全球多邊自由貿(mào)易合作興起對我國自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)的影響

【摘要】全球自由貿(mào)易合作蓬勃興起，有利于我國擴大對外開放，深度融入世界經(jīng)濟，文章以最前沿的國際經(jīng)貿(mào)資訊和最具典型的自貿(mào)區(qū)實踐案例為基礎(chǔ)，從新的角度分析了不被人注意的國際經(jīng)貿(mào)格局變化趨勢對國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的使命和任務(wù)的壓力和挑戰(zhàn)，指出了國內(nèi)自貿(mào)區(qū)存在的優(yōu)勢和問題，提供了發(fā)展方向和路徑。

【關(guān)鍵詞】自由貿(mào)易協(xié)定；自由貿(mào)易園區(qū)；制度創(chuàng)新

【中圖分類號】F114.41

世界自由貿(mào)易園區(qū)已有四百多年的歷史，而我國自由貿(mào)易園區(qū)僅有七年多經(jīng)歷。在百年未遇之大變局形勢下，新的經(jīng)貿(mào)格局正在形成，尤其是全球多邊自由貿(mào)易區(qū)蓬勃興起，對剛剛起步的中國自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)帶來重大影響。如何認清形勢，積極應(yīng)對，是當前的一項重要課題。

一、以區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系和中歐全面投資協(xié)議簽訂為代表，全球自由貿(mào)易合作已成大勢

鑒于世界貿(mào)易組織（WTO）日漸式微，各國和地區(qū)對于國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系改革的呼聲日愈迫切，要求調(diào)整不同經(jīng)濟發(fā)展程度國家和地區(qū)的合作關(guān)系；出現(xiàn)了美國退出由其牽頭的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、英國脫離歐盟等情況。一些國家甚至濫用WTO規(guī)則，以國內(nèi)法代替國際法，實施單邊主義、霸權(quán)主義和違反公平公正的制裁措施，加重了國家之間的矛盾和不公正性。同時，跨國公司產(chǎn)業(yè)鏈布局區(qū)域化、近岸化，或因政治地緣關(guān)系造成的再制造化，以及數(shù)字經(jīng)濟和跨境電子商務(wù)、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展等新情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致雙邊和多邊貿(mào)易關(guān)系的興起，極大地改變了世界經(jīng)貿(mào)關(guān)系格局。

新世紀伊始，一些發(fā)達國家提出了“零關(guān)稅、零壁壘、零補貼”的“三零”要求，七國集團首腦會議即G7國家組織提出了實現(xiàn)“三零”的時間表。一些經(jīng)濟發(fā)展水平相近的國家和一些地緣和歷史相近的國家開始了不同范圍的雙邊和多邊協(xié)議談判，即自由貿(mào)易談判。其中美國牽頭又退出的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，后由日本牽頭的全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，美國和歐盟的跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP），美國、加拿大和墨西哥簽訂的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（The United StatesMexico-Canada Agreement，USMCA），非洲自貿(mào)區(qū)等分別運行。目前已有相當多的雙邊協(xié)定簽署，僅剩南美洲區(qū)域進展較為緩慢。對于我國而言，亦清楚看到了國際經(jīng)貿(mào)合作的新趨勢，為此國務(wù)院于2015年發(fā)布了《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》。2020年11月15日正式加入?yún)^(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）和2020年12月30日正式宣布完成中歐全面投資協(xié)議（China Comprehensive Agreement on Investment，CAI）談判。習(xí)近平總書記在2020年亞太經(jīng)濟合作組織非正式領(lǐng)導(dǎo)人會議上關(guān)于積極考慮加入CPTPP的表態(tài)，標志著我國全面融入國際自由貿(mào)易合作大潮。

二、全球自由貿(mào)易合作比之我國自由貿(mào)易園區(qū)具有更大的優(yōu)越性

國際雙邊和多邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）是指國家之間協(xié)商確定一致的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，有著更廣的覆蓋性和開放性，將在更大范圍內(nèi)和更深層次上成為新的經(jīng)貿(mào)格局。而我國建立的自由貿(mào)易園區(qū)（FreeTradeZone，F(xiàn)TZ），是由國家單方面確定在某個區(qū)域內(nèi)執(zhí)行對外開放政策制度的舉動，具有區(qū)域性、局限性和階段性。一是在開放度上，F(xiàn)TA的領(lǐng)域更廣。例如已簽訂的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）對各簽約方均給予準入前國民待遇和負面清單開放承諾，不僅在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)等領(lǐng)域全面開放，還要求在商業(yè)信息、跨境人員流動、金融保險、基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)管理、中小企業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤╅_放，廢除技術(shù)性貿(mào)易措施壁壘。在中歐全面投資協(xié)議（CAI）中，雙方承諾在銀行保險、能源礦產(chǎn)、教育醫(yī)療、通訊服務(wù)、國際海運、房地產(chǎn)、環(huán)境服務(wù)等領(lǐng)域全面開放。外資進入金融、汽車等領(lǐng)域不再要求合資和股份比例等，這顯然比各地自貿(mào)園區(qū)確定的開放范圍更廣。海南自由貿(mào)易港和上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)也僅在貿(mào)易、醫(yī)療、旅游、集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天和裝備制造等領(lǐng)域明確了開放的意愿，而在電訊、金融、環(huán)境等領(lǐng)域仍受到諸多限制。

二是在政策支持上，大大超過了自貿(mào)區(qū)的力度。例如，區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系明確在兩兩協(xié)商一致后90%以上的交易商品實行零關(guān)稅，在較短時間內(nèi)兌現(xiàn)所有貨物貿(mào)易自由化承諾。這是自貿(mào)園區(qū)“一線放開，二線管住”政策無法比擬的政策條件。RCEP規(guī)定資本收益免稅，極大地促進了企業(yè)的對外投資行為。對原產(chǎn)地政策實行累積制，有利于全球產(chǎn)業(yè)鏈的垂直深度分工，推進新產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建。而我國目前僅有海南自由貿(mào)易港試行原產(chǎn)地政策，且規(guī)定每一商品必須達到增值30%以上才能享受該政策。對于自然人自由流動和職業(yè)資格認證、配額等，RCEP和CAI更為寬松，無須各國各地再出臺一次簽證多次往返、外籍人士帶家眷等政策。在公平競爭方面，CAI明確對非國有企業(yè)不得在購買和銷售及服務(wù)上采取歧視政策，禁止各國政府對貨物貿(mào)易給予財政補貼，禁止迫使技術(shù)性轉(zhuǎn)讓的投資要求。明確反壟斷、反傾銷辦法，保護投資者和消費者權(quán)益，給予外匯轉(zhuǎn)移保護和損失補償。還明確新的海關(guān)程序、檢驗檢疫、技術(shù)標準等，以降低交易成本。

三是廣泛和有效的協(xié)商機制，提供貿(mào)易糾紛協(xié)商辦法和仲裁方式。RCEP規(guī)定在協(xié)議關(guān)系內(nèi)，允許進行雙邊協(xié)商，達成多邊協(xié)議。設(shè)立欠發(fā)達國家過渡期和救濟制度，設(shè)立一般條款和例外。如因履行協(xié)議降稅受損害可給予救濟。加強中小企業(yè)經(jīng)濟技術(shù)合作，給予技術(shù)支援和能力建設(shè)支援，以保證欠發(fā)達國家共同參與國際經(jīng)貿(mào)合作活動。在CPTPP協(xié)議中，專門設(shè)置了電信委員會，除了普適性的行政程序、復(fù)審和上訴，還規(guī)定“援用”，企業(yè)可直接向締約方電信監(jiān)管機構(gòu)要求援用CPTPP條約解決爭議；“復(fù)議”，締約方提出請求后在合理期限內(nèi)申請復(fù)議；“司法審查”，企業(yè)可直接向當?shù)胤ㄔ禾岢鲂姓V訟。中歐全面投資協(xié)議亦確立了國家間爭端協(xié)調(diào)機制，明確了企業(yè)必須承擔社會責任，執(zhí)行國際勞工組織公約，遵守《巴黎氣候協(xié)定》等措施。而我國自由貿(mào)易園區(qū)各自推行的海事和貿(mào)易糾紛仲裁，設(shè)立法律事務(wù)機構(gòu)等做法，其覆蓋面、權(quán)威性和執(zhí)行率似乎難以與自由貿(mào)易協(xié)定比擬。

可以說，國家間的自由貿(mào)易協(xié)定在很大程度上高于一國提出的自由貿(mào)易園區(qū)待遇，并覆蓋了一國內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)，這對自由貿(mào)易園區(qū)的影響是廣泛和深刻的。例如零關(guān)稅的實行，使其擁有的貨物貿(mào)易自由化優(yōu)勢失去了吸引力。反補貼措施使其制訂的招商引資力度大大下降。原產(chǎn)地累積措施有利于產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的深度打造?？缇硵?shù)據(jù)自由流動可集聚更多更好的資金、技術(shù)和人才資源?？梢灶A(yù)見，隨著RCEP、CAI等協(xié)議的執(zhí)行，將大大減少自由貿(mào)易園區(qū)的政策紅利，壓縮比較優(yōu)勢窗口期。因此，如何適應(yīng)FTA的到來，是自由貿(mào)易園區(qū)面對的重要考驗。

三、我國自由貿(mào)易園區(qū)的優(yōu)勢和存在問題

盡管國際自由貿(mào)易合作大潮洶涌而來，但當前的自由貿(mào)易園區(qū)仍有相當?shù)膬?yōu)勢。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，制度創(chuàng)新先行先試，擁有政策紅利。投資、貿(mào)易、金融等自由制度開放，加速了國際優(yōu)質(zhì)要素集聚，帶動了各自貿(mào)區(qū)的迅猛發(fā)展。數(shù)據(jù)表明，海南自由貿(mào)易港建立后僅2020年6月至11月，就新增注冊企業(yè)9.9萬戶。上海臨港新片區(qū)設(shè)立一年，引入先進制造業(yè)等投資2700多億元。船籍港政策和航權(quán)開放，明顯提升自貿(mào)區(qū)所在海港和空港的樞紐地位。國際貿(mào)易“單一窗口”、企業(yè)登記“證照分離”、社會管理“一網(wǎng)通辦”等政府職能創(chuàng)新，極大地改善了當?shù)氐耐顿Y營商環(huán)境。海南離島免稅措施的進一步放寬，吸引了國內(nèi)大量消費者前往，帶動了旅游業(yè)發(fā)展。原產(chǎn)地政策的實施，加快了海南制造業(yè)的發(fā)展。根服務(wù)器鏡像節(jié)點和域名開放，有利于數(shù)字自由流通。企業(yè)所得稅和個人所得稅均降低至15%及簡稅制的執(zhí)行，增加了企業(yè)盈利，活躍了人才流動。雖然各地自貿(mào)區(qū)先行先試帶有風(fēng)險測試任務(wù)，也會碰到各種困難和挫折，但開放帶來的利益一定比損害要大得多。

其次，自由貿(mào)易園區(qū)擁有特殊的資源稟賦。與其他區(qū)域的各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)相比，目前設(shè)立的自貿(mào)區(qū)有著更好的資源條件。如沿海的自貿(mào)區(qū)均有良好的港口，沿邊的自貿(mào)區(qū)均有與鄰國接壤的經(jīng)貿(mào)口岸，內(nèi)地的自貿(mào)區(qū)或有長江等內(nèi)河航運條件，或有機場、鐵路樞紐及類似中歐班列條件。各自貿(mào)區(qū)所在的地理位置優(yōu)勢，一般均緊挨發(fā)達城市或發(fā)達經(jīng)濟區(qū)，依托良好的城市服務(wù)業(yè)、發(fā)達的教育醫(yī)療設(shè)施和先進的基礎(chǔ)設(shè)施，有利于國內(nèi)外人才吸引和培育，有利于產(chǎn)業(yè)和城市的緊密融合。

再次，各地政府集中財力、物力、人才建設(shè)自貿(mào)區(qū)的力度，是其他區(qū)域無法做到的，可以說自貿(mào)區(qū)集萬千寵愛于一身，優(yōu)越性無可復(fù)加。各地在國家發(fā)布的總體方案基礎(chǔ)上，不斷疊加支持政策，實現(xiàn)“人有我皆有，人有我特優(yōu)”。如上海市出臺了支持臨港新片區(qū)的五十條特殊支持政策，其他相關(guān)部門和臨港新片區(qū)又追加了大量支持措施，給予新增稅收財政留存、土地出讓金市區(qū)返回、設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)資金和各項科技創(chuàng)新、文化旅游、人才引進、總部經(jīng)濟等專項政策，成立一年就創(chuàng)設(shè)了17個產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，規(guī)模達到2000億元以上。國家有關(guān)部門為提升海南自貿(mào)港的管理水平，增加了機構(gòu)人員編制，從全國調(diào)集了三批284名優(yōu)秀干部支持海南建設(shè)。各地在規(guī)劃編制、用地指標、5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋、智慧城市和社區(qū)、住宅和人才公寓、學(xué)校和醫(yī)院、公共交通、環(huán)境改善等方面，均給予自貿(mào)區(qū)全面支持。2020年8月海南引進了德國比勒費爾德應(yīng)用科技大學(xué)，亦是國內(nèi)設(shè)立的第一所外國獨立大學(xué)。

但是，由于我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)剛剛起步，大量的政策制度正在探索之中，運行管理經(jīng)驗不足，與國際先進自貿(mào)區(qū)相比差距明顯，與國際自由貿(mào)易協(xié)定相容性不足，客觀上存在較多問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是國際化不達標，沒能按照最高標準實施開放。在投資、貿(mào)易、金融、數(shù)據(jù)等自由化上，不及已經(jīng)簽署的各類自由貿(mào)易協(xié)定。如我國跨境服務(wù)貿(mào)易的限制部門數(shù)量遠高于CPTPP締約方，但規(guī)則大大落后于CPTPP。旅游、建筑、文化設(shè)計等服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域尚未大面積開放。知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)字經(jīng)濟、環(huán)境保護等方面尚未與國際緊密接軌，在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定GATS中，我國有45%的部門未作出人員流動承諾。稅收制度除海南自由貿(mào)易港外基本沒有特殊安排，影響了招商引資和人才引進。二是市場化不充分。各地自貿(mào)區(qū)的管理體制單一，幾乎沒有引入民營企業(yè)或外資管理。投資主體和經(jīng)營主體幾乎均由在國有企業(yè)承擔，其他所有制企業(yè)難以進入基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療健康等領(lǐng)域，在政府采購、土地獲取、財政支持等方面限制頗多。各類產(chǎn)業(yè)基金和專項資金主要針對國有企業(yè)，缺少中小企業(yè)的專門支持政策。三是制度創(chuàng)新邊際效用遞減，呈現(xiàn)同質(zhì)化、碎片化特征。國家有關(guān)部門向全國推廣復(fù)制的創(chuàng)新案例中，上海自貿(mào)區(qū)占一半以上，說明其他自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新難度很大，后續(xù)創(chuàng)新效益明顯遞減。一些自貿(mào)區(qū)對制度創(chuàng)新重視不夠，一些部門之間、上下之間協(xié)同不夠。國家賦予的開放政策，地方配套措施不夠。一些地方政府主要關(guān)注便利化措施，缺乏自由化辦法支持，更加缺乏深水區(qū)域的改革創(chuàng)新。從海南賽馬三年之爭，可見改革之難。一些自貿(mào)區(qū)與外區(qū)的政策措施趨同，改革創(chuàng)新獲得感不強。四是執(zhí)行規(guī)劃和政策偏頗。一些自貿(mào)區(qū)沒有按照國家要求和自身資源稟賦進行差異化探索，把關(guān)注重點放在招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟上，拼政策、拼土地、拼財力，虹吸周邊資源，不注重特殊經(jīng)濟功能打造，忽略了自貿(mào)區(qū)的開放創(chuàng)新主旨，把自貿(mào)區(qū)變成了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或“自我貿(mào)易區(qū)”，造成了自貿(mào)區(qū)之間的發(fā)展不平衡。在執(zhí)行原產(chǎn)地政策上，沒有充分利用其集聚兩個市場、兩種資源的作用。個別特殊綜合保稅區(qū)封關(guān)后，保稅和非保稅物品分類管理措施有所回收，免稅船舶維修難以開展。亦有個別自貿(mào)區(qū)在尚未完成制度創(chuàng)新和功能打造的情況下，提出了擴區(qū)連片的要求。

四、全球自由貿(mào)易發(fā)展背景下，我國自由貿(mào)易園區(qū)仍有很大的操作空間

雖然迅速發(fā)展的全球自由貿(mào)易合作已對我國自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)帶來重大的影響，但切不可以為自由貿(mào)易園區(qū)已無所作為。習(xí)近平總書記指出：“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國新一輪對外開放的重要內(nèi)容?！眹鴦?wù)院《關(guān)于加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》明確上海等自貿(mào)試驗區(qū)是國家適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)新變化，以開放促改革、促發(fā)展的試驗田。國家在“十四五”規(guī)劃中強調(diào)自貿(mào)區(qū)的重要作用，并將繼續(xù)擴容。2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議要求發(fā)揮好自貿(mào)試驗區(qū)改革開放試驗田作用，實行以負面清單管理制度為代表的制度集成創(chuàng)新，推進建設(shè)海南自由貿(mào)易港和其他自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。我們認為，在以國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)為主，國際國內(nèi)雙循環(huán)共同推進的新發(fā)展格局下，結(jié)合全球自由貿(mào)易合作趨勢，我國自由貿(mào)易區(qū)具有四大發(fā)展空間。一是主動適應(yīng)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展形勢，接軌國際最高水平開放規(guī)則。對標中歐全面投資協(xié)議、區(qū)域全面合作協(xié)議、跨太平洋全面先進伙伴協(xié)議，對照香港、新加坡、迪拜等最開放的自由港的規(guī)則、準則、標準、方法等，在投資、貿(mào)易、金融、運輸、人才、數(shù)據(jù)等方面，加快實行準入前國民待遇和負面清單管理制度，通過邊境內(nèi)措施改革，推動改革向縱深發(fā)展，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造公平公正的營商環(huán)境。在全國人大、國務(wù)院授權(quán)下，制定各類法律法規(guī)，修改完善已有政策制度，提高國際化、法治化水平。二是鑒于自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新先行先試的要求，在跨境金融、離岸貿(mào)易、數(shù)據(jù)流通、稅制安排、海關(guān)特殊監(jiān)管等方面積極探索，進行風(fēng)險壓力測試。充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，開展離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)，促進中外人才協(xié)同創(chuàng)新，鼓勵中國企業(yè)走出去，提升國際經(jīng)濟大循環(huán)水平。為我國參與國際自由貿(mào)易協(xié)商，取得國際經(jīng)濟治理話語權(quán)提供案例和經(jīng)驗。三是積極利用自由貿(mào)易協(xié)定和自身制度優(yōu)勢，重塑產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈。主動適應(yīng)供給側(cè)和需求側(cè)改革，為國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)作出貢獻。充分利用政策窗口期和特殊資源稟賦，通過對外并購、參股、引進等方法，助力國家打破國外技術(shù)壟斷和經(jīng)濟制裁，在關(guān)鍵技術(shù)和重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，引領(lǐng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在金融創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、服務(wù)貿(mào)易等特殊經(jīng)濟功能打造上，起到龍頭牽引作用。在產(chǎn)城融合，引領(lǐng)周邊地區(qū)可持續(xù)發(fā)展上起到示范作用。四是注重與其他未加入國際區(qū)域合作協(xié)定國家和地區(qū)的投資貿(mào)易關(guān)系。據(jù)觀察，在近幾年或更長時間內(nèi)尚有部分國家和地區(qū)留在區(qū)域合作關(guān)系之外，如南美洲國家和“一帶一路”沿線國家，我國自貿(mào)區(qū)仍應(yīng)主動維護和擴大其經(jīng)貿(mào)合作和交往，吸引其優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟、科技、文化、自然資源等要素，擴大我國在這些國家和地區(qū)的影響，使其融入我國需要的國際經(jīng)濟循環(huán)中，并為建立未來的全面合作伙伴關(guān)系提供協(xié)商基礎(chǔ)。

葉金龍 高級統(tǒng)計師，中國對外經(jīng)濟貿(mào)易會計學(xué)會自貿(mào)區(qū)財經(jīng)研究專業(yè)委員會常務(wù)副主任，中國社會科學(xué)院上海研究院特聘研究員，上海社會科學(xué)院文學(xué)所特聘研究員，上海海洋大學(xué)客座教授，民建上海市委臨港研究中心特約研究員，上海臨港創(chuàng)新管理學(xué)院特聘教授。歷任上海市南匯縣老港鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長，南匯縣統(tǒng)計局副局長，南匯縣計劃委員會總經(jīng)濟師，南匯區(qū)體制改革辦公室主任，中共南匯區(qū)委政策研究室主任，上海臨港新城管理委員會政策法規(guī)處處長，綜合計劃處處長，企業(yè)服務(wù)辦主任，經(jīng)濟貿(mào)易辦主任等職。長期從事計劃規(guī)劃，政策法規(guī)，經(jīng)濟貿(mào)易，城市建設(shè)等工作。重點參與和研究國際航運中心建設(shè)，自由貿(mào)易區(qū)及新城建設(shè)，在體制機制，產(chǎn)業(yè)推進，城市建設(shè)，自由貿(mào)易等方面具有較強的理論研究和教育授課能力。