我國(guó)公共租賃住房的發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題研究

袁艷

【摘要】公共租賃住房主要是解決夾心層群體的住房問(wèn)題，是“多渠道保障”重要的一部分。本文簡(jiǎn)單分析了我國(guó)當(dāng)前公共租賃住房現(xiàn)狀，總結(jié)了公租房的融資與運(yùn)營(yíng)模式，根據(jù)目前我國(guó)公共租賃住房發(fā)展存在的問(wèn)題，提出了公共租賃住房解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】公共租賃住房;發(fā)展現(xiàn)狀;問(wèn)題;建議

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

自我國(guó)1998年住房制度改革至今，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的出現(xiàn)，極大了改善了城市低收入家庭的住房條件，在一定程度上解決了住房困難的問(wèn)題，但是，依然存在諸多城鎮(zhèn)中等收入偏下家庭、新就業(yè)無(wú)房職工以及穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員等“夾心層”群體，游離于保障性住房以外。公共租賃住房，簡(jiǎn)稱(chēng)公租房，于2009年其政策在深圳等地試行，目的就是解決部分夾心層群體住房問(wèn)題。住建部2010年發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，公租房在全國(guó)推行。據(jù)我國(guó)公共住房計(jì)劃，公租房將會(huì)逐漸代替經(jīng)濟(jì)適用房，成為我國(guó)公共住房的主流。相比于經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房，公租房對(duì)城市非本地戶籍人口開(kāi)放。2012 年5月，住建部頒布了《公共租賃住房管理辦法》，其中提出了公租房分配、運(yùn)營(yíng)、使用和退出等環(huán)節(jié)的基本要求。2013 年 12月，《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》由住建部等部委聯(lián)合發(fā)布，明確要求公租房、廉租房并軌運(yùn)行，鞏固了公租房在我國(guó)保障性住房中的地位。

1、公共租賃住房現(xiàn)狀分析

我國(guó)公共租賃住房伴隨著本企業(yè)幾十年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷過(guò)創(chuàng)業(yè)時(shí)期和困難時(shí)期的艱辛，也分享了企業(yè)輝煌十幾年來(lái)帶來(lái)的實(shí)惠?，F(xiàn)如今，公共租賃住房面臨著巨大的安全隱患，因起初建設(shè)條件有限，很多為非成套住宅，水和煤氣等沒(méi)有進(jìn)行分戶，居住條件差強(qiáng)人意，且線路老化，沒(méi)有設(shè)置消防安全設(shè)施，很多職工自行生活做飯，或者使用電磁爐，無(wú)形中增添了住宅安全隱患。另外，公租房在管理中，經(jīng)常發(fā)生私自轉(zhuǎn)租，另作他途的不良現(xiàn)象，不但造成了人員管理混亂，還擾亂了租賃住房市場(chǎng)的正常秩序。

在企業(yè)發(fā)展中，一些管理中的問(wèn)題和弊端逐漸暴露，需對(duì)其進(jìn)行深入研究，建立一套長(zhǎng)效管理機(jī)制，實(shí)行整合管理，這不僅是企業(yè)提升自身現(xiàn)代化管理水平的重要手段，也是促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展后實(shí)行精細(xì)化管理的必然趨勢(shì)。

2、我國(guó)公共租賃住房的融資與運(yùn)營(yíng)模式

目前，我國(guó)公共租賃房的融資渠道日漸多樣化，各城市結(jié)合自身建設(shè)規(guī)模，選取多種融資方式，實(shí)現(xiàn)資金的籌集。在城市內(nèi)部，不同公租房建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道，也存在一定的差異。按照政府出資比例，可將我國(guó)公租房的主要融資模式劃分為政府主導(dǎo)出資型、政府與企業(yè)共同出資型。詳細(xì)如下表所示：

政府主導(dǎo)出資模式：

政府是直接的投資者，提供資金，設(shè)立政府性質(zhì)的部門(mén)，負(fù)責(zé)公租房建設(shè)。如，北京市政府設(shè)立的北京市保障性住房建設(shè)投資中心，屬于北京市公租房建設(shè)投融資工作的機(jī)構(gòu)。資金來(lái)源于政府，其中包含中央、地方財(cái)政預(yù)算/專(zhuān)項(xiàng)資金、住房公積金貸款以及土地出讓金凈收益的 10% 等。另外，還可借助地方投融資平臺(tái)的私募債，或銀行貸款加以補(bǔ)充。在這種模式下，公租房建設(shè)方式分為兩種，集中新建和收購(gòu)。

（1）集中新建公租房，由政府劃撥土地，委托開(kāi)發(fā)商實(shí)施建設(shè)，政府為產(chǎn)權(quán)所有者;

（2）收購(gòu)式公租房，政府購(gòu)買(mǎi)建成的其他空置保障房或者商品房，但是，因大多數(shù)公租房地段好、位置分散，導(dǎo)致放價(jià)高，管理難度較大，收購(gòu)僅為一種補(bǔ)充方式。

政府主導(dǎo)出資的公共租賃房屋由政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，由設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)或國(guó)有資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理，實(shí)行統(tǒng)一配租。此模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)于可正確落實(shí)上級(jí)政策，有利于有關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，利用政府信貸和資源，穩(wěn)定租賃住房市場(chǎng)供需平衡，但在運(yùn)行效率、資金來(lái)源方面尚有不足。

政府與企業(yè)共同出資模式：

公租房建設(shè)資金來(lái)源于開(kāi)發(fā)商、園區(qū)以及各級(jí)政府等多個(gè)主體，有兩種投資方式。

（1）當(dāng)政府資金短期不充足時(shí)，由開(kāi)發(fā)商墊資，建設(shè)公租房，之后政府償還建設(shè)費(fèi)用。在此期間，由政府牽頭，企業(yè)被動(dòng)參與公租房建設(shè);

（2）政府回購(gòu)。政府負(fù)責(zé)前期的項(xiàng)目勘察和設(shè)計(jì)工作，開(kāi)發(fā)商參與招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)融資和建設(shè)，等到建設(shè)完畢后，政府按協(xié)議，出資回購(gòu)。該方式包含建設(shè)、移交兩個(gè)環(huán)節(jié)，開(kāi)發(fā)商競(jìng)標(biāo)成功后，自行處理資金問(wèn)題，屬于開(kāi)發(fā)商主動(dòng)投資行為。

政府與企業(yè)共同出資模式優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)于資金足夠，具備高運(yùn)作效率，但是，逐利性很強(qiáng)，需政府的嚴(yán)格監(jiān)管?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)公租房正處在以增量建設(shè)為主時(shí)期，除政府財(cái)政支持外，還需引導(dǎo)社會(huì)投資的參與，保證公祖方政策的高效落實(shí)。

2.1運(yùn)營(yíng)模式

運(yùn)營(yíng)模式分為兩種，政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

在政府主頁(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理模式下，各地將運(yùn)營(yíng)主體統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)構(gòu)中。如，過(guò)去一段時(shí)間，深圳市公共租賃住房的主要運(yùn)營(yíng)主體包括住房制度改革辦公室、住宅租賃中心等政府部門(mén)以及政府委托授權(quán)的事業(yè)單位。深圳市于2016年4月份，設(shè)立了住房保障署，其主要核心工作是做好戶籍低收入群體、夾心層住房保障工作，統(tǒng)一以往較為分散的運(yùn)營(yíng)職責(zé)，在提升服務(wù)效率的同時(shí)，節(jié)約了成本。這種依托政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式符合公共租賃住房的公益性特點(diǎn)。政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)公租房建設(shè)、租金分配、退出等過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，可規(guī)避公租房的尋租現(xiàn)象，確保公租房政策的順利實(shí)施。

市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式下，上海市成立的公租房，具有獨(dú)立法人資格，主要負(fù)責(zé)地區(qū)范圍內(nèi)的公租房建設(shè)、房源籌措和運(yùn)營(yíng)管理等。公租房公司資金來(lái)源于市、區(qū)級(jí)政府，財(cái)政獨(dú)立。換句話而言，就是除啟動(dòng)資金外，其他資金運(yùn)作自負(fù)盈虧，此種模式和瑞典政府房屋公司、荷蘭社會(huì)住房公司類(lèi)同。到2012年底，上海市成立了21 家公租房公司。公租房公司依靠自有資金、銀行貸款和保險(xiǎn)資金定向用于公租房建設(shè)，用商品房的利潤(rùn)沖減公租房的投資成本，用租金收入償還公租房投資的財(cái)務(wù)成本。這些公司運(yùn)營(yíng)以來(lái)取得了良好的社會(huì)效益，作為住房保障的一線窗口企業(yè)，有效保障了公租房政策的順利執(zhí)行。

3、我國(guó)公共租賃住房發(fā)展存在的問(wèn)題

3.1空間選址不合理

一些公租房房源位置較偏遠(yuǎn)。受土地財(cái)政影響，一些城市在偏遠(yuǎn)郊區(qū)修建公共租賃房屋，租金需求低，交通不便，增加了租戶的出行成本。配租模式緩解了公共租賃住房的偏遠(yuǎn)位置問(wèn)題，便于區(qū)位條件的改善。公租房空間選址不合理，致使公租房有些需求較高的區(qū)域出現(xiàn)供給不足、有供給沒(méi)租客的現(xiàn)象，一些需求偏低的地區(qū)出現(xiàn)很多閑置公租房。

3.2配套設(shè)施不完善

公租房周邊基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，主要表現(xiàn)在交通、醫(yī)療和教育等方面。例如交通，新建公租房位置偏遠(yuǎn)，通常需要新修基礎(chǔ)設(shè)施，路網(wǎng)建設(shè)落后，通勤公交車(chē)少，致使出行十分不便。造成這種情況是因?yàn)檎诠夥颗涮自O(shè)施建設(shè)投入不足，加之公租房建設(shè)融資困難，無(wú)暇考慮配套設(shè)施的建設(shè)。

3.3 供需錯(cuò)配問(wèn)題突出

由于東部地區(qū)人口基數(shù)較大，導(dǎo)致公租房需求大，供給嚴(yán)重不足。在一些中西部地區(qū)，供過(guò)于求，造成供需不匹配，資源浪費(fèi)。從城市層面來(lái)看，一些中小城鎮(zhèn)的公共租賃住房供給過(guò)剩。主要是因?yàn)橹行〕鞘械娜丝诤彤a(chǎn)業(yè)吸納能力不強(qiáng)，對(duì)公共租賃住房的需求不強(qiáng)。同時(shí)，出現(xiàn)了公租房建設(shè)指標(biāo)下達(dá)現(xiàn)象，缺乏對(duì)住房需求的分析，導(dǎo)致部分地區(qū)公租房供過(guò)于求。

3.4退出機(jī)制不夠健全

個(gè)人信息共享不暢是造成公租房退出不力的主要因素之一。一些人不再符合公租房的居住條件，但是因信息滯后，其滯留公租房?jī)?nèi)。租戶提供的個(gè)人資料體現(xiàn)不出實(shí)際收入水平，如，他們是否持有股份，是否擁有車(chē)輛等并沒(méi)有反應(yīng)出來(lái)，唯有民政部門(mén)掌握這些信息。缺乏完整可靠的租戶信息，不便于動(dòng)態(tài)查詢(xún)、審計(jì)和監(jiān)督。

3.5法律法規(guī)存在空缺

健全的法律法規(guī)制是確保公租房政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，但是，現(xiàn)階段公租房法律法規(guī)并未出臺(tái)。公租房租賃價(jià)格優(yōu)惠很大，且確保公租房建設(shè)以及配租過(guò)程公正、公開(kāi)、透明，需建立完善的法律法規(guī)，對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和約制，當(dāng)今，只體現(xiàn)于相關(guān)公租房部門(mén)規(guī)章及地方政府規(guī)章中，導(dǎo)致公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的法律法規(guī)存在空缺，在實(shí)際落實(shí)中很難控制。

4、我國(guó)公共租賃住房解決對(duì)策

4.1制定完善的租賃制度

轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，從單一開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰獯酆妥馐鄄⑴e模式。把長(zhǎng)期持有的房源投向市場(chǎng)租賃，發(fā)展租賃業(yè)務(wù)，優(yōu)化和改進(jìn)銷(xiāo)售模式，允許企業(yè)內(nèi)部員工先租后買(mǎi)，支付的租金可抵扣房款，完善住房租賃制度，制定和完善相關(guān)管理措施，明確當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，協(xié)調(diào)、穩(wěn)定租賃關(guān)系。明確規(guī)定不得出租的房屋、單間最多居住人數(shù)和消防安全內(nèi)容。制定健全的住房租賃合同管理制度，實(shí)行住房租賃合同示范文本，執(zhí)行住房租賃合同登記備案制度。出租人和承租人應(yīng)當(dāng)每年簽訂一次規(guī)范的房屋租賃合同，并及時(shí)向當(dāng)?shù)胤课莨芾聿块T(mén)登記備案。

4.2拓寬房源渠道

現(xiàn)有租賃住房?？紤]到保障對(duì)象多樣化需求，特別是子女上學(xué)，供養(yǎng)老人等。 整合各區(qū)域長(zhǎng)期空置住房，按照公共租賃住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整改，面向中低收入職工家庭。這樣機(jī)能體現(xiàn)公租房政策的優(yōu)越性，又能提高效率，盤(pán)活資源。改建住房。對(duì)已騰空的集體宿舍樓、住宅樓，以及長(zhǎng)期空置底商房提出年度改造計(jì)劃，充分利用職工住房公積金增值收益，分步將危舊集體宿舍樓改造成提供公共廚房、衛(wèi)生間，集中供水，分戶供電、供暖的小戶型非成套公共租賃住房。集中與分散建設(shè)相結(jié)合。結(jié)合住房供需狀況等因素，合理確定租賃住房建設(shè)規(guī)模，將租賃住房建設(shè)納入住房發(fā)展規(guī)劃，并有序開(kāi)展租賃住房建設(shè)。徹底解決中等 偏低收入家庭、新入職職工，外來(lái)務(wù)工農(nóng)民等“夾心層”群體的住房困難問(wèn)題。

4.3擴(kuò)大承租范圍

支持、規(guī)范個(gè)人租賃住房，鼓勵(lì)個(gè)人依法租房，引導(dǎo)個(gè)人住房租賃當(dāng)事人簽訂住房租賃合同，規(guī)范租賃行為。在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工、新大學(xué)生和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民入住公共租賃住房條件的，納入公共租賃住房保障范圍。

4.4公租房與貨幣補(bǔ)貼并舉

為解決城市中等偏下收入人群階段性、過(guò)渡性住房困難，可實(shí)行公租房與貨幣補(bǔ)貼并舉。將公租房貨幣補(bǔ)貼的受理對(duì)象定為城市中偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生和創(chuàng)業(yè)人員。貨幣補(bǔ)貼保障面積標(biāo)準(zhǔn)為人均建筑面積15平方米，補(bǔ)貼總建筑面積不低于36平方米，不高于60平方米，租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每平方米補(bǔ)貼6元/月。確保對(duì)象領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼之前，須在符合條件的市區(qū)范圍內(nèi)租賃有產(chǎn)權(quán)證的普通住宅，簽訂房屋租賃合同，并到屬地進(jìn)行房屋租賃備案。對(duì)持有有效期內(nèi)城市低收入家庭認(rèn)定證明（住房保障專(zhuān)用）、困難家庭救助證以及區(qū)級(jí)困難家庭救助證的家庭，按補(bǔ)貼金額標(biāo)準(zhǔn)的兩倍發(fā)放。把一些存量房轉(zhuǎn)為公租房和安置房，對(duì)居住特別困難的低保家庭，給予住房救助堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，因地施策，落實(shí)地方政府主體責(zé)任，支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)：

我們需要不斷總結(jié)公共租賃住房規(guī)劃、建設(shè)、租金分配和管理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善公共租賃住房建設(shè)模式，促進(jìn)不同社會(huì)階層和諧混合居住，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)共贏。

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