房地產(chǎn)調(diào)控現(xiàn)狀的分析與思考

丁鈺

【摘要】中國的房地產(chǎn)調(diào)控政策經(jīng)歷了多年的演變，正逐步從“一刀切”向“一城一策”轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)階段房地產(chǎn)調(diào)控政策缺乏有效的宏觀調(diào)控的上位法，調(diào)控目標(biāo)和工具也存在相應(yīng)的不足，進(jìn)一步影響了最終調(diào)控效果的有效發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn);調(diào)控;分析;思考

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

房地產(chǎn)業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)，在國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，但在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些問題。雖然我國的房地產(chǎn)調(diào)控政策經(jīng)過多年演變，正在持續(xù)起效，但現(xiàn)行的房地產(chǎn)調(diào)控政策缺乏宏觀上的立法指導(dǎo)，調(diào)控目的、手段也缺乏更高層次調(diào)控規(guī)律的指引，最終影響調(diào)控效果。本文對房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)行分析評述，從宏觀調(diào)控法的角度探討我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的完善路徑，按照法律法規(guī)引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)宏觀良性發(fā)展。

1、房地產(chǎn)調(diào)控現(xiàn)狀分析

1.1房地產(chǎn)宏觀調(diào)控立法缺失

二十世紀(jì)九十年代初期，隨著福利性住房分配制度逐漸被商品住房所取代，房地產(chǎn)市場形成和發(fā)展至今已約三十余年，其中歷經(jīng)多次調(diào)控。目前，構(gòu)成我國房地產(chǎn)市場調(diào)控主力的是非法律性政策和地方規(guī)范性文件，如“國八條”“國十一條”“三條紅線”“三次兩集中”等等，這些文件對房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展具有一定影響，但影響深度遠(yuǎn)不及專項(xiàng)的法律法規(guī)。例 如，現(xiàn)在一、二線城市嚴(yán)格執(zhí)行的限購政策，其法律淵源是基于《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》中規(guī)定的“各直轄市、計(jì)劃單列市、省會城市和房價(jià)過高、上漲過快的城市，在一定時(shí)期內(nèi)，要從嚴(yán)制定和執(zhí)行住房限購措施”，但該規(guī)范性文件在立法層次上并不高。除此之外，中央性規(guī)范文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于地方性規(guī)范文件，這些都客觀體現(xiàn)出我國房地產(chǎn)行業(yè)市場調(diào)控相關(guān)法律的缺失。但不可否認(rèn)，宏觀調(diào)控政策往往是緊急的和臨時(shí)的，體制機(jī)制的深層次問題無法真正解決房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，無論是中央的“按城政策分級指導(dǎo)”，還是地方“一城一策”，都必須運(yùn)用更科學(xué)、更全面的法律制度實(shí)現(xiàn)對房地產(chǎn)行業(yè)的市場調(diào)控。

1.2貫徹房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)力度不強(qiáng)

自2017年“房住不炒”理念提出后，各地房地產(chǎn)調(diào)控都會圍繞“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)，始終強(qiáng)調(diào)住房要突出“住”的功能。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是日新月異，由于房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈很長，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了非常重要帶動作用，房地產(chǎn)業(yè)對地方GDP貢獻(xiàn)舉足輕重，尤其是與地方政府的財(cái)政密切相關(guān)。城市發(fā)展需要資金，這就加大了地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的依賴，導(dǎo)致政府處在兩難境地，一方面希望通過高地價(jià)來增加地方財(cái)政收入，另一方面過高的地價(jià)必然會推動房價(jià)節(jié)節(jié)攀升，影響民生福祉。因此，地方政府的調(diào)控在主觀上還是會有一定保守，在行動上還是會有一定的滯后，可能會引發(fā)“政策在上，對策在下”等各種不正?，F(xiàn)象，阻礙調(diào)控政策的落實(shí)。

1.3房地產(chǎn)調(diào)控工具不足

當(dāng)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)突然變化，如房價(jià)、成交量、投資規(guī)模、開工數(shù)等市場指標(biāo)過量或減少時(shí)，政府應(yīng)利用各種政策工具對市場進(jìn)行干預(yù)。短期成效正是政府對房市的干預(yù)，使房市恢復(fù)到了穩(wěn)定的運(yùn)行軌跡。房地產(chǎn)市場分為土地供應(yīng)市場和房屋交易市場（含租賃市場）兩部分，中間環(huán)節(jié)是房屋建設(shè)。房地產(chǎn)調(diào)控政策涵蓋了房地產(chǎn)開發(fā)的全過程，包括保障性住房建設(shè)、土地供應(yīng)、交易或控股稅負(fù)調(diào)整、住房信貸政策變化、增加租賃住房供應(yīng)、限購限價(jià)、銷售等所有常見的現(xiàn)行監(jiān)管政策制度。當(dāng)前調(diào)控政策主要集中在土地供應(yīng)和房價(jià)兩個(gè)方面，缺乏其他工具來解決，對土地和房價(jià)還不能進(jìn)行有效調(diào)控。例如，缺乏能嚴(yán)格監(jiān)管開發(fā)企業(yè)按土地出讓合同約定開工建設(shè)的工具，未能及時(shí)收回未開發(fā)土地，導(dǎo)致某些城市的土地囤積屢禁不止。另外，由于各地在交易環(huán)節(jié)以調(diào)控為目的的限價(jià)，一二手房的價(jià)格經(jīng)常出現(xiàn)倒掛，導(dǎo)致部分開發(fā)商為了自身利益，違規(guī)搭售（租）高價(jià)車位、增加裝修費(fèi)用等，甚至還會出現(xiàn)變相收費(fèi)情況。這說明現(xiàn)有的調(diào)控工具無法根據(jù)市場反應(yīng)及時(shí)調(diào)整，對市場亂象處理不夠迅速，不利于房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

2、完善房地產(chǎn)調(diào)控的思考

2.1正確理解房地產(chǎn)的投資性質(zhì)

首先，要正視房地產(chǎn)的投資性?！胺孔〔怀础笔菑V大老百所期待的目標(biāo)，然而無論調(diào)控目的如何調(diào)整，房地產(chǎn)本身的投資性也無法回避。房地產(chǎn)作為自由市場形成時(shí)，受到需求供給原則的制衡，必然會發(fā)現(xiàn)住房不足，過度投資和投機(jī)不可避免。因此，單純利用行政和金融手段抑制住房投資和投機(jī)性需求是不能完全實(shí)現(xiàn)的。

其次，購買行為本質(zhì)上是消費(fèi)、投資和投機(jī)的結(jié)合，很難通過合同和數(shù)據(jù)分析來明確界定和區(qū)分這三個(gè)屬性。例如，買房是一種消費(fèi)屬性，出租賺取租金收入是一種投資屬性，期望房價(jià)上漲產(chǎn)生利潤可看作是一種投機(jī)屬性。對普通消費(fèi)者來說，房地產(chǎn)是剛性住房需求;對于中產(chǎn)階級來說，房地產(chǎn)是投資保值的首選;對于富人來說，房地產(chǎn)，尤其是稀缺的房地產(chǎn)，既是投資也是保值，更是地位的象征。既然消費(fèi)、投資、投機(jī)這三個(gè)屬性無法明確區(qū)分，與其機(jī)械性限購抑制過度投資和投機(jī)性需求，面對住房需求的合理性，面對投資的屬性，從不同的角度引導(dǎo)思考，形成一個(gè)合理的供應(yīng)。

2.2建立以城市規(guī)劃為調(diào)控的基本原則

由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不同地區(qū)房地產(chǎn)市場發(fā)展不平衡。一二線城市房價(jià)普遍上漲，三四線城市有價(jià)無市。在房地產(chǎn)市場發(fā)展初期，地方政府無法擺脫城市人口數(shù)量和發(fā)展速度、城市更新進(jìn)度、住房需求狀況等自身實(shí)際情況。由于房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)容易獲批，部分四五線城市空置房屋較多，未完工的樓盤層出不窮，浪費(fèi)社會資源，也損害了地方政府未來的財(cái)政收入和可持續(xù)發(fā)展。

房地產(chǎn)市場調(diào)節(jié)在更深的層面上，本質(zhì)上是調(diào)節(jié)常住居民的流入和流出。房地產(chǎn)調(diào)控政策應(yīng)將長期城市規(guī)劃確立為調(diào)控的基本原則，在對未來需求進(jìn)行理性預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定合適的“一城一策”。比如北京、上海等大城市發(fā)布了未來20年的城市總體規(guī)劃，各項(xiàng)詳細(xì)指標(biāo)明確了城市未來發(fā)展的方向，尤其是城市發(fā)展的上限。這些封頂指標(biāo)的出臺，有助于規(guī)范城市的混亂發(fā)展，遏制城市盲目擴(kuò)張。北京和上海的城市總體規(guī)劃公告也是其他城市發(fā)布總體規(guī)劃的參考資料，尤其是中小城市面臨資源匱乏、產(chǎn)業(yè)薄弱、轉(zhuǎn)型困難等問題，更應(yīng)考慮自身未來發(fā)展，制定適合未來長期發(fā)展的總體規(guī)劃。通過總體規(guī)劃，具體提出城市未來發(fā)展指標(biāo)和實(shí)施路徑，合理有效利用城市建設(shè)用地，防止出現(xiàn)住房供過于求、資源配置不足和不良情況的發(fā)生，不能滿足居民的合理需求。

2.3完善房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)法律法規(guī)

首先，要從商法角度制定有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策的法律。房地產(chǎn)調(diào)控涉及中央到地方多個(gè)行政部門，是關(guān)系國家和社會保障的重要經(jīng)濟(jì)部門，需要多方協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)法沒有一部全面規(guī)范房地產(chǎn)調(diào)控政策的法律，房地產(chǎn)調(diào)控政策分散在各級政府的規(guī)范性文件中。迄今為止，還沒有更高級別的房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法律，以法律的形式明確規(guī)定了房地產(chǎn)市場調(diào)控目的、調(diào)控手段和調(diào)控方式。當(dāng)房地產(chǎn)調(diào)控政策涉及千家萬戶的時(shí)候，就需要明確的、高水平的立法，嚴(yán)格規(guī)范調(diào)控工具。

其次，協(xié)調(diào)中央與地方在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法實(shí)施中的權(quán)利義務(wù)分配。在中央的政策指導(dǎo)下，各地政府根據(jù)自身實(shí)際，定并實(shí)施了“一城一策”。但在現(xiàn)行的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策中，中央和地方的職責(zé)范圍不明確，權(quán)責(zé)劃分不明確，往往是中央下發(fā)政令，地方各級政府遵循政策，基本上是完善和執(zhí)行某些規(guī)定的。因此，需要對地方政府的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行分配，以保護(hù)購房者的合法權(quán)益。

最后，對現(xiàn)有的房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行梳理。包括國務(wù)院各部門和地方各級人民政府直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的法規(guī)、政策文件，廢止或修改不符合財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度、不合理限制居民房地產(chǎn)交易的法規(guī)和政策文件。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展涉及產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》 第一條清理范圍明確表明：“清理的重點(diǎn)是，有違平等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，不當(dāng)限制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)和居民不動產(chǎn)交易等民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利行使的規(guī)定”，也就是說規(guī)章、規(guī)范性文件的主要內(nèi)容與有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律、行政法規(guī)不一致的，將予以修改或廢止?！安划?dāng)”不是法律術(shù)語，很難建立標(biāo)準(zhǔn)，在全國房地產(chǎn)市場調(diào)控中，除部分一、二線城市繼續(xù)保持嚴(yán)格調(diào)控政策外，其他地區(qū)調(diào)控方向和調(diào)控方式亟待梳理，與法律、行政法規(guī)規(guī)定不相一致的，與規(guī)范性文件精神不相符合的，與城市現(xiàn)行發(fā)展不相匹配的調(diào)控政策、調(diào)控手段，需要整改或廢止，促使各級政府在調(diào)控政策導(dǎo)向上趨于協(xié)調(diào)，更大程度上發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

2.4減少住房非居住屬性

現(xiàn)在的住房除居住屬性外，附加有戶籍、教育、金融等大量非居住功能，有相關(guān)比例房屋關(guān)非用于居住，社會對住房需求大幅增加，導(dǎo)致住房資源配置不合理，偏離了住房本來的居住屬性，這也就是價(jià)格快速上漲、需要政策調(diào)控的主要原因之一。樓市調(diào)控的核心目的，就是要讓房屋回歸居住屬性。因此政府應(yīng)該制定相關(guān)政策，還原住房“居住”的原本屬性，減少老百姓對住房需求，從而穩(wěn)定住房價(jià)格，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3、豐富相關(guān)的宏觀調(diào)控工具

3.1推進(jìn)落實(shí)住房保障體系

針對各類需求要實(shí)行差別化調(diào)控政策，應(yīng)加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。一是各地政府要提供積極政策支持，擴(kuò)大“共有產(chǎn)權(quán)住房”的供應(yīng)量，優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)比例調(diào)節(jié)機(jī)制，個(gè)人出資比例可由購房者根據(jù)家庭支付能力自由選擇，充分滿足首套剛需。二是不斷落實(shí)“租購并舉”的長效機(jī)制，盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)和操作細(xì)則，增加租賃住房供應(yīng)，解決房租上漲和基本住房需求，保障購房者和租戶的基本利益，讓大家更省心更安心。三是推進(jìn)“租購?fù)瑱?quán)”落地，讓租房者也能更多享受到就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，給租房者帶來更多的安全感和認(rèn)同感，讓租房成為“更好的選擇”。

3.2盡快促進(jìn)全國房地產(chǎn)交易和不動產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)

從房地產(chǎn)投資性質(zhì)來看，限購政策逐步放寬是為了拉動合理需求，也是振興房地產(chǎn)市場的有利機(jī)制。目前，各地的限購政策都不同，分別有本地戶口、外地戶口、社保、可購套數(shù)等各種條件的要求，導(dǎo)致同一購房人在不同的城市所享受首套的購房資格和條件盡不相同。應(yīng)盡快歸集共享全國房地產(chǎn)交易和不動產(chǎn)登記信息，探索制定統(tǒng)一的首次購房標(biāo)準(zhǔn)，使購房人不論在任何城市購房，通過全國聯(lián)網(wǎng)信息核查確定是首次的均可受到購房保障，不受任何限制。但只要在任一城市享受過了，就不再重復(fù)享受，這樣購房人就會謹(jǐn)慎使用首次購房資格，避免投資投機(jī)者在炒房的同時(shí)還享受著政府的優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼。各地可自行對二套住房改善、多套房購買進(jìn)行“一城一策”精細(xì)化監(jiān)管，通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)別對待，實(shí)行差別化“購房”調(diào)控。對于多套房、豪宅等可視為投資產(chǎn)品，增加附加手段，實(shí)行限購、限售、限貸等政策，有效規(guī)范投資活動。

3.3持續(xù)規(guī)范銷售行為和整頓市場秩序

房地產(chǎn)市場信息要公開透明，從土地出讓到開發(fā)建設(shè)，從預(yù)售許可到交易登記等環(huán)節(jié)，地方政府應(yīng)主動公開。對于新建商品房開盤盡可能采取公開搖號的方式防止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（銷售企業(yè)）炒作和加價(jià)行為，從而穩(wěn)定購房者預(yù)期。房地產(chǎn)市場主管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，定期聯(lián)合相關(guān)職能部門對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、租賃機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)整頓，為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境。

結(jié)語：

我國的房地產(chǎn)市場不僅巨大，而且包含涉及多方利益，尤其是千家萬戶的基本利益。在房地產(chǎn)調(diào)控政策方面，需要中央到地方的政策措施，但更重要的是通過立法建立我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控體系。通過法律規(guī)范房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的原則、調(diào)控目的和調(diào)控手段，為中央和地方因地制宜采取不同調(diào)控措施提供法律依據(jù)。這讓公眾增加了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控措施實(shí)施的可預(yù)見性，了解調(diào)控工具的具體情況，避免因某些政策一夜之間出臺而導(dǎo)致市場緊張的事件頻繁發(fā)生。

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