上海合作組織與歐盟中亞治理的比較
——構(gòu)建命運共同體還是規(guī)范性改變*

孫 超

【內(nèi)容提要】2021 年是上海合作組織成立20 周年。在“上海精神”的引領(lǐng)下，上合組織在發(fā)揮功能合作、增進(jìn)民心相通、構(gòu)建集體認(rèn)同等方面表現(xiàn)出色。相比之下，歐盟在中亞推進(jìn)的“規(guī)范性外交”卻遭遇諸多瓶頸。因此，歐盟也在調(diào)整其中亞政策。2019 年，歐盟啟動全新的中亞戰(zhàn)略，將“連通”作為核心理念，推動中亞掃清基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的連通障礙和制度障礙，“涓滴”歐洲化的治理模式。但這一新戰(zhàn)略的推進(jìn)存在較大的難度：一是缺失地區(qū)合作的雙贏思維，導(dǎo)致有效多邊主義難以實現(xiàn)；二是過分強調(diào)地區(qū)治理的條件性和規(guī)范性，束縛了合作的靈活性；三是集中關(guān)注民主和人權(quán)議題，引起中亞各國的普遍不安。在國際大變局下，歐盟的中亞治理需摒棄零和思維，將上海合作組織視為伙伴而非對手，才能推進(jìn)中亞善治的目標(biāo)。

一、導(dǎo)言

2021 年是上海合作組織成立20 周年。這個成立于21 世紀(jì)初的新型區(qū)域合作組織，為文化差異顯著、發(fā)展極不平衡的國家開創(chuàng)了平等互利合作的新模式。2001 年的“9·11 事件”后，歐盟對中亞地區(qū)的關(guān)注也逐年提升。2006 年，作為首個連續(xù)訪問中亞五國的歐盟國家外長，德國的施泰因邁爾（Frank-Walter Steinmeier）對媒體表示，歐盟在中亞有三大戰(zhàn)略利益：一是中亞在地緣上鄰近不穩(wěn)定地帶，如阿富汗和巴基斯坦；二是中亞位于抗擊宗教激進(jìn)主義的前沿陣地；三是該地區(qū)能源豐富。①Oksana Antonenko,“The EU should not ignore the Shanghai Cooperation Organization”,Policy Brief,London: Centre for European Reform,May 2007,p.1.在歐洲學(xué)者看來，上合捷足先登，成了機制化水平高、有影響力的地區(qū)組織，填補了蘇聯(lián)解體后中亞的政治真空。②Ibid,p.11.上合組織影響力的快速增長源自其靈活性和適應(yīng)力，不受官僚主義的影響。③Anna Matveeva,Antonio Giustozzi,“The SCO: A Regional Organization in the Making”,Crisis State Working Papers Series No.2,LSE,September 2008,p.5.上海合作組織在中亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了非常重要的作用，是當(dāng)前中亞安全合作和互聯(lián)互通相當(dāng)有益的管理手段與平臺。④馮紹雷：“歐盟與上海合作組織：競爭對手或合作伙伴”，《國際問題研究》，2007 年第6 期，第50-52 頁。2004年，上海合作組織獲得聯(lián)合國大會觀察員地位，成為全球多邊體系中的重要組織。2005 年，上海合作組織秘書處分別同獨聯(lián)體執(zhí)行委員會、東盟秘書處簽署了諒解備忘錄，獲得了周邊其他組織的承認(rèn)和支持。上海合作組織秉持開放的地區(qū)主義原則，在成立后的短短幾年內(nèi)就發(fā)揮了自身影響力，成為在中亞地區(qū)影響重大的國際組織。

與上合組織不同，作為歐洲各國政治經(jīng)濟(jì)共同體的歐盟是踐行地區(qū)間主義最成功的地區(qū)組織。歐盟期待通過與中亞各國的對話決定合作進(jìn)程與方向。2007 年，歐盟高級代表團(tuán)訪問中亞，宣告歐盟與中亞的關(guān)系“掀開了新的一頁”⑤李立凡：“歐盟：新的中亞‘戰(zhàn)略玩家’”，《俄羅斯中亞東歐研究》，2008 年第4 期，第47 頁。。隨后，歐盟出臺了首份針對中亞的戰(zhàn)略關(guān)系文件：《歐盟與中亞：新伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》，重新評估中亞的戰(zhàn)略地位，深化同中亞各國的全方位合作。該文件沒有提到已同中亞各國深入開展安全合作的上海合作組織。中亞作為歐盟東擴(kuò)后的大周邊，盡管其地位有所提升，但在歐盟的對外政策序列中仍次于其他周邊國家，甚至弱于南高加索地區(qū)。中亞各國既無法成為歐盟潛力較深的合作伙伴，也不希望借助歐盟規(guī)范來指導(dǎo)本國的國家建構(gòu)，歐盟對中亞政治變革的批評常引起中亞國家的不滿。

雖然歐盟對中亞的新伙伴關(guān)系戰(zhàn)略（2007 年）取得了一些成就，但2008年全球金融危機、2009 年歐債危機以及2015 年的難民危機等，給歐洲一體化帶來巨大的挑戰(zhàn)。在各類危機的沖擊下，歐盟見證了成員國互信降低、社會疏離感上升，民族主義情緒、歷史仇恨復(fù)燃和相互指責(zé)增加，諸般問題浮出水面，嚴(yán)重妨礙著成員國之間以及成員國與歐盟的合作。①金玲：《歐盟對外政策轉(zhuǎn)型：務(wù)實應(yīng)對挑戰(zhàn)》，北京：世界知識出版社，2015 年，第74-75 頁。歐盟的對外政策相應(yīng)地進(jìn)行了務(wù)實調(diào)整，在繼續(xù)推動有效多邊主義的基礎(chǔ)上，更加在意現(xiàn)實安全與經(jīng)濟(jì)利益，規(guī)范性力量和價值觀外交在歐盟對外關(guān)系中的地位下降，對外政策越來越強調(diào)現(xiàn)實主義和地緣政治、經(jīng)濟(jì)收益。

歐盟很快調(diào)整了中亞政策，于2017 年6 月發(fā)布了《歐盟-中亞關(guān)系》，強調(diào)同中亞各國拓展區(qū)域安全對話，減少激進(jìn)主義，增進(jìn)同中亞地區(qū)的戰(zhàn)略溝通，維護(hù)包括阿富汗在內(nèi)的大中亞周邊的穩(wěn)定。②“Council Conclusions on the EU Strategy for Central Asia”,June 19,2017,pp.4-5,https://www.consilium.europa.eu/media/23991/st10387en17-conclusions-on-the-eu-strategy-for-centr al-asia.pdf

2019 年，歐盟出臺了針對中亞的新戰(zhàn)略，重新對中亞進(jìn)行定位，試圖在規(guī)范性要求與現(xiàn)實利益之間進(jìn)行平衡。③鞠豪：“歐盟的中亞戰(zhàn)略解析：規(guī)范與利益”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2020 年第6期，第125-126 頁。2019 年新戰(zhàn)略強調(diào)透明管理、可持續(xù)的互聯(lián)互通，甚至期待能夠?qū)χ袊摹耙粠б宦贰背h加以制衡。④Martin Russell,“The EU’s new Central Asia strategy”,European Parliamentary Research Service,January 2019,pp.10-12,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/633162/EPRS_BRI(2019)633162_EN.pdf其關(guān)鍵的概念“連通”（Connectivity），主要是為了強調(diào)與中國“一帶一路”倡議的區(qū)別。

同期，上合組織完成了擴(kuò)員。2017 年，上海合作組織正式接收印度和巴基斯坦為成員國，標(biāo)志著上合組織在成立16 年后初步完成了機構(gòu)設(shè)置、制度化建設(shè)和多邊合作框架搭建等初級階段的任務(wù)，向成員擴(kuò)充、議程擴(kuò)展與合作深化的階段邁進(jìn)。①曾向紅：《上海合作組織：實踐與理論》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021 年，第181 頁。2018 年，上合組織在青島召開擴(kuò)員后的首次峰會，成員國精誠合作達(dá)成了多項共識，使上合組織獲得了新的發(fā)展動力。習(xí)近平主席在青島峰會上提出“上海合作組織命運共同體”的理念，表示中國將與成員國一道把上合組織打造成“團(tuán)結(jié)互信的典范、安危共擔(dān)的典范、互利共贏的典范和包容互鑒的典范”②“習(xí)近平在上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議上的講話（全文）”，2018年6 月10 日，中華人民共和國中央人民政府，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/10/conte nt_5297652.htm。2021 年，上海合作組織在成立20 周年之際，啟動了接收伊朗為成員國的程序，并且吸收沙特、埃及、卡塔爾為新的對話伙伴。③“習(xí)近平在上海合作組織成員國元首理事會第二十一次會議上的講話（全文）”，2021年9 月17 日，國家國際發(fā)展合作署，http://www.cidca.gov.cn/2021-09/18/c_1211374916.htm

歐盟與上合組織在中亞幾乎同時起步，但采取不同的地區(qū)合作模式進(jìn)行中亞治理。歐盟至今在中亞地區(qū)的影響力仍處于第二梯隊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于上海合作組織。歐盟對上合組織帶有較為嚴(yán)重的偏見，對同上合組織在中亞的合作態(tài)度曖昧不明。上合組織被歐盟視為反西方的聯(lián)盟，對美歐在中亞推進(jìn)的民主改革制造障礙。歐盟為什么刻意忽視上海合作組織在中亞地區(qū)治理中的巨大影響力？為什么歐盟對中亞的“規(guī)范性改變”并未取得預(yù)期效果？歐盟與上合中亞治理的區(qū)別是什么？這些問題值得探索。

從本質(zhì)上看，歐洲一體化進(jìn)程推動歐盟的對外政策強調(diào)規(guī)范和制度影響，呈現(xiàn)出三個特點：一是注重地區(qū)合作的利益向度，歐洲地區(qū)合作的現(xiàn)實主義思路往往服務(wù)于歐盟的特定利益；二是追求地區(qū)治理的規(guī)范性，歐盟一體化進(jìn)程的高標(biāo)準(zhǔn)，要求地區(qū)合作按照歐洲化的模式進(jìn)行；三是地區(qū)治理中對政治和人權(quán)議題的關(guān)注較為集中。

本文從2019 年歐盟新中亞戰(zhàn)略的地緣政治構(gòu)想入手，梳理歐盟同中亞合作的機制路徑，通過對歐盟中亞地區(qū)政策的分析，指出一些觀念和政策偏見使其難以同上海合作組織深度合作，也影響其中亞治理的效果。就歐盟與上合組織的關(guān)系而言，在當(dāng)前國際大變局的背景下，雙方在中亞地區(qū)存在合作的機遇與可能性。

二、歐盟新中亞戰(zhàn)略的地緣政治構(gòu)想

相比之前的中亞戰(zhàn)略，2019 年歐盟新版中亞戰(zhàn)略的目標(biāo)更為務(wù)實，在推動中亞地區(qū)交通、邊境管理和商業(yè)發(fā)展之外，更為強調(diào)自身的利益。新戰(zhàn)略的基石和歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼（Federica Mogherini）在2018 年9 月提出的“連通戰(zhàn)略”密切相關(guān)。這項有關(guān)歐洲和亞洲互聯(lián)互通的戰(zhàn)略，旨在構(gòu)建全面可持續(xù)的伙伴關(guān)系，提升以規(guī)則為基礎(chǔ)的歐亞互聯(lián)互通。該方案分為三部分：一是加強交通基礎(chǔ)設(shè)施和高效能網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動數(shù)字、能源與人員連通；二是推動與亞洲各國包括地區(qū)國際組織發(fā)展開放、可持續(xù)、包容性以及以規(guī)則為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系；三是可持續(xù)的金融調(diào)動，解決重大投資缺口，為商業(yè)活動創(chuàng)造公平的條件。①Enrico D’Ambrogio,“Prospects for EU-Asia connectivity: The ‘European way to connectivity’”,Briefing,October 2018,p.3,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/628265/EPRS_BRI(2018)628265_EN.pdf盡管莫蓋里尼強調(diào)這不是針對另一個倡議的反應(yīng)，但這種地區(qū)合作的想象就是對中國“一帶一路”倡議的回應(yīng)，旨在強調(diào)更為廣泛的連通性，即推動人員、資本和技術(shù)的自由流動并清除監(jiān)管障礙?？陀^而言，這一地區(qū)連通戰(zhàn)略推動了歐盟同中國在地區(qū)事務(wù)上的協(xié)調(diào)，同時提升了自身在中亞的存在。

歐盟的中亞“連通戰(zhàn)略”并不旨在推動中亞同歐盟直接互聯(lián)互通。歐盟認(rèn)為蘇聯(lián)時代的中亞盡管有統(tǒng)一的政治（以莫斯科為中心的垂直官僚體系）、社會（普惠的教育醫(yī)療體系）與經(jīng)濟(jì)體系（計劃經(jīng)濟(jì)），但這種連通性只存在于后蘇聯(lián)空間地區(qū)，致使中亞與外界相對隔絕，甚至中亞各國之間的聯(lián)系也并不緊密，還矛盾重重。②Sinikukka Saari,“Connecting the Dots: Challenges to EU Connectivity in Central Asia”,Brief,June 2019,p.2,European Union Institute for Security Studies,https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief%206%20Central%20Asia_0.pdf例如橫跨烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦的費爾干納盆地，跨境沖突和恐怖主義頻繁出現(xiàn)。歐盟距離中亞較遠(yuǎn)，無法直接向中亞國家提供安全保護(hù)，同中亞國家的機制性聯(lián)系主要還是經(jīng)濟(jì)方面的援助，提升能源、公民社會、生態(tài)環(huán)境等各方面的治理，推動地區(qū)穩(wěn)步合作和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。歐盟深切意識到在互聯(lián)互通領(lǐng)域很難同俄羅斯和中國直接競爭。歐盟迫切期待通過新版中亞戰(zhàn)略，推動中亞各國減少同莫斯科和北京的直接聯(lián)系，用自身的一體化經(jīng)驗引導(dǎo)中亞各國的經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型。歐盟的新戰(zhàn)略從一種更為謹(jǐn)慎的國家建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向支持中亞各國的公民社會、人權(quán)提升以及民主建設(shè)，希冀帶來穩(wěn)定、安全和繁榮。①Nicklas Norling,Svante Cornell,“The Role of the European Union in Democracy-Building in Central Asia and the South Caucasus”,Str?msborg: International Institute For Democracy and Electoral Assistance,2016,p.11.

歐盟的這種努力在短期內(nèi)很難有成效。歐盟在中亞地區(qū)一直支持制度、法律與行政體系改革，推動各國市場化和民主轉(zhuǎn)型。中亞繼承了蘇聯(lián)時代的經(jīng)濟(jì)和政治遺產(chǎn)，對體制安全更為敏感。烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦依然是俄羅斯匯款的主要接收國；中亞對俄羅斯持續(xù)的勞務(wù)輸出，解決了地區(qū)剩余勞動力的生計問題，并拉動著經(jīng)濟(jì)增長。②紀(jì)祥、郭曉瓊：“中亞國家在俄羅斯的勞務(wù)移民問題”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2017年第1 期，第123-126 頁。這種勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成中亞多國不僅在改革上更為審慎，也在外交上形成了對俄羅斯的非對稱依賴。相比之下，大多數(shù)中亞精英對歐盟持相同的看法，即有著復(fù)雜的官僚程序，卻在中亞幾無存在感，雄心遠(yuǎn)大于實際影響。③Murat Laumulin,“The EU’s Incomplete Strategy for Central Asia”,December 3,2019,https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/80470歐盟與哈薩克斯坦的合作就凸顯了這一特性。歐盟是哈薩克斯坦的第一大貿(mào)易伙伴和最主要的投資伙伴，貢獻(xiàn)了40%的出口份額和外國直接投資的48%。截至2020年，哈薩克斯坦境內(nèi)有4000 多家歐盟國家投資企業(yè)和2000 多家合資企業(yè)，歐盟在哈實施投資項目17 個，總投資額6.41 億美元；在談投資項目37 個，總額88 億美元。④“哈薩克斯坦-歐盟合作委員會第十八次會議召開”，2020 年9 月28 日，中國駐哈薩克斯坦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，http://kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202009/202009030 04770.shtml2020 年3 月，歐盟同哈薩克斯坦共和國《擴(kuò)大伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》生效。但歐盟與哈薩克斯坦的經(jīng)濟(jì)往來，在很大程度上是哈薩克斯坦重要的地緣位置及能源合作帶來的豐厚收益所導(dǎo)致的結(jié)果。這與俄哈經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程無法相比。盡管俄羅斯在哈薩克斯坦的經(jīng)濟(jì)存在不如西方，但毫無疑問，哈薩克斯坦是俄羅斯最緊密的歐亞一體化合作伙伴，兩國的經(jīng)濟(jì)互動也在密切加強。俄羅斯對哈薩克斯坦不言而喻的重要性，推動哈薩克斯坦傾向于做出俄羅斯所希望的支持行動。烏克蘭危機后，俄羅斯在后蘇聯(lián)空間失去了烏克蘭的支持，很快白俄羅斯和亞美尼亞也因本國形勢有意與俄羅斯保持距離，這使得哈薩克斯坦對俄羅斯的戰(zhàn)略意義愈加重要。俄哈合作也給哈薩克斯坦的平衡外交帶來更多的籌碼，有利于減輕哈戰(zhàn)略和軍事成本，緩解西方意識形態(tài)傳導(dǎo)和民主化浪潮帶來的壓力。①具體內(nèi)容參見Marlene Laruelle,Dylan Royce,Serik Beyssembayev,“Untangling the puzzle of ‘Russia’s influence’ in Kazakhstan”,Eurasian Geogr aphy and Economics,2019,Vol.60,No.2,pp.1-30.這些因素自然導(dǎo)致歐盟無法深入到中亞政治和安全領(lǐng)域，單憑經(jīng)濟(jì)支持的戰(zhàn)略影響力有限。

因此，在新中亞戰(zhàn)略的地緣政治想象中，歐盟期待通過不斷“涓滴”中亞地區(qū)惠及中亞各國，再影響中亞整體的西方轉(zhuǎn)向。這種思路在短期內(nèi)成本較高，但從長期來看極具戰(zhàn)略優(yōu)勢。歐盟的新中亞戰(zhàn)略并沒有否定之前的政策思路。歐盟對中亞的政策目標(biāo)雖然在優(yōu)先排序上存在差別，但基本集中在民主和人權(quán)，法制與善治，以及推動能源合作三個方面。②趙會榮：“歐盟的中亞政策”，《俄羅斯中亞東歐研究》，2008 年第6 期，第59-67 頁；徐剛：“歐盟中亞政策的演變、特征與趨向”，《俄羅斯學(xué)刊》，2016 年第2 期，第17-28頁；吳宏偉：“俄美歐中亞政策及其演變”，《俄羅斯學(xué)刊》，2017 年第2 期，第45-51 頁。與美國關(guān)注大歐亞地區(qū)安全和外交不同，歐盟對中亞的新戰(zhàn)略偏重于善治，旨在影響當(dāng)?shù)卣蜕鐣?。盡管歐盟缺乏合適的機制和外交杠桿推動善治與民主，但中亞各國并不反對同歐盟合作，甚至在政府改革上做出相應(yīng)讓步。③Katharina Hoffmann,“The EU in Central Asia: successful good governance promotion?”Third World Quarterly,2010,Vol.31,No.1,pp.88-90.土庫曼斯坦、哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦默許歐盟在本國的地方治理，這也有助于鞏固以總統(tǒng)為核心的國家精英的經(jīng)濟(jì)和政治地位。中亞各國領(lǐng)袖也認(rèn)識到了民主價值對于增強體制合法性的重要性，愿意將“民主”視為本國國家建設(shè)工程的政治價值，推動“民主”政治與當(dāng)?shù)氐恼我?guī)范相結(jié)合，成功緩解了西方民主化實踐的“沖擊力”，培育出新的治理文化。④孫超：“國家構(gòu)建、民主化回應(yīng)與中亞政治穩(wěn)定的形成”，《國際關(guān)系研究》，2019 年第3 期，第45-49 頁。歐盟也逐漸看到，僅靠傳播民主價值觀并不能推動中亞實現(xiàn)穩(wěn)定，有可能還是一些國家政治現(xiàn)代化的“毒藥”。吉爾吉斯斯坦迅速進(jìn)行民主化并沒有實現(xiàn)穩(wěn)定和繁榮，反而帶來更多的矛盾，加速政治精英的分裂，致使政局動蕩不穩(wěn)。①孫超：“非正式制度、中心化國家構(gòu)建與現(xiàn)代中亞政治的形成”，《俄羅斯研究》，2019年第5 期，第132-137 頁。西方的“民主”可能帶來壞名聲，因此歐盟新中亞戰(zhàn)略將“民主”解讀為過上充滿機遇的安定生活的先決條件，是提升當(dāng)?shù)胤ㄖ坪蜕浦蔚倪^程。②Jos Boonstra(ed.),“A New EU-Central Asia Strategy: Deepening relationships and generating long-lasting Impact”,EUCAM (the Europe-Central Asia Monitoring) Working Paper,2018,No.20,p.11,https://eucentralasia.eu/download/2880/歐盟幫助中亞各國的行政部門增強公共服務(wù)能力，提升管理效率，推動市場化和法制化進(jìn)程，借此在中亞地區(qū)治理上獲取更大的話語權(quán)。③Fabienne Bossuyt,“The EU’s and China’s development assistance towards Central Asia:low versus contested impact”,Eurasian Geography and Economics,2019,No.5-6,pp.5-10.

此外，歐盟還發(fā)揮作為地區(qū)組織的政治優(yōu)勢，推動中亞同歐盟的互聯(lián)互通，以改變中亞各國對歐盟治理僅靠“規(guī)范性要求和條件性約束”的刻板印象。2005 年12 月，歐盟發(fā)布《歐洲發(fā)展共識》，調(diào)整對外援助的指導(dǎo)原則：以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，利用一些優(yōu)勢議題介入中亞地區(qū)內(nèi)部事務(wù)。④賈文華：“歐盟官方發(fā)展援助變革的實證考察”，《歐洲研究》，2009 年第1 期，第66頁。例如在水治理領(lǐng)域，歐盟掌握并利用水治理規(guī)則推動中亞合作，憑借“歐盟-中亞水環(huán)境”對話框架，在中亞地區(qū)的跨國界流域大力推動水一體化管理政策，一躍成為中亞地區(qū)水治理的核心倡導(dǎo)者。⑤參見李志斐：“歐盟對中亞地區(qū)水治理的介入性分析”，《國際政治研究》，2017 年第4期，第103-124 頁。2012 年，歐盟《關(guān)于中亞的理事會決議》強調(diào)在水資源領(lǐng)域同中亞國家合作。歐洲投資銀行同塔吉克斯坦簽署協(xié)議，撥款6000 萬美元支持塔改建卡拉庫姆水電站以及修建蘇爾霍布河上的小型電站；哈薩克斯坦的水資源管理項目獲得710 萬歐元資金的支持；烏茲別克斯坦獲得1200 萬歐元用于改善水狀況和提高水力資源管理效率。在環(huán)保領(lǐng)域，歐盟積極推動吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的環(huán)境治理，通過行政放權(quán)和提升利益相關(guān)者的參與度（地區(qū)共同體、私人部門），增強對森林、牧場、空氣和水體的保護(hù)。⑥參見Particip,“Evaluation of EU regional-level support to Central Asia (2007-2014)”,September 2016,Vol.2,Final Report.此外，歐盟支持各國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少中亞各國貿(mào)易壁壘，推動各國跨境合作，在發(fā)展合作過程中滲透西方規(guī)范和價值觀。

歐盟除了在中亞地區(qū)不斷累積優(yōu)勢之外，還突出強調(diào)針對中亞的連通性戰(zhàn)略。2019 年的新版戰(zhàn)略要求以“可持續(xù)、綜合性和規(guī)則為基礎(chǔ)”的歐洲連通方式，推動歐盟同中亞關(guān)系的進(jìn)一步深入。①Nargis Kassenova,“Central Asia and the EU Connectivity Strategy: Rising to the Good Governance Challenge”,Ponars Eurasia,2019,Policy Memo No.617,p.2.配合中亞各國的需求，歐盟在“連通性”上狠下功夫。歐盟的連通目標(biāo)以歐洲一體化為參照：一方面消除人員、貨物和服務(wù)自由流通的障礙；另一方面，減少非物理（規(guī)范）障礙，在廣泛領(lǐng)域推動合作，構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)和單一市場。②Martin Russell,“Connectivity in Central Asia: Reconnecting the Silk Road”,European Parliament Research Service,April 2019,p.10,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637891/EPRS_BRI(2019)637891_EN.pdf2014 年到2020年，歐盟分配11 億歐元用于中亞發(fā)展合作項目，此外，還計劃從歐洲投資銀行和歐洲復(fù)興發(fā)展銀行貸款113 億歐元用于中亞減貧、教育、能源建設(shè)和企業(yè)家培育，推動中亞高等教育和互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，增加生態(tài)環(huán)境治理的力度，提高邊境管理的效率，推動各國減免關(guān)稅等。③Ibid,pp.11-12.2020 年7 月，歐盟啟動了《中亞國家新冠肺炎疫情應(yīng)對措施》（CACCR）援助計劃，預(yù)算資金為300 萬歐元，由世界衛(wèi)生組織實施。該計劃旨在為中亞提供急需的基本藥物和設(shè)備，支持中亞各國的醫(yī)院和實驗室建設(shè)，使其更好地應(yīng)對新冠疫情。歐盟化學(xué)、生物、放射、核風(fēng)險緩解卓越中心倡議（EU CBRN CoE）通過歐盟資助的項目（Project 53），加強中亞國家生物安全和相關(guān)方面的法律框架，撥款200多萬歐元，用于建設(shè)中亞、東南亞和東歐抗擊冠狀病毒的能力。④“Work of EU CBRN Centre of Excellence in Central Asia in the time of COVID-19”,July 10,2020,pp.2-4,https://europa.eu/cbrn-risk-mitigation/news-0/central-asia-regional-secretari at-activities-time-covid-19-2020-08-13_en在歐盟內(nèi)部面臨極大防控壓力的情況下，由歐盟中亞特別代表組建的歐盟-中亞伙伴關(guān)系對話線上經(jīng)濟(jì)繁榮論壇于2020 年年底召開，為2021 年第一屆“歐洲-中亞經(jīng)濟(jì)論壇”的召開做準(zhǔn)備。在會上，歐委會副主席馬洛什·謝夫卓維奇（Maro? ?ef?ovi?）強調(diào)歐盟不會更改現(xiàn)有的戰(zhàn)略，將繼續(xù)加速綠色和數(shù)字化的雙重轉(zhuǎn)變，克服新冠疫情帶來的挑戰(zhàn)，同時歐盟表達(dá)了向中亞各國分享經(jīng)驗、新技術(shù)和解決方案的意愿。①“Central Asia: Online Economic Forum ‘EU-Central Asia Dialogue on Partnership for Prosperity’”,December 7,2020,Brussels,https://eeas.europa.eu/headquarters/

歐盟新中亞戰(zhàn)略雖然沒有明顯提到“一帶一路”倡議，但這一連通戰(zhàn)略顯然考慮到了中國在中亞不斷增長的影響力。自“一帶一路”倡議啟動以來，中國已經(jīng)在中亞投資了約225 億歐元，而歐盟的援助只有10 億歐元。②Mridvika Sahajpal,Steven Blockmans,“The New EU Strategy on Central Asia: Collateral Benefit?” June 21,2019,https://www.ceps.eu/the-new-eu-strategy-on-central-asia/中國是哈薩克斯坦第二大貿(mào)易伙伴和第六大投資來源國，是烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦最大的貿(mào)易伙伴，同時也是吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦最大的債權(quán)國。吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦是中國官方發(fā)展援助的主要對象，其中烏茲別克斯坦獲得中國官方發(fā)展援助占中國對中亞全部援助的一半以上，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦合計約占中國對中亞地區(qū)官方發(fā)展援助的40%。③馮玉軍：“中國與中亞國家關(guān)系：現(xiàn)狀與趨勢”，《當(dāng)代世界與社會主義》，2019 年第6期，第150-151 頁。

歐盟雖出臺中亞新戰(zhàn)略推動同中亞的互聯(lián)互通，但只強調(diào)在空中交通安全方面加強同中國的雙邊合作。④王術(shù)森、曾向紅：“大國中亞地區(qū)外交新態(tài)勢”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2020 年第10 期，第50 頁。歐盟同中國在2015 年就已聯(lián)合研究高鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，確認(rèn)了優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和急需解決的瓶頸問題，但圍繞中歐交通基礎(chǔ)設(shè)施過境地區(qū)的聯(lián)合研究沒有大規(guī)模開展起來。⑤Nargis Kassenova,“Central Asia and the EU Connectivity Strategy: Rising to the Good Governance Challenge”,p.3.歐盟將連通作為其新戰(zhàn)略的核心概念，可以看作是針對“一帶一路”倡議進(jìn)行的差異化競爭，目標(biāo)在于獲得中亞精英的關(guān)注并制衡中國在中亞不斷提升的影響力。隨著2020 年底俄羅斯經(jīng)由波羅的海向歐洲直接出口天然氣的北溪-2 號管道鋪設(shè)接近完成，連接中亞到歐洲的跨里海管道（Trans-Caspian Pipelien，TCP）建設(shè)的迫切性下降。歐盟對中亞的支持更多地放在政府善治和公民社會層面，且對其長期在中亞地區(qū)經(jīng)略的社會團(tuán)體和商界合作頗為自信，欲通過新戰(zhàn)略擴(kuò)大在中亞地區(qū)的影響力，以展示其作為良好的全球治理主體的角色。當(dāng)前，由于新冠疫情帶來的經(jīng)濟(jì)頹勢和因防控薄弱造成的合法性流失，中亞國家對歐盟連通戰(zhàn)略的態(tài)度頗為矛盾。①Nargis Kassenova,“Central Asia and the EU Connectivity Strategy: Rising to the Good Governance Challenge”,p.5.一方面各國迫切希望得到歐盟的各項支持，但同時也擔(dān)心歐盟在中亞地區(qū)的滲透會影響體制安全，追隨歐盟的規(guī)范就意味著以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)處理政府與社會的關(guān)系，調(diào)整行政體系以及社會治理方式，這些方面一旦實施，無疑將主動權(quán)交給了歐盟。

三、歐盟與上合組織：中亞治理的合作困境

上海合作組織作為開放型地區(qū)合作組織，發(fā)揮著安全信任機制構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)合作的功能，不僅提升了俄羅斯和中國在中亞一體化方面的影響力，更是展示了區(qū)域合作的新模式：以“上海精神”和“新安全觀”為組織運行的指導(dǎo)理念和安全合作實踐的思想基礎(chǔ)，“亞洲安全觀”與“上海合作組織命運共同體”是在“新安全觀”基礎(chǔ)之上提出的新的指導(dǎo)組織運行的理念。②曾向紅：“上海合作組織研究的理論創(chuàng)新：現(xiàn)狀評估與努力方向”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2019 年第1 期，第33 頁。在20 年的發(fā)展歷程中，上海合作組織在成員國相互信任和包容互鑒基礎(chǔ)之上實現(xiàn)互利互惠，并成功進(jìn)行了組織擴(kuò)員，提升了上合組織在亞歐大陸的影響力。上海合作組織是中國在不干涉內(nèi)政基礎(chǔ)之上推動組建超國家組織以增強地區(qū)經(jīng)濟(jì)能力的嘗試，其最大的特征是否定政治和軍事聯(lián)盟，否定將西式民主強加于人。③Tatyana Kolpakoval,Tatiana Kuchinskaya,“China’s ‘New Regionalism’ as a Mechanism to Strengthen the Influence of China in the Global Integration Processes: An Example of Eurasian Economic Union”,International Journal of Economics and Financial Issues,2015,No.5 (Special Issue),pp.109-110.歐盟與上合組織有較大的不同，其地緣政治零和博弈思維、一體化建設(shè)的優(yōu)越感以及價值規(guī)范優(yōu)先考量，諸如此類的理念，造成其難以同中亞國家密切協(xié)作，更難同上合組織達(dá)成合作共識。

（一）地緣政治的零和博弈思維阻礙了組織間的信任與合作

在西方現(xiàn)實主義理論看來，地區(qū)組織存在的目標(biāo)是為了制衡強大力量。上海合作組織從上海五國發(fā)展而來，其發(fā)展壯大有效地鞏固了以中、俄地區(qū)大國為核心建構(gòu)地區(qū)秩序的權(quán)威，對西方勢力介入的合法性予以否定。在這種背景下，上合組織很容易就會成為西方假想出來的“地區(qū)大國利用國際機制削弱霸權(quán)國介入地區(qū)秩序的有效工具”①[加拿大]T.V.保羅：《軟制衡：從帝國到全球化時代》，劉豐譯，上海：上海人民出版社，2020 年，第25-32 頁。。因此，西方對上合組織的判斷難免會回到冷戰(zhàn)時期的零和思維，這也影響到了歐盟對上合組織的認(rèn)知。

“9·11 事件”后，美國勢力滲透到中亞地區(qū)，美國對中亞地區(qū)的觀察在很大程度上影響著歐盟對上合組織的判斷，即，它是對美國戰(zhàn)略利益的潛在威脅。美國學(xué)者大多將上海合作組織視為中俄在中亞地區(qū)制衡美國的力量。②Stephen Aris,“The Shanghai Cooperation Organization: ‘Tackling the Three Evils’,A Regional Response to Non-traditional Security Challenges or an anti-Western Bloc”,Europe-Asia Studies,2009,Vol.61,No.3,p.458.2005 年，上海合作組織第五次元首峰會召開，成員國簽署了《上海合作組織成員國元首宣言》，強調(diào)“和平與發(fā)展是促進(jìn)和保障人權(quán)的基本保證，反對在人權(quán)問題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn)和以人權(quán)為由干涉他國內(nèi)政?！雹邸渡虾：献鹘M織成員國元首宣言（全文）》，2005 年6 月8 日，http://www.cctv.com/special/581/3/31296.html這個宣言“要求”美國在中亞的軍事部署只是“臨時性”的存在，美國遲早應(yīng)從中亞地區(qū)撤軍。美國對上海合作組織宣言的“厭棄”左右著歐盟對該組織的判斷，其也開始強調(diào)上合組織離歐盟規(guī)范和傳統(tǒng)相距甚遠(yuǎn)，“不干涉內(nèi)政”在一定程度上是“無視”西方所重視的人權(quán)和民主價值。④Alyson J.K.Bailes,Pál Dunay,“The Shanghai Cooperation Organization as a Regional Security Institution”,in Alyson J.K.Bailes,Pál Dunay,Pan Guang and Mikhail Troitskiy (eds),The Shanghai Cooperation Or ganization,May 2007,Policy Paper No.17,Stockholm,Stockholm International Peace Research Institute,pp.1-20.正是2005 年的這一宣言讓美歐感受到了上海合作組織的分量，并認(rèn)為上合組織甚至可能成為西方在中亞戰(zhàn)略存在的“威脅”。⑤Oksana Antonenko,“The EU should not ignore the Shanghai Cooperation Organization”,Policy Brief,p.6.

隨著歐盟對中亞事務(wù)持續(xù)性地積極介入和中亞戰(zhàn)略的調(diào)整，歐盟逐漸認(rèn)識到上合組織對維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定，促進(jìn)成員國互信與合作的重要作用。歐盟開始將上海合作組織視為中亞各國聯(lián)合應(yīng)對安全和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的地區(qū)國際組織。⑥“Central Asia Strategy Paper 2002-2006 &Indicative Programme 2002-2004”,October 2002,pp.4,55,https://eeas.europa.eu/archives/docs/central_asia/rsp/02_06_en.pdf2007 年，歐盟發(fā)布針對中亞的戰(zhàn)略文件，強調(diào)上海合作組織是當(dāng)?shù)刈畲蟮膮^(qū)域性合作組織，但在這一組織下依然有很多問題，“成員國之間缺乏協(xié)調(diào)”且各國之間存在大量的爭議。①“European Parliament resolution of 20 February 2008 on an EU Strategy for Central Asia”,2007/2102(INI),https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?reference=P6-TA-2008-005 9&type=TA&language=EN&redirect這一時期歐盟的政策制定者和分析人士對上合組織持有輕視、否定的態(tài)度，上合組織被污名化為反西方聯(lián)盟，而且反對在中亞進(jìn)行民主改革。②邵育群：“歐盟新中亞政策評述”，《歐洲研究》，2008 年第3 期，第71 頁。在這個所謂東方版“北約”中，成員國從聯(lián)合軍事演習(xí)發(fā)展成為成熟的安全組織，再通過軍備控制和反恐日程影響全球更深遠(yuǎn)的安全議題。③Marcel de Haas,“Time for the EU and NATO to Engage with the Shanghai Cooperation Organization”,Europe’s world,2008,No.10,pp.43-44.

在2019 年新版的歐盟中亞戰(zhàn)略出臺以后，歐盟更深地介入中亞事務(wù)之中，對上合組織的認(rèn)識也發(fā)生了變化，逐漸意識到接觸上合組織的重要性。歐盟更關(guān)注的是阿富汗的安全，認(rèn)為同上合組織直接聯(lián)系既可以幫助阿富汗訓(xùn)練警察、實現(xiàn)法治，又能推動上合組織成員國的地區(qū)安全建設(shè)。④Ibid,p.45.上合組織在打擊跨境販毒犯罪、打擊非法交易、邊境管理、反恐和防極端主義等各個方面都取得了不俗的成績。⑤Polina,“International Conference ‘Prospects of EU-Central Asian Relations: Security challenges in Central Asia’”,Almaty,2014,pp.10-11,http://iep-berlin.de/wp-content/uploads/2014/10/Paper_Yakovleva.pdf中亞成員國同時也是獨聯(lián)體成員，在上合內(nèi)的合作，也推動了歐亞地區(qū)一體化。在歐盟看來，這些因素都為雙方組織的合作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。雖然歐盟強調(diào)不應(yīng)該忽視上海合作組織，但在新版中亞戰(zhàn)略文件中，歐盟并沒有明確提到同上合組織進(jìn)行合作。由于歐盟缺乏地區(qū)合作的雙贏思維，導(dǎo)致歐盟盡管在地區(qū)治理層面取得了一些成績，但阻礙著地區(qū)多邊信任機制的構(gòu)建。

（二）歐洲一體化進(jìn)程的高標(biāo)準(zhǔn)束縛了地區(qū)合作的靈活性

2003 年，《歐盟安全戰(zhàn)略》（European Security Strategy）首次提出有效多邊主義（Effective Multilateralism）概念，將建立在有效多邊主義基礎(chǔ)上的國際秩序明確為歐盟三項戰(zhàn)略目標(biāo)之一。⑥金玲：《歐盟對外政策轉(zhuǎn)型：務(wù)實應(yīng)對挑戰(zhàn)》，第94 頁。由于21 世紀(jì)初歐洲一體化高歌猛進(jìn)，歐盟結(jié)合自身實力特性，不僅倡導(dǎo)一體化建設(shè)的歐洲方式，而且推動國際機制在全球范圍內(nèi)推廣，以實現(xiàn)自身的利益。因此，歐盟常鼓勵各國合作，以制度和規(guī)范的方式推動地區(qū)治理的提升，并實現(xiàn)各國同歐盟價值觀的趨同。在這樣的背景下，上合組織成立伊始并沒有立即獲得歐洲的關(guān)注，反而被認(rèn)為是口號性的官僚組織。上合組織的制度設(shè)計和決策機制不同于歐盟的地區(qū)合作方式，甚至有西方學(xué)者質(zhì)疑其生命力。①Stephen Aris,“The Shanghai Cooperation Organization: ‘Tackling the Three Evils’,A Regional Response to Non-traditional Security Challenges or an anti-Western Bloc”,pp.458-459.歐盟通過簡單強調(diào)非西方組織的成員國不是符合西方標(biāo)準(zhǔn)的自由民主國家，就認(rèn)定這些地區(qū)組織無法承擔(dān)起地區(qū)治理和一體化的責(zé)任，只是“威權(quán)國家”模仿民主國家抓住經(jīng)濟(jì)全球化優(yōu)勢的重要工具。②Alexander Cooley,“Authoritarianism Goes Global: Countering Democratic Norms”,Journal of Democracy,2015,Vol.26,No.3,pp.49-63.實際情況是，包括上海合作組織在內(nèi)的非西方地區(qū)組織不僅鞏固了經(jīng)濟(jì)合作紐帶，甚至挑戰(zhàn)了以WTO和IMF為主的國際組織對全球秩序的塑造，干預(yù)了自由主義的全球化擴(kuò)展。③Alexander Libman,Anastassia Obydenkova,“Global governance and Eurasian international organisations: lessons learned and future agenda”,Post-Communist Economies,2020,Vol.32,No.6,pp.1-2.自由規(guī)則被視為一種妨害，這些國際組織挑戰(zhàn)全球秩序，并提供新的合法性，改變了貿(mào)易流向。上合組織不是歐盟推動的有效多邊主義的結(jié)果，被西方的自由規(guī)則看成是“無效的”：一是上海合作組織不是以“規(guī)則為基礎(chǔ)”的多邊合作組織，二是上合組織很難和平有效解決中亞各國面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。④Thomas Renard,“Strategic Prudence: The European Union and the Shanghai Cooperation Organization”,in Noreen Hameed (edited),SCO’s Role in Regional Stability: Prospects of its Expansion,Islamabad Policy Research Institute,2013,Islamabad,pp.46-47.甚至有學(xué)者認(rèn)為，上海合作組織倡導(dǎo)的規(guī)則和價值觀與歐盟不相容，歐盟與上合組織一體化路徑存在對立，這是上合組織成員國的非自由政體造成的。⑤E.J.Kirchner,R.Dominguez (edited),The Security Governance of Regional Organizations,2011,Abingdon: Routledge,p.251.而歐洲是一種“規(guī)范力量”，將同美國自由主義一道維持西方主導(dǎo)全球秩序的合法性，這將使得崛起國在全球和地區(qū)事務(wù)上無所作為。⑥[美]喬利恩·豪沃思：“作為全球行為體的歐盟：爭取全球大協(xié)議的大戰(zhàn)略”，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)），2012 年第4 期，第24-25 頁。

這種錯誤認(rèn)知在一定程度上束縛了歐盟在中亞地區(qū)開展多邊合作。不同的利益主體在國際制度中的獲益是不對等的，而“那些已經(jīng)從既定制度中，或可能從未來的某種制度安排中獲益的個人或集團(tuán)，無疑會竭力去維護(hù)或爭取之”①張宇燕：“利益集團(tuán)與制度非中性”，《改革》，1994 年第2 期，第97-105 頁。。歐盟在中亞推動地區(qū)治理并沒有同當(dāng)?shù)刈畲蟮牡貐^(qū)組織上海合作組織合作，其本質(zhì)是自身一體化建設(shè)帶來的優(yōu)越感。歐盟精英們?nèi)绱藷嶂杂谧非蟮貐^(qū)治理的歐洲規(guī)范和自由民主價值觀，其目標(biāo)在于推動中亞各國形成對歐盟的熱盼，構(gòu)建同質(zhì)化的地區(qū)秩序。這種自信源于21 世紀(jì)的第一個十年，自由主義者幾乎徹底地控制了關(guān)于歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的討論，以至于歐盟和北約的擴(kuò)張在西方幾乎沒有遭到現(xiàn)實主義者或任何人的反對，自由主義的世界觀也主導(dǎo)了歐洲在中亞的治理模式。②[美]約翰·米爾斯海默：《大幻想：自由主義之夢與國際現(xiàn)實》，李澤譯，上海：上海人民出版社，2019 年，第240-241 頁。

2008 年金融危機之后，美國全球介入能力下降，歐洲承擔(dān)的地區(qū)安全責(zé)任卻在增加，確保二戰(zhàn)以來的自由國際秩序仍是歐洲的一項核心利益。③陳志敏、吉磊：“歐洲的國際秩序觀：‘有效的多邊主義’？”《復(fù)旦國際關(guān)系評論》，2014 年第1 期，第112 頁。很快，歐盟安全研究所發(fā)布了新的理念，強調(diào)已經(jīng)出現(xiàn)了“互賴多極世界”（Interpolar world）：以利益為基礎(chǔ)，仰賴主要國際行為體利益趨同；問題驅(qū)動，針對需要合作的議題應(yīng)對挑戰(zhàn)；過程導(dǎo)向，任何一個大國都無法單獨面對挑戰(zhàn)，多邊體系與相互依賴是可以調(diào)和的。④同上。在這種思路的主導(dǎo)下，歐盟在2016 年6 月出臺全球戰(zhàn)略，在有原則的務(wù)實主義的指導(dǎo)思想下，提出加強同外部世界的接觸，強調(diào)與其他國際行為體在相互依賴中共塑全球規(guī)則，強調(diào)利益導(dǎo)向，把利益和價值觀的平衡作為界定對外戰(zhàn)略優(yōu)先的核心問題，不能空談價值觀的重要性，少提人權(quán)和善治是歐洲特有的價值觀。⑤Richard Youngs,“Towards an EU Global Strategy-Consulting the Experts”,April 2016,EUISS,pp.12-14.轉(zhuǎn)引自楊海峰：“有原則的務(wù)實主義——歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略評析”，《歐洲研究》，2016 年第5 期，第34 頁。

在確定中亞為歐盟周邊地區(qū)后，歐盟不再強調(diào)推動中亞各國的民主化議程，而是提升現(xiàn)代國家治理體系，推動人權(quán)和市民社會的發(fā)展，同時發(fā)展靈活多樣的伙伴關(guān)系。歐盟意識到，若要擴(kuò)大影響力，需同“核心伙伴、志同道合的國家與地區(qū)集團(tuán)合作”，并選擇性地與那些可以提供全球公共產(chǎn)品、應(yīng)對共同挑戰(zhàn)的行為體開展合作。①楊海峰：“有原則的務(wù)實主義——歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略評析”，第39 頁。盡管歐盟在此基礎(chǔ)上制定了新的中亞戰(zhàn)略，但針對中亞的政策慣性以及對上海合作組織長期形成的錯誤認(rèn)知一直束縛著歐盟同上合組織的合作。2019 年，歐盟新版中亞戰(zhàn)略雖然沒有明確提及同上合組織的合作，但強調(diào)了這份戰(zhàn)略主張“非排他性”的合作，針對的對象就是上合組織和集體安全條約組織。

（三）西方規(guī)范推廣滲透難以同上合組織產(chǎn)生交集

當(dāng)前國際和地區(qū)形勢發(fā)生深刻演變，世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化向縱深發(fā)展，但國際社會依然面臨著霸權(quán)主義和強權(quán)政治的問題。上合組織周邊出現(xiàn)了國際沖突（如阿富汗政權(quán)更迭、烏克蘭危機仍未解決、納卡沖突等），甚至上合組織內(nèi)部一些成員國之間也存在領(lǐng)土爭端和政局不穩(wěn)?？傮w來看，上合組織所涵蓋區(qū)域可以被視為歐亞地區(qū)的“穩(wěn)定之島”。②曾向紅、陳亞洲：“上海合作組織命運共同體：一項研究議題”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第1 期，第104-105 頁。但這種穩(wěn)定局面的形成并不是西方集團(tuán)推進(jìn)民主的結(jié)果，而是中亞國家權(quán)力精英在國家建設(shè)方案上的共識，即政權(quán)穩(wěn)定的“三元邏輯”：政治民族構(gòu)建、軍政權(quán)力集中以及選舉型文化的塑造。③孫超：“國家構(gòu)建、民主化回應(yīng)與中亞政治穩(wěn)定的形成”，第29 頁。上合組織從成立以來就一直堅定支持有關(guān)國家依法平穩(wěn)推進(jìn)國內(nèi)政治議程，堅定支持各國維護(hù)政治安全和社會穩(wěn)定，堅決反對外部勢力以任何借口干涉成員國內(nèi)政。④習(xí)近平：“弘揚‘上海精神’ 深化團(tuán)結(jié)協(xié)作 構(gòu)建更加緊密的命運共同體——在上海合作組織成員國元首理事會第二十次會議上的講話”，2020 年11 月10 日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5562935.htm上合組織充分尊重各國政治發(fā)展的不同道路，支持不同文化、宗教和政治制度的國家團(tuán)結(jié)互信，堅持通過對話和協(xié)商解決彼此間分歧，增進(jìn)了各國互信互助，同時形成了新型區(qū)域合作的模式，推動構(gòu)建安全共同體以應(yīng)對各類風(fēng)險和威脅。

與上合組織相比，歐盟對中亞政治事務(wù)的干預(yù)較為直接。歐盟對中亞各國的民主推進(jìn)源自對后蘇聯(lián)新獨立國家經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型的迷思。根據(jù)瑞典國際民主及選舉協(xié)助研究所的總結(jié)，中亞國家若要建成民主政體，需要有效回應(yīng)六大獨特挑戰(zhàn)：地區(qū)各國的經(jīng)濟(jì)體系建立在錯誤的基礎(chǔ)之上，不利于經(jīng)濟(jì)改革和市場化；受蘇聯(lián)時代影響，公民社會極其脆弱；政黨政治缺少制度化，政黨精英對民主化不感興趣；蘇聯(lián)政治文化根深蒂固，難以祛除；缺少積極支持民主化的宗教力量；民主建設(shè)面臨威權(quán)主義勢力的內(nèi)外挑戰(zhàn)。①Nicklas Norling,Svante Cornell,“The Role of the European Union in Democracy-Building in Central Asia and the South Caucasus”,International Institute for Democracy and Electoral Assistance,2016,pp.8-9.歐洲委員會強調(diào)，只要中亞各國承諾進(jìn)行改革，增進(jìn)民主自由，法治、司法獨立和推動經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，雙邊關(guān)系就可以推進(jìn)。②“Council conclusions on the EU Strategy for Central Asia”,p.2.歐盟認(rèn)可美國的看法，即支持民主被視為推動威權(quán)政體轉(zhuǎn)型的唯一辦法，通過引導(dǎo)中亞各國的民主建設(shè)以獲得對該地區(qū)的介入。③Mariya Y.Omelicheva,Democracy in Ce ntral Asia: Co mpeting Perspe ctives and Alternative Strategies,Lexington: The University Press of Kentucky,2015,p.37.

自20 世紀(jì)90 年代開始，歐盟同哈、烏、吉、土談判簽署的雙邊伙伴關(guān)系與合作協(xié)議，主要集中在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域，對民主、人權(quán)和善治的關(guān)注較少。這一時期歐盟一直將中亞視為俄羅斯的“勢力范圍”。“9·11 事件”之后，歐盟逐漸將重點轉(zhuǎn)向民主和人權(quán)，很快形成了《2002-2006 年中亞戰(zhàn)略及2002-2004 年中亞指導(dǎo)計劃》，從塔西斯計劃（TACIS）中抽取三年期共計15 億歐元實施該戰(zhàn)略，旨在改善民主進(jìn)程和尊重人權(quán)。④塔西斯計劃（TACIS）指的是1991 年歐盟針對后蘇聯(lián)空間12 國（波羅的海三國除外）的技術(shù)援助計劃，以此推動受援國經(jīng)濟(jì)增長和政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。至2001 年，TACIS 對中亞援助36.63 億歐元；2007 年后，歐盟使用地域性的發(fā)展援助工具（DCI）取而代之。與此同時，西方非政府組織涌入中亞地區(qū)，到2005 年8 月，總共有2914 家西方非政府組織在中亞注冊，其中在哈薩克斯坦有699 家，吉爾吉斯斯坦有1010 家，塔吉克斯坦有595 家，土庫曼斯坦有138 家，烏茲別克斯坦有472 家。⑤閆文虎：“對冷戰(zhàn)時期西方非政府組織在蘇聯(lián)東歐地區(qū)活動的歷史考察——從非政府組織角度兼論蘇聯(lián)解體與東歐劇變的原因”，《俄羅斯中亞東歐研究》，2011 年第3 期，第74 頁。歐盟將民主和人權(quán)建設(shè)看作“確保地區(qū)長期穩(wěn)定的主要方式”，因而歐盟同中亞各國的合作旨在形成民主和人權(quán)原則。隨著后蘇聯(lián)空間地區(qū)“顏色革命”的出現(xiàn)以及歐盟與烏茲別克斯坦關(guān)系的惡化，歐盟迫切需要增加在中亞的戰(zhàn)略存在。針對烏茲別克斯坦的“安集延事件”，歐盟要求成立獨立的國際調(diào)查小組并制裁烏茲別克斯坦，但很快因為能源供應(yīng)危機又徹底解除了對烏的所有制裁，并于2011 年在塔什干設(shè)立了代表團(tuán)。①Andrea Schmitz,“Whose Conditionality? The Failure of EU Sanctions on Uzbekistan”,November 2009,https://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/11944-anal ytical-articles-caci-analyst-2009-11-11-art-11944.html

歐盟在價值方面的妥協(xié)，遭到歐盟民主人士的廣泛批評。歐盟的這種妥協(xié)也沒有獲得相應(yīng)的回報，在能源供應(yīng)方面歐盟依然面臨多個障礙，致使其政策再度回調(diào)?！鞍布邮录焙螅虾辖M織元首理事會第五次會議在阿斯塔納舉行。六國元首簽署了《上海合作組織成員國元首宣言》等重要文件，強調(diào)“在矛盾的全球化進(jìn)程中，在平等、相互尊重、不干涉主權(quán)國家內(nèi)政、非對抗思維和不斷推動國際關(guān)系民主化的原則基礎(chǔ)上開展多邊合作”，在中亞地區(qū)“營造持久友好、相互理解、協(xié)作和建設(shè)性的氛圍”。②《上海合作組織成員國元首宣言（全文）》，2005 年7 月5 日，阿斯塔納，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64324.htm在敏感時期，上合組織的發(fā)聲不僅贏得了中亞成員國的好感，也進(jìn)一步增進(jìn)了成員國之間的相互信任，為推動中亞地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁不僅沒有提升自身對烏茲別克斯坦人權(quán)和政治領(lǐng)域的影響力，反而收獲了烏茲別克斯坦與俄羅斯關(guān)系改善的意外后果。③Andrea Schmitz,“Whose Conditionality? The Failure of EU Sanctions on Uzbekistan”.歐盟2007 版的中亞戰(zhàn)略把2007-2013 年度財政預(yù)算增加了75 億歐元。該戰(zhàn)略將善治作為優(yōu)先領(lǐng)域，并將民主建設(shè)、人權(quán)保護(hù)和自由作為推動中亞威權(quán)體制轉(zhuǎn)型為自由民主制的主要手段。④European Community,Regional S trategy Pap er for Assistance to Central Asia for the period 2007-2013,Brussels: European Commission,2007,p.8.歐盟同中亞各國的雙邊關(guān)系立基于三個支柱：政治對話、貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及細(xì)分領(lǐng)域的合作，這些支柱建立在“尊重人權(quán)、民主、法治，各國調(diào)整法律框架以契合歐盟要求”的基礎(chǔ)之上。⑤Ibid,p.3.歐盟發(fā)現(xiàn)，針對中亞的漸進(jìn)援助和規(guī)范傳播并不能提升自身影響力，因而迫切期待利用歐盟規(guī)范和制度塑造加速對中亞的政治滲透。歐盟對中亞地區(qū)的活動更加積極。歐洲民主和人權(quán)倡議（1994-2006 年）很快被歐洲民主和人權(quán)項目（EIDHR）和非國家行為體與地方政府發(fā)展項目（NSA/LA）取代。這些項目年度預(yù)算14 億歐元，旨在關(guān)注公民社會組織，尤其是支持哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的非政府組織發(fā)展。而烏茲別克斯坦公民社會持續(xù)受益于機構(gòu)建設(shè)伙伴計劃（IBPP）。①Vera Axyonova,“EU Human Rights and Democratisation Assistance to Central Asia: In Need of Further Reform”,EUCAM,January 2012,p.1.這些項目通過非政府組織進(jìn)行善治，推動中亞各國政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提供人員培訓(xùn)和制度建設(shè)支持。②李立凡：“‘顏色革命’后西方非政府組織在獨聯(lián)體國家的發(fā)展演變”，《國際問題研究》，2011 年第4 期，第58 頁。歐盟相信，非政府組織不僅能夠?qū)崿F(xiàn)同政府合作無法完成的目標(biāo)，還能夠獲得更多更詳盡的信息（情報）。這些非政府組織依照西方價值改變中亞社會，培育公民社會和各方面關(guān)系，積極贏得地方政府的支持。一些歐盟支持的非政府組織已經(jīng)介入到敏感項目當(dāng)中，如反對毒品、技術(shù)培訓(xùn)、難民安置等。

表1 歐盟在中亞的民主支持行動（2008-2011 年，歐元）

歐盟在完整版中亞戰(zhàn)略出臺后，利用政府開發(fā)援助作為工具，推動對中亞的援助從單一性、應(yīng)急性的援助，發(fā)展成為復(fù)合型長期援助，并滲透到中亞各國的地區(qū)層面。從這個角度來看，歐盟很難同上合組織就中亞地區(qū)問題進(jìn)行合作治理。歐盟對自身權(quán)力投射頗為自信，將“民主建設(shè)和人權(quán)改善”作為發(fā)展援助的附加條件。2007-2013 年，歐盟對中亞分配了6.75 億歐元；2014-2020 年，歐盟批準(zhǔn)通過地域性的發(fā)展援助工具，擬撥付10 億歐元用于中亞國家加強安全、發(fā)展民主和法治。③“2014-2020 期間歐盟將撥付10 億歐元用于中亞國家發(fā)展”，駐哈薩克斯坦經(jīng)商參處，2013 年11 月25 日，http://kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201311/20131100401839.shtml哈薩克斯坦因為已成為中等以上收入國家不再享有雙邊基金，只能獲得地區(qū)或?qū)ｍ椈?，而土庫曼斯坦也可能因同樣原因不再享受雙邊基金。④徐剛：“歐盟中亞政策的演變、特征與趨向”，第20-22 頁。

盡管援助在不斷增長，但中亞國家更愿意同歐洲各國而非歐盟建立起官方聯(lián)系。各國對歐盟公共外交和援助的意見并不統(tǒng)一，尤其反感西方民主、自由和人權(quán)規(guī)范的傳播。哈薩克斯坦與歐盟關(guān)系較為緊密，2015 年還簽署了《擴(kuò)大伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》。歐盟一直將哈視為最有潛力的“學(xué)生”，是“地區(qū)穩(wěn)定之錨”。①Andrew Kuchins,Jeffrey Mankoff,Aitolkyn Kourmanova and Oliver Backes,“Central Asia in a reconnecting Eurasia: Kazakhstan’s evolving foreign economic and security interests”,2015,Washington: CSIS,p.21.但正如納扎爾巴耶夫?qū)τ浾咚f，“我們很感謝你的建議，但沒有人有權(quán)指導(dǎo)我們?nèi)绾紊钜约叭绾谓ㄔO(shè)我們的國家”②Igor Savchenko,“Kazakhstan Rejects Statements of the UN,EU and OSCE on Violations of Human Rights”,Open Dialog Foundation,November 30,2015.。納扎爾巴耶夫努力維持國家穩(wěn)定，強調(diào)歐盟雖然是哈薩克斯坦的朋友，但是哈薩克斯坦有自己的發(fā)展道路。吉爾吉斯斯坦對歐盟也有期待，但“顏色革命”造成的政局不穩(wěn)使其對歐盟的期待更多集中于外交層面。土庫曼斯坦尤其不喜歡歐盟對社會生活的滲透。烏茲別克斯坦由于“安集延事件”對歐盟甚是懷疑。塔吉克斯坦對歐盟也存在“抵觸”情緒。中亞民眾對歐盟的親近感并不深，加上“顏色革命”造成的亂局，致使中亞權(quán)力精英對歐盟的“民主建設(shè)和人權(quán)”頗不支持。歐盟在中亞推進(jìn)“民主、自由和人權(quán)”等西方規(guī)范，不僅遭到中亞各國的反感，也不符合其戰(zhàn)略利益。③潘興明：“價值觀外交與利益外交的疊加——歐盟中亞戰(zhàn)略評析”，《歐洲研究》，2013年第5 期，第92 頁。

與此同時，隨著國際形勢的變化，各國競相向中亞提供支持和援助，中亞在選擇合作對象與合作模式上有更大的自由度，歐盟若要擴(kuò)大在中亞的影響力，需要加大投入并更為務(wù)實。從歐盟的總體戰(zhàn)略來看，由于歐洲一體化面臨挑戰(zhàn)，加上新冠疫情的到來，歐盟很難加大投入。相比之下，上合組織更契合中亞各國對安全和發(fā)展的需求，也更有利于中亞各國的體制安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。上合組織以開放的地區(qū)多邊主義思路，從“上海精神”出發(fā)，使中亞各國無須在經(jīng)濟(jì)合作中擔(dān)憂政治安全問題，從而推動中亞各國更愿意同成員國構(gòu)建人類命運共同體，以安全、經(jīng)濟(jì)雙輪驅(qū)動帶動各個領(lǐng)域的合作深入開展。自2001 年創(chuàng)建以來，上合組織發(fā)展迅速，贏得了中亞各國的信任，在共同體構(gòu)建上卓有成效，這是附加政治條件的西方勢力難以達(dá)到的效果。

四、走向共識的未來：上合組織與歐盟的合作前景

歐盟2019 年版的中亞戰(zhàn)略罕見地強調(diào)了上合組織。在肯定歐盟同中亞在安全領(lǐng)域是長期合作伙伴的同時，新戰(zhàn)略強調(diào)歐盟的利益在于持續(xù)“監(jiān)督”地區(qū)安全結(jié)構(gòu)——上海合作組織和集體安全條約組織——的發(fā)展。①“Joint Communication to the European Parliament and the Council.The EU and Central Asia: New Opportunities for a stronger Partnership”,Brussels,May 15,2019,p.6.這種錯誤認(rèn)知一直影響歐盟同上合組織在各方面廣泛而深入的合作。在上合組織成立20 年的歷程中，西方世界形成了“污名化”上合組織的思維定式，尤其是美國，一直將上合組織看作其介入中亞地區(qū)的主要障礙，甚至認(rèn)為是“威權(quán)國家”抱團(tuán)取暖的亞洲版華約。②Graeme P.Herd,“The Future of the SCO: An Axis of Inconvenience?” 2014,pp.3-5,http://www.risingpowersglobalresponses.com/wp-content/uploads/2014/02/HerdPaper.pdf新版歐盟中亞戰(zhàn)略以促進(jìn)中亞政權(quán)的韌性（resilience）和繁榮作為戰(zhàn)略支撐，通過推動在各領(lǐng)域的交流來提升區(qū)域合作水平。③“Joint Communication to the European Parliament and the Council.The EU and Central Asia: New Opportunities for a stronger Partnership”.歐盟開始認(rèn)識到“民主、自由和人權(quán)”并不能直接向中亞各國推銷，通過市民社會的塑造和非政府組織的引領(lǐng)也會帶來問題。

與歐盟不同，上海合作組織突破了地區(qū)合作的現(xiàn)有模式。上合組織的合作方式既不同于美國倡導(dǎo)的“地區(qū)公共產(chǎn)品”的供給模式，也不同于法德主導(dǎo)的歐洲一體化版本，更不是東盟地區(qū)小國協(xié)商一致推動組織制度化進(jìn)程的范式。④曾向紅、陳亞洲：“上海合作組織命運共同體：一項研究議題”，第108 頁。上海合作組織強調(diào)求同存異，強調(diào)理念先行和務(wù)實合作。通過明確上合組織在組織發(fā)展模式、具體領(lǐng)域的合作水平以及成員國之間的信任培育等達(dá)成共識，在此基礎(chǔ)上形成集體認(rèn)同，塑造緊密的共同體意識，逐漸推動地區(qū)合作良性發(fā)展。

上海合作組織從一開始就宣稱不與任何國際組織和國家為敵。在上合組織成立初期，成員國達(dá)成一致意見，要共同維護(hù)國家體制安全，共同抵御“顏色革命”的侵襲。⑤T.Ambrosio,“Catching the Shanghai Spirit: how the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia”,Europe-Asia Studies,2008,Vol.60,No.8,pp.1321-1344.上合組織將維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定視為最重要的功能，對地區(qū)動蕩的處理不是干涉成員國的內(nèi)政，而是在尊重國際法和國家主權(quán)前提之下的建設(shè)性介入。①趙華勝：“上海合作組織的發(fā)展路徑”，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012年第3 期，第40 頁。除在安全上有突出特色外，上合組織在經(jīng)濟(jì)合作方面也在逐漸加強。經(jīng)濟(jì)合作摻雜了復(fù)雜的國際因素和地緣經(jīng)濟(jì)政治因素，有一段時間變得較為困難。隨著中國“一帶一路”和俄羅斯“大歐亞伙伴關(guān)系”這兩個重要倡議的提出，上海合作組織面臨新的機遇。兩者的開展和對接最終落實在上海合作組織這一平臺。另外，印度和巴基斯坦的加入使得上海合作組織發(fā)生新的變化，上合組織的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。同時，積極吸納觀察員國的加入可使成員國的集體身份得以重塑。②秦亞青：“關(guān)系本位與過程建構(gòu)：將中國理念植入國際關(guān)系理論”，《中國社會科學(xué)》，2009 年第3 期，第79-80 頁。

上海合作組織不斷進(jìn)行自我革新，擁有相當(dāng)多的資源，成員國之間具有合作潛力。這些合作潛力在新冠疫情到來時得到了有效發(fā)揮。2020 年3 月20 日，中國首批捐贈哈薩克斯坦的醫(yī)療物資完成移交，包括20 萬雙醫(yī)用手套、15934 只醫(yī)用口罩和425 個護(hù)目鏡，價值52.5 萬人民幣。③“中國首批捐贈哈薩克斯坦的醫(yī)療物資完成移交”，2020 年3 月21 日，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n1/2020/0321/c1002-31642538.html2020 年7 月16 日，中國國務(wù)委員兼外長王毅在“中國+中亞五國”外長視頻會議上表示，中方將向中亞國家提供新一批抗疫物資援助，包括300 臺呼吸機、200 萬只一次性醫(yī)用外科口罩、50 萬只KN95 口罩以及一批試劑和防護(hù)服等，中方計劃為中亞國家培訓(xùn)一批醫(yī)療衛(wèi)生專家，拓展跨境電子商務(wù)規(guī)模，加強5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、衛(wèi)星導(dǎo)航等高科技領(lǐng)域合作，加快建設(shè)“數(shù)字絲綢之路”。④“攜手應(yīng)對挑戰(zhàn) 共謀發(fā)展繁榮——王毅國務(wù)委員兼外長在‘中國+中亞五國’外長視頻會議上的講話”，2020 年7 月17 日，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/202007/20200702983790.shtml同時中方還努力保障“一帶一路”各項工程順利推進(jìn)，主要是公路、鐵路、油氣管道和中歐班列等跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。之前還應(yīng)中亞四國請求派出抗疫經(jīng)驗豐富的醫(yī)療隊。中國向中亞各國提供了大量的物資援助，為中亞地區(qū)抗疫提供了實質(zhì)性支持。2020 年11 月10 日，習(xí)近平主席出席上海合作組織成員國元首理事會第二十次會議并發(fā)表題為《弘揚“上海精神” 深化團(tuán)結(jié)協(xié)作 構(gòu)建更加緊密的命運共同體》的重要講話，強調(diào)通過抗疫合作，維護(hù)安全穩(wěn)定，深化務(wù)實合作，促進(jìn)民心相通，攜手構(gòu)建衛(wèi)生健康共同體、安全共同體、發(fā)展共同體和人文共同體，為推動構(gòu)建人類命運共同體做出更多實踐探索。①習(xí)近平：“弘揚‘上海精神’ 深化團(tuán)結(jié)協(xié)作 構(gòu)建更加緊密的命運共同體——在上海合作組織成員國元首理事會第二十次會議上的講話”。在上海合作組織成員國元首理事會第二十一次會議上，習(xí)近平主席為構(gòu)建上海合作組織命運共同體提出了五點建議：共走團(tuán)結(jié)合作之路、安危共擔(dān)之路、開放融通之路、互學(xué)互鑒之路和公平正義之路，在“上合組織大家庭”共同做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者和國際秩序的維護(hù)者。②“習(xí)近平出席上海合作組織成員國元首理事會第二十一次會議并發(fā)表重要講話”。

從發(fā)展趨勢來看，兩大組織在中亞地區(qū)治理上的交集會越來越多。事實上，國際形勢的變化也推動著兩個組織的戰(zhàn)略接近。特朗普上任以后，其激進(jìn)的執(zhí)政理念和對外政策令歐洲對美歐關(guān)系的不確定性感到憂慮。作為美國重要的盟友，歐洲陷入了“順從美國減損利益”和“對美施壓減損西方優(yōu)勢”的矛盾之中，兩者關(guān)系不斷出現(xiàn)一些緊張。③張一飛：“特朗普政府‘聯(lián)歐制華’戰(zhàn)略的形成與評估”，《國際展望》，2020 年第2期，第103 頁。歐盟對加入美國對華遏制的“印太戰(zhàn)略”頗為猶豫，但同時也擔(dān)心中國“一帶一路”在歐亞大陸形成強大的影響力，這種矛盾困境導(dǎo)致歐盟新中亞戰(zhàn)略舉棋不定。一方面，歐盟希望同上海合作組織合作，探索新的互聯(lián)互通方案，從而推動歐盟和亞洲的對接。另一方面，又擔(dān)心與上海合作組織接觸會減損美國在中亞和東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益，引起美國的懷疑和不安。歐盟國家更加信任多邊主義，強調(diào)通過規(guī)范傳播和制度推進(jìn)，以及全球治理的方式，實現(xiàn)各方面的合作共贏。④周琪：“歐美關(guān)系的裂痕及發(fā)展趨勢”，《歐洲研究》，2018 年第6 期，第88 頁。

21 世紀(jì)初，歐盟經(jīng)歷了史無前例的大規(guī)模擴(kuò)展，幾次東擴(kuò)推動了歐洲作為和平、安全與價值共同體的形成。歐洲一體化的成功推進(jìn)，極大提升了歐盟的信心。但歐債危機、難民潮流、英國脫歐等沖擊波，使歐洲一體化陷入困境。2020 年12 月底，英國正式達(dá)成脫歐協(xié)議，給歐洲一體化帶來巨大挑戰(zhàn)。但同時，英國的正式脫歐，也使歐盟各國在對外戰(zhàn)略的靈活度上得以增強。歐盟迫切需要在各個方面做出成績，穩(wěn)定歐洲一體化的大局。由此，推動歐盟與上海合作組織的合作，穩(wěn)固歐盟的對外政策成果顯得非常必要。中歐達(dá)成了投資協(xié)定就是歐盟在新困境下的突破。可以預(yù)見，中歐雙方改善關(guān)系的意愿和實際需求，在新的背景下日益上升，歐盟與上海合作組織在新冠病毒加速傳播的大趨勢下通力合作的必要性和可能性都在增加。歐盟在同中國接觸中也逐漸意識到“一帶一路”倡議和上海合作組織在推動全球和地區(qū)治理，增進(jìn)中亞各國政治穩(wěn)定、實現(xiàn)善治，推動中亞各國政治韌性以及民生改善上的巨大成績。這也可能改變歐盟對上海合作組織的看法，擺脫長期以來受西方偏見和污名化影響造成的同上合組織合作議程的缺失，積極同上海合作組織接近，從而實現(xiàn)雙贏。