《反壟斷法》修訂背景下產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用關(guān)系的制度重構(gòu)

劉大洪　劉謀鑫

摘要：產(chǎn)業(yè)法與競爭法的適用關(guān)系既是一個經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的基礎(chǔ)性理論問題，又是一個長期伴隨我國《反壟斷法》實(shí)施過程的一個法治實(shí)踐問題?！斗磯艛喾ā沸抻啈?yīng)實(shí)現(xiàn)如下三方面的制度重構(gòu)：首先，應(yīng)實(shí)現(xiàn)競爭法對產(chǎn)業(yè)法調(diào)整范圍的適度限縮，通過修正反壟斷法農(nóng)業(yè)適用除外制度、明晰產(chǎn)業(yè)法與競爭法效力位階的形式，防止產(chǎn)業(yè)法僭越競爭法發(fā)揮作用的空間;其次，應(yīng)重置產(chǎn)業(yè)法與競爭法實(shí)施主體的職權(quán)關(guān)系，要明確競爭主管機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策的競爭審查職權(quán)，并協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)實(shí)施競爭法的具體權(quán)限范圍;再次，應(yīng)改進(jìn)產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域具體壟斷現(xiàn)象的競爭法規(guī)制框架，一要明晰國有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的反壟斷審查邏輯，二要完善產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域行政性壟斷的反壟斷法規(guī)制體系。

關(guān)鍵詞：反壟斷法;產(chǎn)業(yè)法;競爭法;公平競爭審查;行政性壟斷

中圖分類號：D922.294? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）10-0129-07

一、問題與思路

從2020年底開始，《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的修訂活動已經(jīng)正式提上日程。本次《反壟斷法》修訂面臨諸多前沿性、艱巨性任務(wù)，而如何進(jìn)一步回應(yīng)、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)法與競爭法之間的適用關(guān)系，也將是本次修法必然面對的疑難問題。一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)法是指國家為了引導(dǎo)和規(guī)范某種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動該產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新和競爭力提升，所實(shí)施的一系列干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和法律規(guī)范的總稱。在產(chǎn)業(yè)法的立法實(shí)踐中，會存在很多針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其市場失靈問題的政府主導(dǎo)式的直接干預(yù)手段，進(jìn)而直接滲透和反映國家的產(chǎn)業(yè)意志、產(chǎn)業(yè)理性①;與之相比，以反壟斷法為核心的競爭法②通常傾向于以消極、中立的態(tài)度干預(yù)市場，偏好通過恢復(fù)競爭機(jī)制、排除限制競爭的形式，令市場自發(fā)的競爭狀態(tài)和競爭秩序恢復(fù)正常，進(jìn)而間接地實(shí)現(xiàn)對市場失靈問題的干預(yù)。故而，產(chǎn)業(yè)法與競爭法在實(shí)施過程中的潛在沖突和矛盾是不可避免的，這是兩類國家干預(yù)形式在目標(biāo)、手段與內(nèi)在機(jī)制方面的不同所決定的。整體而言，競爭法的調(diào)整機(jī)制是內(nèi)嵌于市場的;而產(chǎn)業(yè)法則是外設(shè)于市場的一種干預(yù)機(jī)制。③ 在經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時期，政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變尚未完成，易于發(fā)生政府通過產(chǎn)業(yè)法上的各類激勵或管制措施強(qiáng)行干預(yù)市場的情形，此時，產(chǎn)業(yè)法就有可能侵襲競爭法發(fā)揮作用的空間，誘發(fā)干預(yù)過度和政府失靈。

產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用關(guān)系的不清晰，產(chǎn)業(yè)法在實(shí)施過程中擾亂、侵襲競爭法的調(diào)整機(jī)制，競爭法在若干特殊產(chǎn)業(yè)的實(shí)施范圍受限等問題，一直困擾著我國《反壟斷法》的實(shí)施。如今，競爭政策已被明確為在我國經(jīng)濟(jì)政策中具有基礎(chǔ)性地位，在這一背景下，《反壟斷法》的修訂活動有必要系統(tǒng)回應(yīng)和重構(gòu)競爭法與產(chǎn)業(yè)法的關(guān)系問題。④

二、競爭法對產(chǎn)業(yè)法調(diào)整范圍的適度限縮

一般而言，根據(jù)所處經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不同，產(chǎn)業(yè)法與競爭法的調(diào)整范圍呈現(xiàn)出如下三類關(guān)系：第一類是，在絕大多數(shù)一般經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場競爭機(jī)制對資源配置的作用是普遍且高效的，這類經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不存在產(chǎn)業(yè)立法的問題，直接統(tǒng)一適用競爭法;第二類是，在極少數(shù)涉及公共服務(wù)、自然壟斷的特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場競爭機(jī)制難以發(fā)揮作用，競爭法難以適用，此時就需要將此類特殊領(lǐng)域納入到反壟斷法適用除外范圍，單獨(dú)適用產(chǎn)業(yè)法;第三類是，一些關(guān)系國計民生和社會公共利益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域處于上述前兩類情形之間，此時，就需要綜合適用產(chǎn)業(yè)法與競爭法，實(shí)現(xiàn)對這些領(lǐng)域的雙重調(diào)節(jié)。上述第一類領(lǐng)域，由于不存在產(chǎn)業(yè)法，僅單獨(dú)適用競爭法，《反壟斷法》修訂活動無須回應(yīng);而在第二類領(lǐng)域中，《反壟斷法》修訂活動需解決第56條涉及的農(nóng)業(yè)適用除外條款如何限縮的問題，以防止農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)法適用范圍不當(dāng)擴(kuò)張;而對第三類領(lǐng)域，《反壟斷法》需要明晰其第7條所涉及的特殊行業(yè)產(chǎn)業(yè)法與競爭法效力位階的問題。

（一）反壟斷法農(nóng)業(yè)適用除外制度的修正

反壟斷法適用除外條款構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)法的“統(tǒng)治王國”⑤，它“既是對反壟斷法價值目標(biāo)的合理背離，又是對反壟斷法局限的克服”。⑥ 在我國，除了不涉及產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用關(guān)系問題的知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域之外，被《反壟斷法》明文確認(rèn)的適用除外制度僅第56條所規(guī)定的農(nóng)業(yè)。這是一種穩(wěn)妥的制度設(shè)計方式：為了確保競爭法在絕大多數(shù)領(lǐng)域的普遍適用性，適用除外范圍的設(shè)計應(yīng)當(dāng)是極為謹(jǐn)慎和保守的，亦即交由產(chǎn)業(yè)法單獨(dú)調(diào)整的范圍應(yīng)當(dāng)是足夠限縮且具備充分正當(dāng)性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)對自然條件、地理位置和交通基礎(chǔ)設(shè)施的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動具有較強(qiáng)的脆弱性，抗拒市場風(fēng)險的能力低，上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對控制著農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的集貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商、大型超市等下游經(jīng)銷商依賴性較強(qiáng)。⑦ 正是基于這種“上弱下強(qiáng)”的產(chǎn)業(yè)特性，反壟斷法農(nóng)業(yè)適用除外制度是很多國家競爭法的共同制度設(shè)計。美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)反壟斷法農(nóng)業(yè)適用除外制度的共同點(diǎn)是：將弱勢的上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其協(xié)同行為豁免在反壟斷法調(diào)整范圍之外，交由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法激勵、提高其協(xié)同性，進(jìn)而增強(qiáng)在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通活動中的議價能力;而對于下游農(nóng)產(chǎn)品流通商，則原則上仍然需要納入到反壟斷法調(diào)整范圍，防止其利用相對于上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的優(yōu)勢地位排除、限制競爭。⑧ 亦即，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通活動的上游環(huán)節(jié)經(jīng)營者，只適用產(chǎn)業(yè)法、不適用競爭法;對于下游環(huán)節(jié)經(jīng)營者，則應(yīng)當(dāng)同時適用產(chǎn)業(yè)法與競爭法，不排除反壟斷法的適用。

我國《反壟斷法》第56條對農(nóng)業(yè)適用除外制度的規(guī)定很大程度上學(xué)習(xí)了歐盟競爭法。但本條在界定適用除外的主體時，使用了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”這一外延較不清晰的詞匯。實(shí)踐中，“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”較容易被作擴(kuò)張式理解，導(dǎo)致一系列僅參與農(nóng)產(chǎn)品流通活動、但并不真實(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的下游強(qiáng)勢經(jīng)營者亦納入到適用除外范圍。自2008年《反壟斷法》實(shí)施以來，我國幾乎未見在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開啟反壟斷執(zhí)法，少數(shù)幾次執(zhí)法也多以適用《中華人民共和國價格法》的名義進(jìn)行。實(shí)踐中，農(nóng)產(chǎn)品流通商利用其相對上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的優(yōu)勢地位，通過締結(jié)壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場支配地位的形式，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行高價盤剝，攫取壟斷利潤。⑨ 這一現(xiàn)狀表明：現(xiàn)行《反壟斷法》第56條未能真正處理好農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)法與競爭法的關(guān)系，下游農(nóng)產(chǎn)品流通商一定程度上搭了適用除外制度的便車，使其也豁免了反壟斷執(zhí)法的負(fù)擔(dān)，這一定程度上損害了我國農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的競爭秩序。因此，建議在本次《反壟斷法》修訂中，去除“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”這一概念不明朗的提法，直接將適用除外的主體范圍限定為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其聯(lián)合組織”;另外則需增加一款，對“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聯(lián)合組織”的內(nèi)涵與外延做準(zhǔn)確界定，明確只有由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自愿聯(lián)合、民主管理，以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營互助性需求為主要目的的組織，方能納入到適用除外主體范圍。⑩

（二）特殊行業(yè)產(chǎn)業(yè)法與競爭法效力位階的明晰

除農(nóng)業(yè)以外，我國存在系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)立法的所有特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均被納入《反壟斷法》第7條，稱之為“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)”（以下簡稱“特殊行業(yè)”）。這些特殊行業(yè)基于在公共服務(wù)、自然壟斷或國家安全等方面的特殊性，需要同時適用產(chǎn)業(yè)法與競爭法兩種調(diào)節(jié)手段，《反壟斷法》第7條對此進(jìn)行了確認(rèn)。根據(jù)本條規(guī)定，這些特殊行業(yè)一方面要遵循產(chǎn)業(yè)法中有關(guān)經(jīng)營行為、產(chǎn)品質(zhì)量、銷售價格、消費(fèi)者保護(hù)、技術(shù)發(fā)展等政策措施的規(guī)定，另一方面也不得利用其市場地位排除、限制競爭。本條規(guī)定存在如下兩方面的問題：

其一，本條規(guī)定未能精準(zhǔn)概括中國所有特殊行業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)法與競爭法的適用關(guān)系問題存在法外空間。從邏輯上講，國有經(jīng)濟(jì)是否占據(jù)控制地位，并不妨礙一個關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈與國家安全的行業(yè)是否受到嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)管制，只不過基于國有經(jīng)濟(jì)在社會公益性領(lǐng)域功能定位的考慮，這些行業(yè)國有經(jīng)濟(jì)的比例確實(shí)會高一些。在中國現(xiàn)行法律環(huán)境下，一些受產(chǎn)業(yè)法嚴(yán)格管制的行業(yè)已然開放了民間投資，尤其是在現(xiàn)行《反壟斷法》實(shí)施后，我國在國有經(jīng)濟(jì)和公用事業(yè)領(lǐng)域推行了多輪深化改革、實(shí)施“混合所有制”，進(jìn)一步擴(kuò)張、拓展了民營經(jīng)濟(jì)的投資范圍。有一些產(chǎn)業(yè)早已不再保持國有經(jīng)濟(jì)的控制地位，也不實(shí)施專營專賣制度，但依然屬于“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)”，有必要同時施加產(chǎn)業(yè)法與競爭法兩類調(diào)節(jié)手段?！斗磯艛喾ā返?條未將此類領(lǐng)域納入調(diào)整范圍，使該類行業(yè)產(chǎn)業(yè)法與競爭法的適用關(guān)系缺乏基礎(chǔ)法律依據(jù)。

其二，也是最重要的，本條規(guī)定未明確特殊行業(yè)產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用時的效力位階問題。產(chǎn)業(yè)法與競爭法在目標(biāo)、手段和內(nèi)在機(jī)制中均存在一定差別。實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)法中的一些制度措施可能會出現(xiàn)排除、限制競爭的情形，比如，產(chǎn)業(yè)法可能會默許乃至鼓勵產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)對相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，扶持大型企業(yè)，這些手段可能與《反壟斷法》有關(guān)禁止排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中的規(guī)定存在沖突。如果這些產(chǎn)業(yè)法規(guī)定在法律淵源上屬于法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，尚可依照法律效力位階的一般邏輯，優(yōu)先適用《反壟斷法》。但在我國產(chǎn)業(yè)立法實(shí)踐中，一些重要行業(yè)的產(chǎn)業(yè)法不乏由全國人大常委會制定法律的情形，如《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國電力法》等，如果依照“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用邏輯，產(chǎn)業(yè)法便將獲得優(yōu)于競爭法實(shí)施的效力。此時，產(chǎn)業(yè)法就有可能侵占競爭法理應(yīng)發(fā)揮作用的空間，妨礙競爭政策作為基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策的地位和作用。也正因?yàn)槿绱?，自《反壟斷法》?shí)施以來，其在特殊行業(yè)領(lǐng)域的適用空間有限、難以與產(chǎn)業(yè)法進(jìn)行抗衡和博弈的現(xiàn)狀，一直成為困擾競爭法治的重要問題。

綜上所述，在本次《反壟斷法》修訂中，建議將第7條內(nèi)容予以調(diào)整和完善。一方面，將“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)”修改為“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的行業(yè)、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)”，使特殊行業(yè)的外延界定更為全面，也更符合我國當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)狀況。另一方面，在保留現(xiàn)有規(guī)定的前提下，對特殊行業(yè)產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用的效力位階問題進(jìn)行專門規(guī)定?？煽紤]在第二款現(xiàn)有規(guī)定后增加一句，規(guī)定：“前款規(guī)定行業(yè)的法律法規(guī)對市場競爭存在特殊規(guī)定的，依照其規(guī)定;但相應(yīng)規(guī)定排除、限制競爭的，適用本法規(guī)定。”

三、產(chǎn)業(yè)法與競爭法實(shí)施主體的職權(quán)重置

《反壟斷法》實(shí)施之初，我國反壟斷主管職權(quán)分散于工商局、發(fā)改委、商務(wù)部等多個不同機(jī)構(gòu)，在這一職權(quán)設(shè)置框架下，彼時的競爭法實(shí)施主體存在獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性不足的問題。{11} 在2018年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新成立的國家市場監(jiān)管總局反壟斷局已統(tǒng)一承擔(dān)起《反壟斷法》的實(shí)施職權(quán)，我國的競爭法實(shí)施體制已有了很大程度的改進(jìn)和完善。但是，我國在一些特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)，如國家能源局、國家鐵路局、國家郵政局、中國民用航空局，等等。這些產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)是本領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)法的綜合性實(shí)施主體，其中也必然存在部分業(yè)務(wù)和職權(quán)涉及競爭性事項(xiàng)，此時，產(chǎn)業(yè)法與競爭法的實(shí)施主體便有可能發(fā)生沖突。

《反壟斷法》實(shí)施以來，產(chǎn)業(yè)法與競爭法實(shí)施主體的職權(quán)關(guān)系問題一直是一個備受討論的熱點(diǎn)問題。實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)常對自身領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營者具有較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)威，在落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)施產(chǎn)業(yè)管制的過程中，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)有可能會替代競爭主管機(jī)構(gòu)直接就競爭性事項(xiàng)達(dá)成決策，而競爭主管機(jī)構(gòu)卻難以真實(shí)參與到這一過程，甚至有可能發(fā)生產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)默許或命令本產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為的奇特情形，這在我國民航業(yè)、鐵路業(yè)等領(lǐng)域均有典型案例印證。針對這一問題，此次《反壟斷法》修正應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)和競爭主管機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行重置和改造：

（一）明確競爭主管機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策措施的審查權(quán)

在我國，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)作為產(chǎn)業(yè)法的實(shí)施主體，通?？倲埍井a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有關(guān)市場秩序和行業(yè)發(fā)展的全部主管職權(quán)。產(chǎn)業(yè)法在賦予主管機(jī)構(gòu)職權(quán)時，通常僅籠統(tǒng)規(guī)定“××主管部門主管全國××工作”或“××主管部門對××活動實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，而不會排除這當(dāng)中涉及市場競爭的事項(xiàng)。換言之，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)潛在地也具有本產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域競爭性事項(xiàng)的主管職權(quán)，只不過此處的競爭性事項(xiàng)主要是指從產(chǎn)業(yè)政策角度對經(jīng)營者開展公平競爭的激勵、管制或其他合規(guī)控制，并不意味著產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)也享有針對各類壟斷行為的執(zhí)法權(quán)。國家市場監(jiān)管總局反壟斷局仍是唯一享有反壟斷執(zhí)法職權(quán)的機(jī)構(gòu)。與統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法活動相比，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)對競爭性事項(xiàng)的管理在目標(biāo)、過程和標(biāo)準(zhǔn)等各方面具有特殊性。整體而言，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)更關(guān)注自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益問題，而在整體市場有效競爭方面，它可能是短視的。故而，盡管產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)通常并不直接參與到反壟斷執(zhí)法當(dāng)中，但其實(shí)施產(chǎn)業(yè)法的過程也有可能損害市場有效競爭。

我國目前已經(jīng)建立起了公平競爭審查制度，根據(jù)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》國市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號第2條的規(guī)定，在制定任何有可能涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的產(chǎn)業(yè)政策措施時，都應(yīng)當(dāng)評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。通過公平競爭審查，可以有效地避免產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)在實(shí)施產(chǎn)業(yè)法過程中的限制競爭現(xiàn)象，進(jìn)而確保競爭法對產(chǎn)業(yè)法的有效統(tǒng)轄和審查，捍衛(wèi)競爭法作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的地位和功能。

因此，在本次《反壟斷法》修訂中，理應(yīng)將公平競爭審查制度明文寫入立法。并且最好能采用專章立法的形式，對公平競爭審查制度的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行體系化、全面化的規(guī)定。鑒于目前的公平競爭審查制度實(shí)施主體并非我國各級競爭主管機(jī)構(gòu)，而是交由政策措施出臺機(jī)關(guān)自主決定審查機(jī)構(gòu)和程序，故而，目前的審查機(jī)制本質(zhì)上仍是一種自我審查機(jī)制，它欠缺來自競爭主管機(jī)構(gòu)直接有效的約束和控制。{12} 因此，建議在《反壟斷法》修訂過程中，除了實(shí)現(xiàn)公平競爭審查制度正式寫入立法以外，還要在此基礎(chǔ)上，明確競爭主管機(jī)構(gòu)參與和影響公平競爭審查過程的相應(yīng)職權(quán)，亦即要真正意義上確立競爭主管機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策措施的競爭審查權(quán)，防止產(chǎn)業(yè)法的實(shí)施過程排除、限制競爭。

（二）協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)參與實(shí)施競爭法的具體權(quán)限范圍

產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)并不真正意義上享有反壟斷執(zhí)法權(quán)，但在具體實(shí)踐中，基于不同產(chǎn)業(yè)、不同案件類型的要求，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)一定程度上參與競爭法的實(shí)施，輔助競爭主管機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，這是一個客觀存在的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象?，F(xiàn)行《反壟斷法》在文本設(shè)計中回避了這一問題，不同領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)地位、功能有異，繼而與競爭主管機(jī)構(gòu)之間的制衡與協(xié)作關(guān)系也各不相同，這使《反壟斷法》在不同產(chǎn)業(yè)中的實(shí)施效果呈現(xiàn)出一定的差異性，不符合法治化的基本要求。在本次《反壟斷法》修改過程中，應(yīng)當(dāng)依照如下三個方面協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)參與實(shí)施競爭法的具體權(quán)限范圍：

第一，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)明確，在一般情形下，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)無權(quán)直接參與實(shí)施競爭法，但作為對本產(chǎn)業(yè)整體競爭環(huán)境的詳盡知情者，可以適度為競爭主管機(jī)構(gòu)在競爭執(zhí)法過程中提供決策參考和信息咨詢，進(jìn)而確保各產(chǎn)業(yè)競爭執(zhí)法的精準(zhǔn)性、有效性。與一般經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相比，受產(chǎn)業(yè)法規(guī)制領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場行為、效率狀況等可能有所差別，這使得競爭執(zhí)法的背景、環(huán)境和條件也有所不同，競爭主管機(jī)構(gòu)在處理這些特殊領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法時，其對相關(guān)背景信息的熟悉程度可能不如產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)全面和精準(zhǔn)，此時，若在二者之間建立某種協(xié)調(diào)機(jī)制，令后者向前者提供有關(guān)本產(chǎn)業(yè)競爭狀況的咨詢意見，將有助于確保反壟斷執(zhí)法效果的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和系統(tǒng)性。

第二，在極特殊情形下，一些產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)對本領(lǐng)域違法行為的執(zhí)法權(quán)與競爭主管機(jī)構(gòu)的競爭執(zhí)法權(quán)存在交叉與競合，此時，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)要求兩類機(jī)構(gòu)締結(jié)劃分執(zhí)法權(quán)限的諒解備忘錄，確保權(quán)限區(qū)分清晰、協(xié)作有效。原則上，在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮競爭政策基礎(chǔ)性地位的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法觀念支配下，任何產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)均不應(yīng)享有超越競爭主管機(jī)構(gòu)的反壟斷執(zhí)法權(quán)。但是，基于一些產(chǎn)業(yè)的特殊狀況，或國家在特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行使監(jiān)管權(quán)的考慮，有些特殊領(lǐng)域需要由兩類主管機(jī)構(gòu)共享反壟斷執(zhí)法權(quán)。如在我國香港地區(qū)，其《競爭條例》第159條即特別規(guī)定：對于電訊及廣播領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法問題，香港競委會和通訊事務(wù)管理局共享管轄權(quán)。為了解決具體執(zhí)法過程中的分工協(xié)作問題，2015年12月，兩大機(jī)構(gòu)締結(jié)了諒解備忘錄。另外，有些情況下，一些由產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的監(jiān)管執(zhí)法活動，其在性質(zhì)上可能與反壟斷執(zhí)法存在交叉與重合，這在我國突出體現(xiàn)于證券監(jiān)管和價格監(jiān)管領(lǐng)域。在由證監(jiān)會主管的證券違法行為監(jiān)管中，針對內(nèi)幕交易、操縱市場價格等行為的執(zhí)法，其在性質(zhì)上與反壟斷執(zhí)法活動中的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位行為無異;而在由發(fā)改委價格司針對重要行業(yè)、基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域的價格執(zhí)法活動中，一些價格違法行為又與價格壟斷協(xié)議存在競合或交叉?！斗磯艛喾ā凡⑽椿貞?yīng)這些特殊領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)執(zhí)法與競爭執(zhí)法如何分野的問題，為現(xiàn)實(shí)中的權(quán)限劃分與協(xié)調(diào)制造了不便。因此，建議在《反壟斷法》修訂中回應(yīng)此問題，明晰各自的權(quán)限劃分與協(xié)調(diào)機(jī)制，或授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)盡快締結(jié)執(zhí)法諒解備忘錄。

第三，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)明確，在經(jīng)營者集中審查案件中，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為第一順位的審查機(jī)構(gòu)，直接參與到審查程序當(dāng)中，而競爭主管機(jī)構(gòu)則作為第二順位審查者，決定審查的最終結(jié)果。與壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位兩類具體壟斷行為的執(zhí)法相比，對經(jīng)營者集中開展的審查是一種對市場結(jié)構(gòu)的事前審查過程，在產(chǎn)業(yè)法實(shí)施過程中，一些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)措施可能亦涉及經(jīng)營者的并購、集中行為，此時產(chǎn)業(yè)法與競爭法的實(shí)施發(fā)生了重合。在我國《反壟斷法》迄今13年有余的實(shí)施過程中，一些電信、電力、鐵路、民航等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的集中案件完全豁免了反壟斷審查，這可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)法實(shí)施過程產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)南拗聘偁幮Ч?。針對此類問題，域外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體制下的一些國家，會直接將產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職權(quán)納入到競爭主管機(jī)構(gòu)之下，令前者成為后者的下屬機(jī)構(gòu)，此時，競爭主管機(jī)構(gòu)具有直接統(tǒng)轄和影響產(chǎn)業(yè)決策的能力。比如，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性的不同，下設(shè)四處并購處，一處負(fù)責(zé)醫(yī)藥、科技產(chǎn)業(yè);二處負(fù)責(zé)煤礦、化工、娛樂、計算機(jī)產(chǎn)業(yè);三處負(fù)責(zé)石油、天然氣產(chǎn)業(yè);四處負(fù)責(zé)各類服務(wù)、批發(fā)零售產(chǎn)業(yè)。再比如，歐盟競爭總司也下設(shè)能源與環(huán)境司，信息通訊與傳媒司，基礎(chǔ)工業(yè)、制造業(yè)和農(nóng)業(yè)司，交通運(yùn)輸、郵政與其他服務(wù)司等。在我國，考慮到尚存在罰單的產(chǎn)業(yè)主管體制，令產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)完全內(nèi)設(shè)于競爭主管機(jī)構(gòu)的做法不現(xiàn)實(shí)、也沒有必要。但這依然不妨礙對現(xiàn)行第四章有關(guān)特殊產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者集中審查程序的規(guī)定進(jìn)行適度改造，令產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)和競爭主管機(jī)構(gòu)均得以正當(dāng)、審慎地參與審查過程。具體而言，當(dāng)涉及存在產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)的經(jīng)營者集中時，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)享有第一順位審查權(quán)，經(jīng)營者集中必須首先經(jīng)其批準(zhǔn);競爭主管機(jī)構(gòu)則享有第二順位的最終審查權(quán)，未經(jīng)競爭主管機(jī)構(gòu)審查通過，即便獲得產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)的同意，集中亦不可執(zhí)行;在具體審查過程中，兩類機(jī)構(gòu)可締結(jié)信息溝通與協(xié)作機(jī)制，確保集中同時符合產(chǎn)業(yè)法與競爭法的要求。

四、產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域具體壟斷現(xiàn)象的競爭法規(guī)制改進(jìn)

產(chǎn)業(yè)法實(shí)施的領(lǐng)域通常具有如下特征：相關(guān)產(chǎn)業(yè)可能具有一定的自然壟斷屬性，甚至關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈;提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有較強(qiáng)的公共性，關(guān)系國計民生。為了確保有效的產(chǎn)業(yè)管制，進(jìn)而治理市場失靈、維護(hù)社會公共利益，受產(chǎn)業(yè)法規(guī)制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域在運(yùn)行機(jī)制上具有一些不同于一般領(lǐng)域的特殊性：一方面，為保障公共服務(wù)的普遍性提供，此類領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)參與的力度較大，至今仍有諸多產(chǎn)業(yè)仍保持著國有經(jīng)濟(jì)的控制地位;另一方面，此類領(lǐng)域經(jīng)營者的市場競爭活動受到行政干預(yù)和影響的比例也更高。故而，在產(chǎn)業(yè)法實(shí)施領(lǐng)域，將更高概率地面對國有企業(yè)壟斷或行政性壟斷的問題，為處理好產(chǎn)業(yè)法與競爭法的關(guān)系，在本次《反壟斷法》修正活動中，應(yīng)對國有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的反壟斷審查問題、產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域行政性壟斷的規(guī)制問題進(jìn)行制度改進(jìn)，進(jìn)而防止產(chǎn)業(yè)法實(shí)施過程中出現(xiàn)排除、限制競爭的情形。

（一）國有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的反壟斷審查改進(jìn)

在西方國家，對國有企業(yè)組織和運(yùn)行活動的反壟斷審查遵循所謂“競爭中性”的要求，亦即國有企業(yè)不得僅因其受政府投資或控制而獲得任何“凈競爭優(yōu)勢”。{13} 但在我國，國有經(jīng)濟(jì)不僅是一類市場主體，更決定著我國的基本社會性質(zhì)，承擔(dān)著重要的社會功能，是整體國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。在產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)經(jīng)常會成為實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、維護(hù)公共利益的重要載體，此時，政府是為了落實(shí)有關(guān)提供公共物品、治理市場失靈、消弭經(jīng)濟(jì)周期等產(chǎn)業(yè)政策的目的在運(yùn)行國有企業(yè)，其在市場競爭中并非擔(dān)任著逐利性的角色。因此，在我國，國有企業(yè)的組織和運(yùn)行過程是難以僅靠《反壟斷法》評價和調(diào)適的，如果強(qiáng)行要求其完全遵循市場自由競爭的邏輯，反而會限制其公共職能的發(fā)揮。{14}

總體而言，當(dāng)國有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時，其組織和運(yùn)行過程雖不能完全豁免反壟斷審查，但基于維護(hù)社會公共利益、增進(jìn)社會福祉的考慮，其審查邏輯也應(yīng)有所變通，這既是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用關(guān)系的需要，也是發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)在我國所處的功能和地位的需要?，F(xiàn)行《反壟斷法》除第7條對國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了原則性規(guī)定外，并未具體規(guī)定國有企業(yè)運(yùn)行時的競爭規(guī)則問題。如今，我國已推行國有企業(yè)分類改革，根據(jù) 2015年 8 月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求，我國國有企業(yè)劃分為公益類、商業(yè)類國企兩類，商業(yè)類國企又進(jìn)一步分為“主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域”的商業(yè)類國企以及“主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)”的商業(yè)類國企。在《反壟斷法》修訂時，理應(yīng)根據(jù)不同類型國企實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建差異性的競爭性規(guī)則。整體而言，《反壟斷法》理應(yīng)結(jié)合國企分類改革的現(xiàn)狀，對國企運(yùn)行規(guī)則做如下規(guī)定：

其一，對于公益類國企，其市場運(yùn)行過程完全不以營利為目的，本質(zhì)上是以落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策和其他公共政策為目標(biāo)的“特別公法人”，其并非真正意義上的市場主體。只要其行使職能的過程和目的是公益性的，則有權(quán)豁免于《反壟斷法》的調(diào)節(jié);但是，如果公益類國企的運(yùn)行“越界”，即實(shí)施了某些在目的或效果上具有營利性、競爭性的行為，則應(yīng)視為商業(yè)類國企，納入反壟斷審查范圍。

其二，對于“主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域”的商業(yè)類國企，此類國企與一般的以營利為目的市場經(jīng)營者無任何區(qū)別，不參與實(shí)施任何產(chǎn)業(yè)政策或國家公共政策，對待此類國企的運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)完全按照一般反壟斷執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)予以審查，禁止其具有任何超越一般民營經(jīng)濟(jì)主體的競爭優(yōu)勢，不得在市場競爭過程中從事壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位或其他壟斷行為。

其三，對于“主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)”的商業(yè)類國企，此類國企的業(yè)務(wù)也具有很強(qiáng)的營利性，但在其參與市場競爭過程中，同時又附帶有一系列的公共政策目標(biāo)，如促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)國家安全等。{15} 此時，反壟斷審查的基本原則是確保此類國企的兩類不同屬性的業(yè)務(wù)是“賬目分離”的，亦即國企的競爭性業(yè)務(wù)、非競爭性業(yè)務(wù)在成本、資產(chǎn)、負(fù)債、績效等賬目分別設(shè)立，不同業(yè)務(wù)之間不能相互挪用、調(diào)劑和補(bǔ)貼，否則此類國企可能會以其非競爭性業(yè)務(wù)所獲得的財政支持補(bǔ)貼競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)而獲得來自公權(quán)力的競爭優(yōu)勢地位、妨害自由競爭。{16}

（二）產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域行政性壟斷的反壟斷法規(guī)制完善

現(xiàn)行《反壟斷法》單獨(dú)設(shè)置第五章對“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”進(jìn)行了規(guī)定，本章規(guī)定在預(yù)防和控制我國的行政性壟斷問題上取得了一定成就，但也不可避免地存在一些遺憾和漏洞。在產(chǎn)業(yè)法實(shí)施的領(lǐng)域，行政主體對經(jīng)營者競爭行為的干預(yù)和控制更為常見，這使其發(fā)生行政性壟斷行為的概率更高。因此，改進(jìn)、完善《反壟斷法》第五章對行政性壟斷規(guī)制的規(guī)定，有利于減少、控制產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中存在的排除、限制競爭問題，繼而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)法與競爭法適用關(guān)系的改善。

在產(chǎn)業(yè)法實(shí)施過程中，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)與本產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者之間呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的共存關(guān)系。表面上看，二者是監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系，經(jīng)營者有義務(wù)服從、配合產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動;但除此之外，二者也有共同的利益訴求，有些情況下，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)也可能會被本產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者所“俘獲”，出現(xiàn)所謂的“政企同盟”，損害消費(fèi)者利益。{17} 在這種產(chǎn)業(yè)主管環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)既有可能通過強(qiáng)迫經(jīng)營者實(shí)施特定行為的形式實(shí)施行政性壟斷，又有可能與經(jīng)營者之間達(dá)成某種壟斷的“默契”或“共謀”;而在一些保留著專營專賣體制的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，甚至有可能存在“政企一體”式的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，亦即產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者的職能是重合的，“一個機(jī)構(gòu)，一套人馬，兩塊牌子”，同時擔(dān)任經(jīng)營者與監(jiān)管者雙重身份，如我國的彩票銷售、煙草專賣等領(lǐng)域即為如此。此時，產(chǎn)業(yè)主管部門擔(dān)任著“行政性公司”角色，同時實(shí)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管。{18}

與上述產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者之間的復(fù)雜關(guān)系相比，我國《反壟斷法》第五章對行政性壟斷的規(guī)定則過于單一化，依據(jù)《反壟斷法》第36條，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為?！钡F(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)不見得必須通過強(qiáng)制經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為的形式排除、限制競爭，而有可能呈現(xiàn)出兩類組織的默示合作、明示合作或職能重合等各類復(fù)雜的壟斷情形。故而，為精準(zhǔn)規(guī)制所有產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域的行政性壟斷現(xiàn)象，《反壟斷法》第五章至少應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定如下三類濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為：

其一，增加規(guī)定默示型行政性壟斷的規(guī)制。依照《反壟斷法》的規(guī)定，只有“濫用行政權(quán)力”實(shí)施的行為才構(gòu)成行政性壟斷，亦即行政性壟斷被假定為行政主體積極主動實(shí)施的行為。但實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)完全可以通過不作為的形式實(shí)施違法行為，如怠于實(shí)施促進(jìn)競爭的產(chǎn)業(yè)政策、對經(jīng)營者實(shí)施的壟斷行為予以默許、默認(rèn)，這些默示型行政性壟斷行為的規(guī)制理應(yīng)規(guī)定于《反壟斷法》中。

其二，增加規(guī)定合作型行政性壟斷的規(guī)制。產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)及其所屬經(jīng)營者之間的關(guān)系可能是復(fù)雜的，前者并非只有強(qiáng)迫后者實(shí)施壟斷行為這一種選擇，而是有可能與其達(dá)成復(fù)雜的合作、共謀乃至精密的分工協(xié)作關(guān)系，此時，壟斷行為實(shí)際上呈現(xiàn)出一種“行政性壟斷+經(jīng)濟(jì)性壟斷”的狀態(tài)。這種產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者合作型的行政性壟斷也應(yīng)增加規(guī)定于《反壟斷法》中。

其三，增加規(guī)定職能重合型行政性壟斷的規(guī)制。在產(chǎn)業(yè)法實(shí)施的領(lǐng)域，職能重合型行政性壟斷主要包含兩種情形：第一種是指行政主體同時享有產(chǎn)業(yè)主管與市場經(jīng)營職權(quán)，監(jiān)管者與被監(jiān)管者身份混同，在俄羅斯《競爭保護(hù)法》第15條第3.3款的規(guī)定中，這被明確列為一類特殊的行政性壟斷{19};第二種是指所處經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會與產(chǎn)業(yè)主管職權(quán)之間的混同，亦即作為同業(yè)經(jīng)營者自治載體的行業(yè)協(xié)會自身也承擔(dān)了一定法律或行政機(jī)關(guān)授予的產(chǎn)業(yè)主管職能，這在行業(yè)協(xié)會改革不徹底的背景下，也是普遍存在的一類現(xiàn)象。{20} 我國《反壟斷法》理應(yīng)明文規(guī)定上述兩類職能重合型行政性壟斷。當(dāng)然，囿于不同產(chǎn)業(yè)體制改革進(jìn)程的不同，我國一些專營專賣領(lǐng)域，如煙草、彩票等，短時間內(nèi)尚難以改變職能重合的狀態(tài)。此時，草率地禁止一種長期存在的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行狀態(tài)，有過分激進(jìn)之嫌。但是，這并不妨礙《反壟斷法》對此作出原則性的規(guī)定，亦即，在法律法規(guī)存在授權(quán)的前提下，職能重合的狀態(tài)本身不違法，但相應(yīng)主體若利用職能重合的優(yōu)勢與便利實(shí)施排除、限制競爭行為，則構(gòu)成違法。

五、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)法與競爭法的適用關(guān)系直接決定了《反壟斷法》所捍衛(wèi)的競爭文化、競爭秩序能在何種市場廣度與深度下發(fā)揮基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律告訴我們：“市場通常是組織經(jīng)濟(jì)活動的一種好方法”，而“政府有時可以改善市場結(jié)果”。必要、適度、精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策和管制有助于增進(jìn)公共利益、消弭市場失靈，但政府無節(jié)制的產(chǎn)業(yè)干預(yù)則將誘發(fā)政府失靈，侵襲市場自發(fā)的競爭機(jī)制理應(yīng)發(fā)揮的作用，這是產(chǎn)業(yè)法自產(chǎn)生之初便天然攜帶的兩面性。在《反壟斷法》修訂背景下，通過修法系統(tǒng)地回應(yīng)、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)法與競爭法的關(guān)系，為兩類法律機(jī)制的良性互動塑造制度基礎(chǔ)，是十分必要且緊迫的。

注釋：

①⑤ 參見馮輝：《產(chǎn)業(yè)法和競爭法的沖突與協(xié)調(diào)》，《社會科學(xué)家》2010年第12期。

② 國內(nèi)通說傾向于認(rèn)為，“競爭法”是反壟斷法律制度與反不正當(dāng)競爭法律制度的總和;而較狹義的理解則僅主要將反壟斷法視為競爭法。比如，在歐盟法律語境中，“競爭法”與“反壟斷法”即是完全等同的概念，競爭法不包含反不正當(dāng)競爭法。本文在探討產(chǎn)業(yè)法與競爭法的關(guān)系時，也將沿用類似的語境。

③ 參見劉大洪：《論經(jīng)濟(jì)法上的市場優(yōu)先原則：內(nèi)涵與適用》，《法商研究》2017年第2期。

④ 孟雁北：《強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位視域下中國〈反壟斷法〉修訂建言》，《中國經(jīng)濟(jì)報告》2021年第3期。

⑥ 種明釗主編：《競爭法》，法律出版社2008年版，第236頁。

⑦ United Nations， Application of Competition Law： Exemptions and Exceptions. UNCTAD/DITC/CLP/Misc.25.

⑧ 參見邱雋思、段宏磊：《中國農(nóng)業(yè)反壟斷執(zhí)法的省思與改進(jìn)——基于對〈反壟斷法〉第56條的再審視》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第1期。

⑨ 于左：《中國農(nóng)產(chǎn)品價格過快上漲的壟斷因素與公共政策》，《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2014年第5期。

⑩ 參見段宏磊、邱雋思：《〈反壟斷法〉中農(nóng)業(yè)適用除外條款的審視與修正》，《知識產(chǎn)權(quán)與市場競爭研究》2020年第1期。

{11} 時建中主編：《反壟斷法——法典釋評與學(xué)理探源》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第112—114頁。

{12} 參見劉大洪，邱雋思：《推動民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的公平競爭審查制度改進(jìn)研究》，《法學(xué)論壇》2019年第2期。

{13} Deborah Healey， Competitive Neutrality and Its Ap-plication in Selected Developing Countries， UNCTAD Research Partnership Platform Publication Series， 2014， pp.14-15.

{14} 參見段宏磊：《競爭政策適用于國有企業(yè)的限度與法制重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2021年第2期。

{15} [美]熱拉爾·羅蘭：《私有化：成功與失敗》，孫宏勝等譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第19頁。

{16} OECD， Competitive Neutrality： Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business.

{17} 參見余暉：《受管制市場里的政企同盟──以中國電信產(chǎn)業(yè)為例》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2000年第1期。

{18} See Jacob S. Schneider， Administrative Monopoly and Chinas New Anti-MonopolyLaw： Lessons from European State Aid Doctrine， Wash. U. L. Rev.， 2010（4）.

{19} 參見劉繼峰：《俄羅斯反壟斷法規(guī)制行政壟斷之借鑒》，《環(huán)球法律評論》2010年第2期。

{20} 參見張遠(yuǎn)婷：《職能重合型行政壟斷的法律規(guī)制——基于我國行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的社會背景》，《貴州社會科學(xué)》2021年第5期。

作者簡介：劉大洪，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430073;湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，湖北武漢，430205。劉謀鑫，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）