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    粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)路徑研究

    2021-10-20 07:57:28滕明明
    關(guān)鍵詞:珠三角粵港澳大灣

    滕明明

    【摘要】粵港澳大灣區(qū)由我國(guó)香港、澳門(mén)和廣東省珠三角九市所組成?!痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā),為深化粵港澳合作、推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。文章基于粵港澳大灣區(qū)的實(shí)際情況,分析廣東珠三角、香港與澳門(mén)的稅制和協(xié)調(diào)現(xiàn)狀,對(duì)比歐盟、東盟等國(guó)外典型地區(qū)的稅收協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn),提出粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)的解決路徑,為優(yōu)化大灣區(qū)稅收布局等提供決策參考。

    【關(guān)鍵詞】粵港澳大灣區(qū);稅收協(xié)調(diào)

    【中圖分類號(hào)】F810.42

    ★基金項(xiàng)目:廣東省軟科學(xué)課題“粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新稅收政策研究”(2019A101002081)。

    粵港澳大灣區(qū)對(duì)標(biāo)于世界三大灣區(qū),是我國(guó)開(kāi)放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一,在國(guó)家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。然而現(xiàn)階段,大灣區(qū)的發(fā)展面臨跨區(qū)域、跨制度等機(jī)制障礙,在稅制結(jié)構(gòu)、稅收協(xié)調(diào)等方面尤為明顯,極大地制約了粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與一體化進(jìn)程。本文擬通過(guò)分析珠三角、香港與澳門(mén)的主要稅制結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)現(xiàn)狀,研究歐盟、東盟等國(guó)外典型地區(qū)的稅收協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn),探析粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)的路徑,為優(yōu)化大灣區(qū)稅收布局、減少征管利益沖突和涉稅爭(zhēng)議提供參考。

    一、大灣區(qū)的稅務(wù)現(xiàn)狀與稅收協(xié)調(diào)情況

    (一)大灣區(qū)的基本稅制

    香港地區(qū)以直接稅為主體。香港地區(qū)最主要稅種為利得稅、印花稅和薪俸稅。薪俸稅的基本稅率為15%,兩級(jí)利得稅稅率分別為8.25%和16.5%。香港地區(qū)的課稅年度為每年的4月1日至次年的3月31日,由香港稅務(wù)局和律政司負(fù)責(zé)管理。2019—2020財(cái)年,利得稅約為1559億元,占整體稅收的比重為51.35%;薪俸稅504億元,占比16.6%;印花稅672億元,占比22.1%。香港地區(qū)不征收增值稅。

    澳門(mén)地區(qū)的稅制結(jié)構(gòu)以直接稅為主體。澳門(mén)地區(qū)的主要稅種包括營(yíng)業(yè)稅、所得補(bǔ)充稅、職業(yè)稅等。澳門(mén)個(gè)人和企業(yè)的最高邊際稅率均為12%。澳門(mén)地區(qū)的課稅年度為每年的1月1日至12月31日,由澳門(mén)財(cái)政局負(fù)責(zé)管理。受疫情影響,2020年澳門(mén)地區(qū)博彩收入大降,政府至11月的收入約為421.7億澳門(mén)元,博彩收入占比65.1%;直接稅95.1億澳門(mén)元,間接稅31.4億澳門(mén)元。澳門(mén)對(duì)進(jìn)口貨物不征收關(guān)稅,僅對(duì)部分貨品征收少量手續(xù)費(fèi)。

    廣東珠三角地區(qū)以間接稅或流轉(zhuǎn)稅為主,有效稅種18個(gè)。與港澳地區(qū)相比,珠三角地區(qū)的稅率偏高,個(gè)人所得最高邊際稅率為45%,企業(yè)所得最高稅率為25%。珠三角地區(qū)的課稅年度為每年的1月1日至12月31日,由稅務(wù)局負(fù)責(zé)管理。2019年珠三角地區(qū)國(guó)內(nèi)稅收約為17 920.6億元,其中增值稅占比約為35.3%。

    (二)稅收協(xié)調(diào)的必要性

    香港與澳門(mén)地區(qū)采用來(lái)源地稅收管轄原則進(jìn)行征稅,而珠三角地區(qū)更多考慮納稅人的居民身份;由于地域管轄權(quán)與居民稅收管轄權(quán)之間存在沖突,港澳地區(qū)以直接稅為征收主體,因此大灣區(qū)在所得稅方面的重復(fù)征收現(xiàn)象較為嚴(yán)重,而在間接稅方面的重復(fù)征收現(xiàn)象相對(duì)較輕。

    隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件的發(fā)布,兩岸三地經(jīng)濟(jì)合作前景廣闊、經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程日趨明顯,生產(chǎn)要素將由稅負(fù)高的地區(qū)向稅負(fù)低的地區(qū)流動(dòng)。一方面,粵港澳三地的稅負(fù)不平衡,港澳地區(qū)稅收競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯,企業(yè)可能將總部設(shè)置在港澳,而將生產(chǎn)或服務(wù)基地設(shè)置在內(nèi)地,這可能會(huì)導(dǎo)致內(nèi)地稅款的流失,影響大灣區(qū)內(nèi)部的利益分配。另一方面,珠三角內(nèi)部的稅收優(yōu)惠也有差別,深圳、珠海和三個(gè)自貿(mào)區(qū)可享受更多稅收優(yōu)惠政策,可能使得珠三角九市間的要素流動(dòng)出現(xiàn)差異。為平衡區(qū)域內(nèi)稅負(fù)分布,優(yōu)化大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局,應(yīng)當(dāng)對(duì)大灣區(qū)十一個(gè)城市的稅收進(jìn)行協(xié)調(diào)。

    而從避稅的角度來(lái)看,由于港澳與內(nèi)地、珠三角城市之間稅收政策的差異,納稅人的同一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在不同地區(qū)的稅負(fù)也各不相同,這也會(huì)引發(fā)避稅行為。目前,在港澳與內(nèi)地之間的大量經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在避稅行為,因此有必要采用稅收協(xié)調(diào)措施,削減大灣區(qū)企業(yè)總體稅負(fù)在不同地區(qū)的差異性,以減少或杜絕避稅空間。

    針對(duì)管轄原則、征管利益和涉稅爭(zhēng)議解決等難題,通過(guò)稅收協(xié)調(diào),明確并細(xì)化征管權(quán)限,可有效減少或避免兩岸三地之間的征管利益沖突,為打通涉稅爭(zhēng)議解決和訴訟渠道奠定基礎(chǔ),提升涉稅爭(zhēng)議的解決效率。

    (三)大灣區(qū)主要稅收協(xié)調(diào)進(jìn)展

    為促進(jìn)內(nèi)地和港澳地區(qū)經(jīng)濟(jì)的共同繁榮與發(fā)展,2003年始中央分別與港澳地區(qū)簽訂了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(簡(jiǎn)稱為CEPA)及多個(gè)補(bǔ)充協(xié)議,就兩岸三地的關(guān)稅進(jìn)行協(xié)調(diào)與安排;2006年始,中央分別與香港、澳門(mén)簽署了《內(nèi)地和香港特別行政區(qū)關(guān)于對(duì)所得避免雙重征稅的安排》和《內(nèi)地和澳門(mén)特別行政區(qū)關(guān)于對(duì)所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的安排》以及配套的議定書(shū),就涉及兩岸三地的部分企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅進(jìn)行協(xié)調(diào)。其中,CEPA協(xié)議是中央與香港、澳門(mén)兩個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)之間簽署的自由貿(mào)易協(xié)議,主要面向兩岸三地的關(guān)稅實(shí)施優(yōu)惠以及解決兩岸三地的重復(fù)征稅和利潤(rùn)、股息、特許權(quán)使用費(fèi)等優(yōu)惠稅率問(wèn)題。在這一系列自由貿(mào)易協(xié)議中,內(nèi)地就對(duì)原產(chǎn)于香港、澳門(mén)的部分貨物實(shí)行零關(guān)稅,對(duì)部分服務(wù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,并增加兩岸三地在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的合作。香港和澳門(mén)地區(qū)也將對(duì)原產(chǎn)于內(nèi)地的貨物實(shí)行零關(guān)稅。隨著CEFA協(xié)議的實(shí)施,內(nèi)地和香港、澳門(mén)地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作得到長(zhǎng)足發(fā)展。

    廣東省司法廳、香港律政司及澳門(mén)特別行政區(qū)政務(wù)司先后于2019年9月和2020年12月舉行了首屆和第二屆粵港澳灣區(qū)法律部門(mén)聯(lián)席會(huì)議,通過(guò)了《粵港澳大灣區(qū)調(diào)解平臺(tái)建設(shè)工作方案》,為大灣區(qū)建設(shè)提供法律保障。

    二、國(guó)際典型區(qū)域的稅收協(xié)調(diào)機(jī)制

    粵港澳大灣區(qū)兩岸三地的稅收制度存在顯著差異,將阻礙區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的有效流動(dòng)。為解決這一難題,可參考?xì)W盟、東盟等區(qū)域市場(chǎng)稅收合作的經(jīng)驗(yàn),為制定大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)機(jī)制提供參考。

    (一)歐盟地區(qū)的稅收合作機(jī)制

    歐盟地區(qū)是世界上稅收合作水平最高的區(qū)域。為解決各成員國(guó)之間的關(guān)稅壁壘、重復(fù)征稅等難題,法國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利等六國(guó)于1957年簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》(也稱為羅馬條約),旨在建立工業(yè)體關(guān)稅同盟,削減同盟內(nèi)部的關(guān)稅以促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展,推動(dòng)勞動(dòng)力、貨物與資本等生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)。隨后,歐共體于1967年始頒布67/227、67/228等系列指令,采用統(tǒng)一的增值稅以替代原先的流轉(zhuǎn)稅;于1990年始頒布90/434、90/435等系列指令,采用統(tǒng)一稅收制度促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的所得稅合作。

    在增值稅領(lǐng)域,歐共體于1967年開(kāi)始頒布67/227、67/228等指令,構(gòu)建增值稅法律制度;通過(guò)引入增值稅定義,要求成員國(guó)采用統(tǒng)一的增值稅以替代原有的流轉(zhuǎn)稅,并明確相應(yīng)的增值稅計(jì)稅原則。此后,歐共體還頒布71/401、72/250、77/338等指令,對(duì)共同體內(nèi)部各成員國(guó)之間的增值稅法律進(jìn)行協(xié)調(diào),要求各成員國(guó)設(shè)定統(tǒng)一、簡(jiǎn)化的兩檔增值稅稅率?;?019/162/ EC指令,歐盟于2009年開(kāi)始實(shí)行目的地征稅原則,以保證歐盟國(guó)家之間更公平的分配稅收。

    在企業(yè)所得稅領(lǐng)域,歐共體于1990年頒布90/435指令,以解決跨國(guó)公司在不同成員國(guó)設(shè)立子公司而帶來(lái)的重復(fù)征稅難題;該指令于2013年進(jìn)行修訂,以避免濫用所帶來(lái)的避稅問(wèn)題。根據(jù)90/434指令,對(duì)公司合并、分設(shè)、轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行協(xié)調(diào),以克服企業(yè)合并的稅收障礙。歐盟還于2011年正式推出共同統(tǒng)一企業(yè)稅基計(jì)劃(Common Consolidated Corporation Tax Base,CCCTB),以利潤(rùn)分割法為實(shí)踐方案,就各成員國(guó)的企業(yè)所得稅稅基進(jìn)行協(xié)調(diào)和分配;這一政策打破了傳統(tǒng)模式下某一國(guó)家/區(qū)域內(nèi)稅收分配適用的局限性,避免重復(fù)征稅、逃稅避稅等問(wèn)題,提升歐盟內(nèi)跨國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的便利性。

    在個(gè)人所得稅領(lǐng)域,歐盟于2005年和2015年分別提出“儲(chǔ)蓄利息稅指令”和“行政合作指令”,由此構(gòu)建納稅人收入信息交換機(jī)制,要求各成員國(guó)將納稅人的儲(chǔ)蓄利息收入、個(gè)人工資薪金所得、不動(dòng)產(chǎn)所得、退休養(yǎng)老金所得等信息交換給居民所在成員國(guó),并擬拓展至股息、紅利等金融所得。此外,依據(jù)“儲(chǔ)蓄利息稅指令”,歐盟還要求成員國(guó)對(duì)非居民所持的離岸儲(chǔ)蓄利息收入按照居民所在成員國(guó)稅法進(jìn)行征稅,從而確保所有歐洲居民對(duì)投資在其他國(guó)家的儲(chǔ)蓄利息收入公平付稅。

    (二)東盟地區(qū)的稅收合作機(jī)制

    為促進(jìn)東盟地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,東盟十國(guó)在稅收領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。由于東盟國(guó)家發(fā)展程度存在較大差異,因此現(xiàn)階段東盟各國(guó)關(guān)稅合作最為緊密,直接稅合作層次略低,增值稅/商品勞務(wù)稅仍有待協(xié)調(diào)。

    在關(guān)稅領(lǐng)域,東盟于1976年和1977年分別簽署《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》和《東盟特惠貿(mào)易安排協(xié)定》,并在隨后十余年間通過(guò)“一攬子交易方式”將關(guān)稅的特惠幅度增加至減讓50%以上。隨后,東盟于1993年簽署《共同有效優(yōu)惠關(guān)稅協(xié)定》,將東盟特惠貿(mào)易轉(zhuǎn)為自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠關(guān)稅,將90%以上產(chǎn)品的關(guān)稅降至5%以下。在2003年以后,東盟成立“東盟經(jīng)濟(jì)共同體”,進(jìn)一步實(shí)施《共同有效優(yōu)惠關(guān)稅協(xié)定》,目標(biāo)是在東盟內(nèi)部取消關(guān)稅。

    在直接稅領(lǐng)域,東盟成員國(guó)已簽訂超過(guò)35個(gè)所得稅稅收協(xié)定,并構(gòu)成稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò),以推動(dòng)?xùn)|盟內(nèi)部貿(mào)易和資本的流動(dòng)。通過(guò)簽署所得稅稅收協(xié)定,東盟內(nèi)部可避免重復(fù)征稅,并將企業(yè)所得稅稅率趨同。然而,由于東盟國(guó)家內(nèi)部發(fā)展存在較大差距,因此所形成的稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)密集程度各不相同;東盟各成員國(guó)可采取單邊行為,為境內(nèi)外的投資者提供免稅政策,這不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程、區(qū)域內(nèi)資本的自由流動(dòng)和利潤(rùn)匯回。此外,東盟十國(guó)的企業(yè)所得稅稅率仍存在較大差異,但已逐漸處于趨同模式。

    在間接稅領(lǐng)域,東盟從未對(duì)增值稅和商品勞務(wù)稅等進(jìn)行協(xié)調(diào)。為保證政府收入規(guī)模,在東盟十國(guó)降低直接稅的同時(shí),其愈發(fā)依賴于以增值稅為主的間接稅收入。目前,東盟大部分國(guó)家增值稅稅率保持穩(wěn)定,菲律賓、新加坡、越南、印尼、泰國(guó)、馬來(lái)西亞等國(guó)的增值稅均介于6%至12%之間;文萊和緬甸尚未開(kāi)征增值稅。鑒于成員國(guó)內(nèi)部間接稅差異較大,相信東盟內(nèi)部再協(xié)調(diào)間接稅稅制過(guò)程中,將采用逐步指令以進(jìn)行彈性協(xié)調(diào)。

    三、粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)的路徑要點(diǎn)

    參考?xì)W盟、東盟等國(guó)際典型地區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制,針對(duì)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀,為完善兩岸三地在稅收分工合作、溝通協(xié)調(diào)等層面的體制機(jī)制,打破區(qū)域同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)合作壁壘,可采用以下要點(diǎn)助力大灣區(qū)的協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展。

    (一)建立常態(tài)化、高級(jí)別的稅收協(xié)調(diào)機(jī)制

    粵港澳大灣區(qū)涉及的經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域眾多,稅收協(xié)調(diào)將涉及大陸、香港和澳門(mén)的三種不同稅收機(jī)制。由于“一個(gè)國(guó)家,兩個(gè)系統(tǒng)和三個(gè)管轄區(qū)”的獨(dú)特特征,現(xiàn)有大灣區(qū)框架內(nèi)很難由當(dāng)?shù)卣孕袇f(xié)調(diào)解決。在當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、大灣區(qū)調(diào)節(jié)工作委員會(huì)和法律部門(mén)聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上,由中央牽頭,逐步完善大灣區(qū)稅收的頂層設(shè)計(jì),對(duì)稅收協(xié)調(diào)磋商、政策釋義、爭(zhēng)議處理等問(wèn)題進(jìn)行處理。并參照歐盟與東盟等系列指令,修訂相關(guān)政策文件,構(gòu)建納稅人信息的交換機(jī)制,對(duì)增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡與再分配。在實(shí)際操作層面,賦予珠三角地區(qū)部分城市更高權(quán)限,形成頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際操作的互動(dòng),鼓勵(lì)深圳、廣州、珠海等開(kāi)展特色創(chuàng)新,加強(qiáng)珠三角內(nèi)部城市的聯(lián)動(dòng),進(jìn)一步提升大灣區(qū)的開(kāi)放度和創(chuàng)新程度。

    (二)構(gòu)建良性的稅收協(xié)調(diào)政策

    針對(duì)大灣區(qū)稅收優(yōu)惠同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等不利現(xiàn)狀,應(yīng)從大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的高度出發(fā),調(diào)整、削弱不利于大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收政策,在關(guān)稅、直接稅、間接稅等多層面布局政策和規(guī)范,以避免區(qū)域內(nèi)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),探索削弱稅制差異、稅收再分配等政策對(duì)大灣區(qū)一體化發(fā)展的影響。針對(duì)大灣區(qū)的科技發(fā)展,探究稅收優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)灣區(qū)的協(xié)同創(chuàng)新;構(gòu)建科技產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型稅收政策,扶持廣深港珠澳創(chuàng)建“科技創(chuàng)新走廊”,提升區(qū)域內(nèi)的整體創(chuàng)新能力。

    在共同反避稅層面,可參考?xì)W盟的CCCTB計(jì)劃,通過(guò)利潤(rùn)分割法,就灣區(qū)內(nèi)各個(gè)城市間的企業(yè)所得稅稅基進(jìn)行協(xié)調(diào)和分配,以提升灣區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的便利性。在稅收協(xié)同政策層面,除考慮廣東、香港、澳門(mén)三地稅收政策的協(xié)同,還需考慮我國(guó)“一帶一路”“中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)”等外部條件因素,以形成錯(cuò)位和差異化發(fā)展。

    另外,在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中,考慮兩岸三地的實(shí)際情況,所提出的稅收協(xié)調(diào)政策需循序漸進(jìn)、分步驟、分階段進(jìn)行推進(jìn)實(shí)施,以保障政策的平穩(wěn)著陸。

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