育教學(xué)管理的能力與積極性，打造一支高水平的教育家隊(duì)伍。

一、校長(zhǎng)職級(jí)制的基本理念與改革歷程

校長(zhǎng)職級(jí)制是指根據(jù)校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展程度的不同，結(jié)合校長(zhǎng)的德、能、績(jī)、識(shí)，形成獨(dú)立的職級(jí)序列，對(duì)不同級(jí)等的校長(zhǎng)進(jìn)行差異化管理的制度[1]。校長(zhǎng)職級(jí)制有以下特點(diǎn)[2]：一是取消校長(zhǎng)行政級(jí)別;二是校長(zhǎng)職務(wù)等級(jí)自成序列;三是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，校長(zhǎng)管理的自主權(quán)與職責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一;四是校長(zhǎng)職級(jí)、績(jī)效與收入待遇掛鉤;五是強(qiáng)調(diào)校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)品質(zhì)，如教育與教學(xué)水平、治理能力、創(chuàng)造力、教育影響力等。

二十多年校長(zhǎng)職級(jí)制的改革歷程，可大致分為三個(gè)發(fā)展階段，在不同階段改革的主導(dǎo)力量與改革的深入程度是有差異的。

1.自下而上試行期（1994-1998年）

該階段短暫而關(guān)鍵，是職級(jí)制度改革的萌芽生根期。在20世紀(jì)90年代，我國(guó)校長(zhǎng)管理制度問(wèn)題突出：缺乏健全完備的校長(zhǎng)管理制度體系、校長(zhǎng)角色定位模糊、校長(zhǎng)職業(yè)生涯缺乏激勵(lì)、校長(zhǎng)人事管理體制難以理順[3]。1994年，上海為了消除原有校長(zhǎng)行政級(jí)別的弊端，釋放校長(zhǎng)活力，均衡教育資源，在中小學(xué)進(jìn)行了校長(zhǎng)職級(jí)制改革試驗(yàn)，靜安區(qū)和盧灣區(qū)成為首批改革試點(diǎn)。上海高舉改革第一棒，順勢(shì)出臺(tái)《靜安區(qū)中小學(xué)校長(zhǎng)職級(jí)評(píng)聘試行條例》，為自下而上的校長(zhǎng)職級(jí)制改革加固地基。在起始階段“自下而上”發(fā)起改革，利于找準(zhǔn)原有制度的“真問(wèn)題”，從而推動(dòng)校長(zhǎng)職級(jí)制的“真改革”[4]。

2.自上而下試行期（1999-2009年）

1999年，國(guó)家層面的政策加入到校長(zhǎng)職級(jí)制的改革中，強(qiáng)大的“自上而下”改革力量推動(dòng)著校長(zhǎng)職級(jí)制的有效試行。1999年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“試行校長(zhǎng)職級(jí)制”，這是國(guó)家級(jí)別的政策首次提及“校長(zhǎng)職級(jí)制”，制度改革從地方政策上升到國(guó)家政策。2001年，國(guó)家基礎(chǔ)教育改革繼續(xù)積極推進(jìn)校長(zhǎng)職級(jí)制。在前一階段，上海市自發(fā)地、實(shí)驗(yàn)性地試行校長(zhǎng)職級(jí)制改革，試行效果雖然良好，但試行力量有限。而國(guó)家級(jí)的政策通過(guò)科層組織結(jié)構(gòu)，層層有序落實(shí)，有利于減少校長(zhǎng)職級(jí)制改革的道路阻礙，增強(qiáng)改革力量。

3.上下合力推行期（2010-2020年）

《中長(zhǎng)期教育綱要》明確提出“推行校長(zhǎng)職級(jí)制”，這標(biāo)志著校長(zhǎng)職級(jí)制改革從“試行”過(guò)渡到“推行”階段，為改革營(yíng)造了更好的氛圍。各地校長(zhǎng)職級(jí)制改革的動(dòng)力與意愿加強(qiáng)，先行試點(diǎn)的地區(qū)如上海市、山東濰坊市、廣東中山市等進(jìn)行更廣泛的經(jīng)驗(yàn)推廣。2016年山東省憑借豐富的改革經(jīng)驗(yàn)和理論，結(jié)合本地實(shí)際，在全省推行職級(jí)制度改革。2019年11月，北京市也明確“推行中小學(xué)校長(zhǎng)職級(jí)制”。自上而下與自下而上良性互動(dòng)是推行制度改革的雙重動(dòng)力，既能發(fā)揮地方的大膽探索精神，激發(fā)基層改革的主動(dòng)性，又能借助強(qiáng)大的國(guó)家改革力量，把成功試行的經(jīng)驗(yàn)推行開(kāi)來(lái)，為改革增速。

二、校長(zhǎng)職級(jí)制改革的現(xiàn)實(shí)矛盾

1.放權(quán)與管理的矛盾

“放權(quán)”指教育行政部門(mén)把辦學(xué)的權(quán)力下放給學(xué)校與校長(zhǎng)，“管理”指教育行政部門(mén)對(duì)學(xué)校整體的管理與監(jiān)督。二者的矛盾表現(xiàn)為，一直以來(lái)教育行政部門(mén)重“管理”而輕“放權(quán)”，學(xué)校與校長(zhǎng)的自主辦學(xué)權(quán)落實(shí)不到位，但同時(shí)又出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象。雖然國(guó)家發(fā)布的許多政策中多次提及“政府簡(jiǎn)政放權(quán)”，但政府究竟如何放權(quán)、下放哪些具體權(quán)力、怎樣保障下放的學(xué)校自主權(quán)能合法合理地使用，長(zhǎng)期缺乏可操作性強(qiáng)的政策指引，放權(quán)成效不顯著，許多體制性因素仍然會(huì)制約學(xué)校的自主辦學(xué)治校。

2.能力與效能的矛盾

“能力”指的是校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)品質(zhì)方面的能力，如前所述的教育教學(xué)水平、治理能力、創(chuàng)造力、教育影響力等?！靶堋敝傅氖锹毤?jí)制度要求校長(zhǎng)所達(dá)到的貢獻(xiàn)和績(jī)效。兩者的矛盾表現(xiàn)為校長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)能力不足以滿(mǎn)足校長(zhǎng)職級(jí)制所要求的效能，兩者存在一定的差距，其本質(zhì)上是現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)的矛盾。校長(zhǎng)職級(jí)制改革給校長(zhǎng)提出了更高的目標(biāo)，但與目標(biāo)相匹配的培訓(xùn)體系相對(duì)滯后，校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)能力成長(zhǎng)相對(duì)緩慢。如果校長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)能力長(zhǎng)期不能達(dá)到目標(biāo)的效能，那么校長(zhǎng)的積極性與主動(dòng)性會(huì)大大受創(chuàng)，進(jìn)一步加大矛盾程度，形成惡性循環(huán)。

3.穩(wěn)定與流動(dòng)的矛盾

“穩(wěn)定”指校長(zhǎng)對(duì)職級(jí)制改革前后的主觀(guān)優(yōu)越狀態(tài)的傾向，而產(chǎn)生的一種保持不變的心態(tài)。主觀(guān)優(yōu)越狀態(tài)是校長(zhǎng)通過(guò)主觀(guān)感受而認(rèn)為相對(duì)優(yōu)越的狀態(tài)，在校長(zhǎng)職級(jí)制改革前和改革后都存在。校長(zhǎng)職級(jí)制改革前表現(xiàn)為校長(zhǎng)對(duì)行政職務(wù)狀態(tài)的傾向，改革后表現(xiàn)為校長(zhǎng)對(duì)教育發(fā)展水平高地區(qū)學(xué)校、中心城區(qū)學(xué)校、一流學(xué)校的傾向?！傲鲃?dòng)”指校長(zhǎng)作為一種資源的流動(dòng)和改變，從行政職務(wù)到校長(zhǎng)職業(yè)，從城鎮(zhèn)學(xué)校流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校，從繁華地區(qū)學(xué)校流動(dòng)到偏遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校，從普通學(xué)校流動(dòng)到特殊聾啞學(xué)校?！胺€(wěn)定”和“流動(dòng)”的矛盾表現(xiàn)為校長(zhǎng)傾向穩(wěn)定在主觀(guān)優(yōu)越狀態(tài)，而不愿流動(dòng)到其他較薄弱學(xué)校，一方面是受傳統(tǒng)價(jià)值理念影響，校長(zhǎng)期望到“優(yōu)質(zhì)學(xué)?！薄耙涣鲗W(xué)?！保瑥亩玫厥┱棺陨聿湃A與實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。另一方面，校長(zhǎng)追求穩(wěn)定，也說(shuō)明了促使校長(zhǎng)流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制還不夠完善，選擇“穩(wěn)定”或“流動(dòng)”是一個(gè)決策過(guò)程，如果校長(zhǎng)對(duì)激勵(lì)機(jī)制不滿(mǎn)意或不熱衷，就會(huì)安于現(xiàn)狀。

4.停滯與發(fā)展的矛盾

“停滯”指校長(zhǎng)在其專(zhuān)業(yè)程度或職務(wù)等級(jí)上停止不前甚至倒退。“發(fā)展”指校長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)程度越來(lái)越高，能實(shí)現(xiàn)沃特金斯（Watkins）提出的“持續(xù)的專(zhuān)業(yè)發(fā)展”（continuing professional development）[5]。如果專(zhuān)業(yè)程度“停滯”的成本很小，“發(fā)展”的付出很多而回報(bào)很少，那么校長(zhǎng)提升專(zhuān)業(yè)程度的動(dòng)力和意識(shí)就會(huì)下降，最終阻礙校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。“停滯”的成本小主要體現(xiàn)在考核體系不科學(xué)、不健全，對(duì)不合格的考核結(jié)果沒(méi)有尋根問(wèn)底，對(duì)專(zhuān)業(yè)程度沒(méi)有提升的校長(zhǎng)沒(méi)有采取“末位淘汰”或相應(yīng)懲罰手段。校長(zhǎng)保持當(dāng)前的專(zhuān)業(yè)程度甚至倒退些許，而代價(jià)成本是有限的，其發(fā)展提升的意識(shí)會(huì)越來(lái)越弱?！鞍l(fā)展”的回報(bào)少主要體現(xiàn)在刺激校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展的晉升渠道不暢通或薪酬激勵(lì)不優(yōu)厚，校長(zhǎng)提升自我的動(dòng)力不足，更愿意停留在當(dāng)前專(zhuān)業(yè)發(fā)展的“舒適區(qū)”。

三、深化校長(zhǎng)職級(jí)制改革的策略

1.擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，讓教育家辦學(xué)落到實(shí)處

一是要厘清政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)，列明教育行政管理清單和學(xué)校自主權(quán)清單。一方面，政府該管的要“管”，即明確政府的管理職能。在校長(zhǎng)職級(jí)制推行過(guò)程中，政府更多的是履行服務(wù)與保障的職責(zé)，始終樹(shù)立為學(xué)校服務(wù)的意識(shí)，依法保障學(xué)校與校長(zhǎng)的自主權(quán)，同時(shí)要監(jiān)督自主權(quán)的落實(shí)，讓校長(zhǎng)安心治學(xué)、用心辦校;列出教育行政管理清單，如制定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控、政策法規(guī)調(diào)控、監(jiān)督檢查等。制定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)包括硬標(biāo)準(zhǔn)如校舍設(shè)置、現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備配置、安全設(shè)施，還應(yīng)包括軟標(biāo)準(zhǔn)如教學(xué)質(zhì)量、學(xué)習(xí)氛圍、師生溝通等。另一方面，政府要“放”，不應(yīng)管的放權(quán)給學(xué)校，明確學(xué)校自主權(quán)清單。學(xué)校自主權(quán)清單主要包括決策規(guī)劃、人事、財(cái)權(quán)。如校長(zhǎng)能制定學(xué)校具體發(fā)展規(guī)劃、設(shè)置學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)、提名和任免副校長(zhǎng)、籌措和使用校內(nèi)經(jīng)費(fèi)等。二是要繼續(xù)完善學(xué)校內(nèi)部治理架構(gòu)。走好落實(shí)自主權(quán)的“最后一公里”，通過(guò)委員會(huì)制度、辦學(xué)滿(mǎn)意度調(diào)查制度、監(jiān)督機(jī)制、特殊幫扶機(jī)制等保障教師、學(xué)生和家長(zhǎng)在學(xué)校治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，形成教育家校長(zhǎng)引領(lǐng)帶動(dòng)、多方參與的良性校內(nèi)治理格局。

2.加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，培養(yǎng)校長(zhǎng)終身學(xué)習(xí)的理念

開(kāi)展科學(xué)、多元、專(zhuān)業(yè)的校長(zhǎng)培訓(xùn)，貫徹終身學(xué)習(xí)理念。一是按校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展的不同階段，實(shí)行分段、分級(jí)、分層的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)。按校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，可以分成“新手—能手—熟手—專(zhuān)家”[6]四個(gè)階段。與之相匹配，校長(zhǎng)培訓(xùn)至少可以分為職前準(zhǔn)備與適應(yīng)培訓(xùn)、提高培訓(xùn)、全面增能培訓(xùn)、高級(jí)研修與特級(jí)培訓(xùn)，在不同的專(zhuān)業(yè)發(fā)展階段進(jìn)行差異化培訓(xùn)。二是完善自助式與互助式結(jié)合的多樣化培訓(xùn)機(jī)制。自助式是一種校長(zhǎng)自主選擇、能動(dòng)參與的個(gè)性化培訓(xùn)機(jī)制，如山東省濰坊市引入經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)秀培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為校長(zhǎng)提供培訓(xùn)“菜單”，并由教育行政部門(mén)發(fā)放“培訓(xùn)券”，校長(zhǎng)按需自行選擇培訓(xùn)的項(xiàng)目和時(shí)間[7]?；ブ脚嘤?xùn)是校長(zhǎng)之間良性互助、共同提高的培訓(xùn)方式，如為新手校長(zhǎng)安排的“導(dǎo)師制培訓(xùn)”和為中西部學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校校長(zhǎng)安排的“影子培訓(xùn)”等。三是關(guān)注因地域、文化、經(jīng)濟(jì)差異而產(chǎn)生的“特色”培訓(xùn)。如對(duì)少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校、聾啞學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校的校長(zhǎng)進(jìn)行的特殊培訓(xùn)。四是完善培訓(xùn)課程體系。應(yīng)根據(jù)校長(zhǎng)不同的專(zhuān)業(yè)發(fā)展階段開(kāi)設(shè)教育、心理、管理、法制等多學(xué)科的培訓(xùn)課程，為校長(zhǎng)辦學(xué)提供系統(tǒng)的知識(shí)基礎(chǔ)。

3.結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，為校長(zhǎng)“建檔立卡”

大數(shù)據(jù)技術(shù)為管理與評(píng)價(jià)校長(zhǎng)提供了技術(shù)保障，通過(guò)大數(shù)據(jù)高效采集校長(zhǎng)信息，為每個(gè)新手校長(zhǎng)“建檔立卡”，即校長(zhǎng)成長(zhǎng)電子檔案與相應(yīng)的校長(zhǎng)人才卡;“建檔立卡”后對(duì)校長(zhǎng)的教育教學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤和整理，定期更新校長(zhǎng)成長(zhǎng)電子檔案，形成動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化的校長(zhǎng)管理機(jī)制;校長(zhǎng)的檔案卡片明細(xì)實(shí)時(shí)對(duì)社會(huì)公開(kāi)，做到信息透明化，教育行政部門(mén)、教育專(zhuān)家、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都可以對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督;建立“底線(xiàn)管理+特色辦學(xué)+滿(mǎn)意度”的校長(zhǎng)評(píng)價(jià)體系，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助分析評(píng)價(jià)以及對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行可視化展示;校長(zhǎng)的優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)可通過(guò)云平臺(tái)實(shí)時(shí)共享;對(duì)不符合考核要求的校長(zhǎng)進(jìn)行降級(jí)降檔降薪懲罰，記入電子檔案，嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的，實(shí)施退出機(jī)制，撤銷(xiāo)其校長(zhǎng)人才卡;對(duì)有待改進(jìn)的校長(zhǎng)提供反饋意見(jiàn)、智能反饋，意見(jiàn)記入電子檔案。

4.探索多樣化激勵(lì)方式，讓校長(zhǎng)能流動(dòng)、重發(fā)展

給予校長(zhǎng)“合理的利益回報(bào)”，是改革獲得“社會(huì)合法性的前提”[8]。結(jié)合物質(zhì)與精神、外在與內(nèi)生、長(zhǎng)期與短期的激勵(lì)方式，激發(fā)校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)發(fā)展?jié)撃?，引?dǎo)校長(zhǎng)“逆向流動(dòng)”。第一，完善晉升激勵(lì)機(jī)制。較高級(jí)別校長(zhǎng)的首評(píng)指標(biāo)使用適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)量，從而保持晉升激勵(lì)的持續(xù)性和長(zhǎng)期性，如北京市在2019年的職級(jí)制度改革中，把特級(jí)校長(zhǎng)和高級(jí)校長(zhǎng)的首評(píng)指標(biāo)限定在一定比例范圍;設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)晉升指標(biāo)，吸引校長(zhǎng)“逆向流動(dòng)”，推進(jìn)中小學(xué)教育資源均衡發(fā)展;對(duì)長(zhǎng)期堅(jiān)守在薄弱學(xué)校的校長(zhǎng)給予適當(dāng)?shù)臅x升加分。第二，保障落實(shí)工資激勵(lì)。落實(shí)工資激勵(lì)的關(guān)鍵是財(cái)政投入的“增量改革”，即在保持中高層管理干部和一般教職員工原有崗位績(jī)效工資不變的情況下，由財(cái)政部門(mén)另外劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持職級(jí)制度改革[9];增強(qiáng)工資激勵(lì)效果，適當(dāng)拉大校長(zhǎng)級(jí)等間工資差距;根據(jù)教育教學(xué)管理工作規(guī)律，合理劃分校長(zhǎng)各項(xiàng)工作的績(jī)效占比;績(jī)效工資按“優(yōu)績(jī)優(yōu)薪”原則切實(shí)發(fā)放。第三，注重精神激勵(lì)。從滿(mǎn)足校長(zhǎng)的精神需要出發(fā)，給予校長(zhǎng)榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)、關(guān)懷校長(zhǎng)的日常所需與情感變化、信任校長(zhǎng)的教育教學(xué)能力，讓校長(zhǎng)內(nèi)心真正愿意“流動(dòng)”、能竭盡全力辦校育人、積極提高自身專(zhuān)業(yè)水平。

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[作者：劉藝揚(yáng)（1993-），女，廣東佛山人，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，博士生;高鵬懷（1970-），男，山西太原人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，教授，博士。]

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