市政工程項目全過程控制研究

謝士強(qiáng)，張紅梅

(馬鞍山市重點工程建設(shè)管理處 安徽省馬鞍山 243000)

市政工程建設(shè)以政府投資為主體，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域加大投資，為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高人民生活水平，城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善，加快融入長江經(jīng)濟(jì)帶，發(fā)揮重要作用。針對建設(shè)過程中，普遍出現(xiàn)投資預(yù)算超概算等“三超”現(xiàn)象，重施工，輕前期，項目建設(shè)久拖難結(jié)，資源浪費現(xiàn)象，剖析成因，如何優(yōu)化全過程控制，推進(jìn)民生工程建設(shè)，實現(xiàn)城市路網(wǎng)的配置和完善，滿足人民日益增長對美好生活的向往，是目前工程建設(shè)領(lǐng)域需要迫切解決的課題。

1 市政工程特征

市政工程是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要組成部分，目前馬鞍山市政重點工程建設(shè)模式主要是“代建制”，“代建制”的起源是美國的CM項目管理模式，即Construction Manager，為項目業(yè)主提供工程管理的服務(wù)。后演變?yōu)槎喾N形式，現(xiàn)馬鞍山市代建制主要以事業(yè)單位為責(zé)任主體，承擔(dān)工程實施階段的專業(yè)化管理主要任務(wù)，資金籌措、前期征遷等由其他部門實施。該體制下市政工程特征主要體現(xiàn)以下三點。

1.1 專業(yè)化管理

事業(yè)單位代建制模式下，其集中了政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的財力、物力和人力，實現(xiàn)了投資控制的最大集約化，使整個工程項目管理服務(wù)更趨專業(yè)化。

1.2 統(tǒng)一協(xié)調(diào)復(fù)雜

代建制下組織承建的市政工程任務(wù)，主要從施工圖設(shè)計到組織招投標(biāo)、施工建設(shè)、竣工驗收及移交使用的部分階段，負(fù)責(zé)市政工程開工前銜接及施工階段建設(shè)與管理，工程建設(shè)過程中涉及眾多政府十幾個職能部門，以及市、區(qū)、街道辦事處、轄區(qū)等各級政府、多個相關(guān)部門、單位。

1.3 過程影響因素多

市政工程主要是線形施工，前期的項目的決策、設(shè)計、征遷、審批等，分別由發(fā)改委、財政、規(guī)劃環(huán)境、住建等不同的部門實施，建設(shè)內(nèi)容涉及城市主次干路、橋梁、立交、自來水、煤氣、綠化、路燈、交通設(shè)施等綜合管線改造遷移，投資規(guī)模大。

2 問題成因(圖1)

2.1 前期決策科學(xué)論證不足

2017年以來馬鞍山市江東大道四期建設(shè)、九華東路、霍里山大道南延工程、慈湖河路、紅旗南路橋等近30項工程建設(shè)，通過現(xiàn)場調(diào)研、問卷調(diào)查，以及訪談等形式，針對工程全過程周期分析，影響全過程控制因素主要體現(xiàn)，如圖1所示，項目立項階段環(huán)節(jié)缺乏現(xiàn)場和科學(xué)、客觀的分析研究，投資估算未深入調(diào)研，重施工、輕決策的投資控制思想長期存在。可行性研究科學(xué)論證不足。缺少深入的市場分析與調(diào)研，工程量不明確，對工藝流程和方案缺乏認(rèn)真研究，前瞻性全過程科學(xué)分析不足，造成投資概算準(zhǔn)確性較差，不能滿足工程建設(shè)的要求。

圖1 市政工程各階段控制影響因素成因分析圖

2.2 設(shè)計深度不夠

市政工程組織建設(shè)過程中，仍然發(fā)現(xiàn)設(shè)計階段深度不足等原因，造成后期組織實施中，“邊設(shè)計、邊施工、邊變更”的三邊現(xiàn)象，造成工程總投資超過概算，工期拖延，資源浪費，影響綜合效益的發(fā)揮，無法實現(xiàn)工程建設(shè)預(yù)期的整體目標(biāo)。如：城市某小區(qū)污水管網(wǎng)工程及綜合客運(yùn)中心智能化工程概算批復(fù)均與實際測算費用差距較大，需按程序調(diào)整概算，但根據(jù)相關(guān)文件要求，概算已批復(fù)過的項目需完成工程進(jìn)度的80%方可予以調(diào)整，而這2個項目尚未開工，無法辦理調(diào)概，導(dǎo)致項目進(jìn)度停滯。

2.3 評標(biāo)辦法有待完善

招投標(biāo)階段存在招標(biāo)文件編制質(zhì)量不高，抄襲現(xiàn)象普遍存在：技術(shù)文件制定不規(guī)范，缺乏適合根據(jù)本項目特性的目標(biāo)性，無法真實反映項目的施工難度、技術(shù)特點；商務(wù)文件缺乏科學(xué)性和針對性，低價中標(biāo)問題突出。招標(biāo)文件中的合同條款不完善、合同糾紛和違約行為，不斷出現(xiàn)狀況。2017年底-2018年初的馬鞍山市對全市建設(shè)項目檢查巡訪， 23個公益性重點工程中，有15個項目因前期審批、征遷手續(xù)、過程變更等因素，未如期完工，其中市政工程就占了1/2。

2.4 施工過程干擾多

主要是組織施工的開工難、過程協(xié)調(diào)難、竣工移交難，分別體現(xiàn)在以下幾點：征遷管線制約工程如期開工。工程開工前的征遷凈地是否能如期交付，成為影響項目總體目標(biāo)的主要矛盾，經(jīng)常出現(xiàn)因征遷不到位造成“腸梗阻”現(xiàn)象。管線改造產(chǎn)權(quán)單位多屬行業(yè)壟斷經(jīng)營，協(xié)商、談判、協(xié)調(diào)問題的難度很大，難以提前預(yù)計并納入投資預(yù)算,導(dǎo)致管線遷移滯后，常常造成“拉鏈工程”，無形中增加工程成本。

同時，施工階段變更影響過程控制。前期設(shè)計方案粗略，招標(biāo)文件控制價制定不準(zhǔn)確，或未實施審查制度，造成項目經(jīng)過概算批準(zhǔn)后，漏項、缺項頻發(fā)，導(dǎo)致變更頻繁，且變更周期長，影響了項目推進(jìn)。

3 加強(qiáng)全過程控制具體措施

項目前期的決策和初步設(shè)計階段費用只占不10%，但對整個建設(shè)過程影響達(dá)到60%-95%；其中,施工階段人材機(jī)投入最多的階段，占整個項目40%，但影響投資控制程度10%-15%。工程項目的前期控制的成功與否，決定了市政工程的目標(biāo)能否如期實現(xiàn)。因此，應(yīng)遵循工程建設(shè)管理的科學(xué)規(guī)律，重視前期，實施動態(tài)、全過程投資控制。

3.1 優(yōu)化設(shè)計方案

積極推進(jìn)價值工程法在設(shè)計過程中運(yùn)用，從發(fā)現(xiàn)問題-剖析問題-解決問題這個過程中，有組織的活動，通過頭腦風(fēng)暴法等，對項目進(jìn)行功能分析，使其實現(xiàn)最低成本，最優(yōu)功能。例如在馬鞍山市景觀大道的改造過程中，項目戰(zhàn)線長、內(nèi)容多、工期緊，且涉及20多家施工單位交叉作業(yè)，現(xiàn)場組織協(xié)調(diào)難度極大的局面，通過平行組織、組織交叉作業(yè)，全線勘察現(xiàn)場，記錄標(biāo)示，協(xié)作聯(lián)動，面對五大難題，如全線更換側(cè)平石增加建設(shè)成本、石材緊缺、采購時間無法保障、拆除和安裝用時較長影響其他工序進(jìn)度、拆除時會破壞緊貼的綠化帶或人行道等因素，進(jìn)行綜合分析研判，確定了對原混凝土路面破損低于20%的板塊，實施酸洗方式破解難題，僅一項就節(jié)約建設(shè)成本約150萬元,避免了全程大面積破除路面影響工期。

3.2 施工現(xiàn)場精細(xì)化管理(注：精細(xì)化管理的評價指標(biāo)構(gòu)成圖略)

本階段是人力、資金、物力全面投入階段。工程變更、工期、索賠和其它干擾因素影響多，過程控制難度大，因此，應(yīng)全面考慮建設(shè)成本、安全成本、質(zhì)量成本、工期成本等，有效進(jìn)行投資控制。

施工現(xiàn)場的精細(xì)化管理表現(xiàn)為施工過程中，有序、計劃、全面推進(jìn)工程建設(shè)。傳統(tǒng)的管理帶來了很多弊端，如各施工分包企業(yè)交叉作業(yè)，銜接與統(tǒng)籌難，交通組織與安全管理與協(xié)調(diào)難度大，常發(fā)生交通事故，或違規(guī)闖入施工現(xiàn)場造成第三方傷害等事件，直接影響工程質(zhì)量、工程進(jìn)度，增加工程投資成本，造成失控局面，因此，通過在市政工程中推行施工階段精細(xì)化管理，工程全過程控制實現(xiàn)從經(jīng)驗型轉(zhuǎn)向規(guī)范型。例如馬鞍山市主城區(qū)城建路道路改造配套工程建設(shè)任務(wù)，位于馬鞍山市商業(yè)十字路口，是城市核心地段，地下管線錯綜復(fù)雜，綜合協(xié)調(diào)、交通組織難度大，市民關(guān)注度高。通過過程控制，推行施工階段精細(xì)化管理。

首先是開工前進(jìn)一步完善施工組織設(shè)計，制定進(jìn)度、投資、質(zhì)量、文明施工等各方面精細(xì)化管理方案，確保技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)合理。其次，在施工過程中，通過建立橫向從建設(shè)單位分管負(fù)責(zé)人、科室負(fù)責(zé)人、甲方項目負(fù)責(zé)人，縱向從建設(shè)單位到現(xiàn)場監(jiān)理及施工企業(yè)項目負(fù)責(zé)人、班組長的“三橫四縱”的工程管理網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，使精細(xì)化管理融入設(shè)計-施工-監(jiān)理整個控制流程，僅土方工程節(jié)約工程資金63萬元，50天就完成城建路工程主體建設(shè)，從粗放到精細(xì)化的演變，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益綜合統(tǒng)一。

3.3 工程變更管理

根據(jù)分析，在組織市政工程建設(shè)中，工程變更與索賠是造成后期工程結(jié)算大幅上升的主要因素，其中工程量簽證問題引起的變更，造成工程結(jié)算價上浮達(dá)到15%-25%。嚴(yán)格控制工程變更，規(guī)范流程管理，應(yīng)重視以下幾點：其一，嚴(yán)格控制的設(shè)計階段變更，變更發(fā)生得越早損失就越小，嚴(yán)格控制通過設(shè)計變更擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計變更。其二，嚴(yán)格控制過程變更。通過施工前的建設(shè)單位組織的施工圖會審，及時修正，規(guī)范工程簽證手續(xù)，確保簽證內(nèi)容、工程量與現(xiàn)場實際情況吻合。其三，嚴(yán)格把關(guān)變更內(nèi)容，通過對額外工程量簽證及其單價審核，包括工程計量及變更單價的審核，避免施工方采取多報、虛報來增加工程投資。對變更費用高的，必須經(jīng)設(shè)計方、建設(shè)方現(xiàn)場代表、監(jiān)理單位、施工單位等四方現(xiàn)場確認(rèn)，避免工程完工階段的糾紛。工程量清單計價模式下，針對于暫定項目、材料、變更等產(chǎn)生的工程價款確定變更，要發(fā)揮監(jiān)理工程師、跟蹤審核等第三方服務(wù)對投資控制的作用。

3.4 工程結(jié)算管理

重視送審資料的審核。主要是各類合同、審批文件、竣工圖、工程量簽證、工程量變更單等，要求資料完整，手續(xù)齊全，組織審前合同解讀、廉政集體約談等活動，推進(jìn)結(jié)算管理關(guān)口前移。加強(qiáng)對第三方造價咨詢單位考核。做好審核報告成果利用。通過對工程的控制價、合同價、送審價、審定價等數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析、開展投資偏差分析工作，評價項目的經(jīng)濟(jì)投資效益，發(fā)現(xiàn)的偏差，及時糾偏。

如表1所示，部分市政工程全過程投資偏差分析中，其中核減額超10%以上項目占83.3%，超合同價偏差超10%以上占66.7%，通過充分對審核報告的成果利用，分析成因，采取有針對性地糾偏措施，實現(xiàn)動態(tài)控制，形成對整個項目的投資控制閉合體系，對后面的項目提高投資決策的科學(xué)性和可靠性，起到重要的分析與參考作用。

表1 馬鞍山市部分市政工程結(jié)算投資控制偏差分析表

4 結(jié)語

通過研究影響市政工程全過程投資控制影響因素，結(jié)合各階段具體情況和自身在工作實踐中的一些經(jīng)驗和探究，運(yùn)用價值工程法、精細(xì)化管理等相關(guān)理論，從項目前期決策與設(shè)計、招投標(biāo)的程度完善、施工階段的控制等方面，提出優(yōu)化全過程控制對策，以期取得較好的社會與經(jīng)濟(jì)效益。