公益普惠導向下政府扶持普惠性民辦園省思

高敬

摘 ? 要： 當前我國正在全面建設公益普惠的學前教育公共服務體系。在此進程中，普惠性民辦園的建設成為重中之重，也是難點之所在。民辦園主動并長期穩(wěn)定提供普惠性服務的關鍵，取決于政府對普惠性民辦園扶持責任的認知和擔當。故政府在扶持普惠性民辦園中，要充分認識和明確自身的主導責任，更要講究扶持政策的科學規(guī)劃、制定和有效執(zhí)行，做到扶持中基于辦園成本核算，根據(jù)普惠性學位的數(shù)量、辦園質(zhì)量及招生對象實施差異化扶持，組合人、財、物、事等維度的多途徑支持方式，努力提高政策的執(zhí)行度和效能。唯有如此，才能以國家初步實現(xiàn)的普惠園覆蓋率的目標為新起點，通過政策的杠桿作用達成對公益普惠目標的不懈追求，促進普惠性民辦園實現(xiàn)“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”的共贏。

關鍵詞： 公益;普惠;扶持;民辦幼兒園

根據(jù)2010年國務院頒布的《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱《國十條》），我國學前教育發(fā)展堅持公辦民辦并舉的方針，以緩解公辦幼兒園學位緊張的局面，解決適齡兒童的“入園難”問題。然而由于一些地方政府缺乏系統(tǒng)管理，再加上公共財政經(jīng)費的有限和適齡幼兒人數(shù)的增多，地方政府過多地讓社會力量參與投資，市場提供成為學前教育的重要供給方式，“入園貴”問題日益突出。1 為此，普惠學前教育逐漸進入政策視野，并持續(xù)推進。如2017年《教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》指出，學前教育要“堅持公益普惠。到2020年，全國普惠性幼兒園覆蓋率達到80%”;2018年《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）明確指出，堅持“學前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”的指導思想。全面建設普惠性學前教育公共服務體系是我國目前關于學前教育事業(yè)的重要戰(zhàn)略規(guī)劃和部署。2

在當前學前教育普惠政策的推行中，許多省份主要采取限價策略，要求普惠性民辦園降低收費，以支持政策扶持普惠性民辦園，以幫助民辦園應對普惠后面臨的各種危機。那么，在我國學前教育事業(yè)堅守公益普惠的新戰(zhàn)略目標下，政府該如何看待自身對普惠性民辦園的扶持之責？又該如何承擔扶持之責，以引導普惠性民辦園主動、長期提供學前教育資源并使自身得以健康可持續(xù)發(fā)展呢？以上問題需要政府予以省思和明確，唯有如此，才能凸顯我國學前教育對公益性和普惠性不懈的價值追求。1

一、提高對普惠性民辦園扶持責任的認知

首先，從當前普惠性民辦園在我國學前教育發(fā)展中，特別是普及普惠中不可替代的地位和作用來看，政府作為國家社會管理的機關，不能因為普惠性民辦園不屬國家辦學的性質(zhì)而推卸扶持之責。自《國十條》提出公辦民辦并舉“兩條腿走路”的學前教育發(fā)展方針以來，我國民辦學前教育事業(yè)取得了快速發(fā)展。在減輕政府投入學前教育的公共財政壓力、保障幼兒的受教育權(quán)和增加學前教育普惠性資源的總量等方面，社會力量發(fā)揮舉足輕重的作用，幫助政府實現(xiàn)了“幼有所育”和“普及普惠”的目標。據(jù)2021年3月教育部發(fā)布的2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計結(jié)果，至2020年底，全國共有在園幼兒4818.26萬人。其中，普惠性幼兒園在園幼兒4082.83萬人，普惠性幼兒園覆蓋率達到84.74%，國務院確定的“到2020年全國普惠性幼兒園覆蓋率達到80%的學前教育普及普惠的目標”，總體上得到實現(xiàn)。2 普惠園構(gòu)成中，普惠性民辦園也占了一定的比例。很多民辦園積極申請認定，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)型，主動加入普惠園行列，補充和完善了學前教育公共服務體系。因此，普惠性民辦園需要被政府所認可，理應與公辦園一樣享受政府扶持的政策紅利。

其次，政府要牢牢把握學前教育公益普惠的主導方向，從而達成公益普惠的目標。在國家初步實現(xiàn)學前教育80%的普惠性幼兒園覆蓋率的目標后，持續(xù)提升普惠性學前教育公共服務水平則成為新的使命。這其中，普惠性民辦園的建設已成為實現(xiàn)學前教育公益普惠目標的重要途徑，也是重點難點所在。而民辦園是否主動申請加入普惠園的認定，收費標準是否愿意接受政府指導價，很大程度上取決于政府的支持政策和執(zhí)行度。3由此，政府亟須以公正科學、全面系統(tǒng)的支持政策為杠桿，保護社會力量愿意舉辦和長期駐守普惠園行列的積極性和信心。

此外，學前教育不僅可以給個人和家庭帶來巨大的經(jīng)濟收益，而且還具有廣泛的利益外溢性特點。4 根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟學的分析，具有外溢性產(chǎn)品的供給如果只由私人來提供的話，當私人收益小于社會收益時，將使按私人邊際收益和成本進行決策并追求效用最大化的個人供給量小于社會最優(yōu)的供給量，從而造成效率的損失。5 因此，政府有必要將幼兒教育納入公共財政領域，提供財政支持。我國的學前教育整體上屬于一種準公共產(chǎn)品。從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，政府掌握著社會主要的公共資源，應在公共事務治理過程中扮演關鍵性的角色。而且，在學前教育公共服務體系中，普惠性民辦園又屬于典型的非營利組織6，政府應承擔起對普惠性民辦園財政投入的主體責任。如果公共財政投入達不到一定水平的話，民辦幼兒園也難以實現(xiàn)真正意義上的普惠。7

二、扶持基于成本核算，力求提高政策的公信力

學前教育的“普惠性”對于幼兒家庭來說，最關心的就是其“低價位”的特點。普惠政策落實力度主要也是在價格層面，于是地方政府大多通過限制保教收費的方式來推行普惠政策。

就政府對普惠性民辦園的投入和支持政策而言，中央層面對于如何扶持普惠性民辦園發(fā)展等問題并未涉及，由此，政策具有高模糊性8，沒有清晰的標準和依據(jù)?！肮藏斦笔菄一蛘疄槭袌鎏峁┕卜盏姆峙浠顒踊蚪?jīng)濟活動1，這一分配活動對于政府管理者而言，必須做到有根有據(jù)，以此確保政策的公信力。有關調(diào)查表明，當前學前教育的公共財政資源未能做到公平分配，政府在對普惠性民辦園資助扶持的對象、額度、內(nèi)容等方面還存在較大的隨意性，沒有客觀的依據(jù)標準。即使有扶持依據(jù)的，也主要是以班級規(guī)模、辦園等級等外部條件為衡量標尺，缺乏內(nèi)部成本結(jié)構(gòu)的標準。這將產(chǎn)生學前教育扶持中的“馬太效應”，最終不利于普惠性民辦園質(zhì)量的整體提高。2

在地區(qū)政府發(fā)揮扶持普惠性民辦園的主體責任中，要提高政府支持普惠性民辦園政策的公平性，不可回避的就是辦園成本核算問題。因為辦園成本是政府向?qū)W前教育機構(gòu)撥款、制定補助資金標準和政策的重要數(shù)據(jù)，成本核算成為政府科學制定普惠性民辦學前教育財政補助和其他人、物等方面投入的必要前提。3

為此，學前教育公益普惠主導方向下，各地政府要強化管理職能，科學核定辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助。4

三、扶持宜差異化和多途徑

政府對普惠性民辦園的支持政策不僅在于其政策規(guī)劃的意愿，也在于其財政實力。在有限的財政實力下，如何將扶持之責惠及所有的普惠性民辦園，這就涉及政府扶持政策如何制定的問題。因為任何一項政策執(zhí)行本身是一個極為復雜的過程，其中政策制定對政策執(zhí)行的效果至關重要。5

政府規(guī)劃設計的普惠性民辦園扶持政策，首先要力求對確定的扶持對象采取相應的具體措施，忌“一刀切”，提倡差異化扶持。政府在經(jīng)費、物質(zhì)、人員等投入的過程中，對各類普惠性民辦園要有一定的區(qū)分度。政府應根據(jù)普惠性學位的數(shù)量、辦園質(zhì)量及招生對象，實施差異化扶持，多傾斜普惠性學位多、辦園質(zhì)量高、對象為2—6歲幼兒的托幼一體化的普惠性民辦園，以此激勵普惠性民辦園擴展招生對象，多提供普惠性學位，朝公益普惠的方向持續(xù)發(fā)展;同時，也激發(fā)普惠性民辦園利用政府財政投入提升辦園質(zhì)量的積極性，在民辦園的社會力量辦學群體中，獲得“價廉”和“質(zhì)優(yōu)”并存的良好聲譽和社會影響力。

當前各地普惠性民辦園的認定和管理中，尚存在“政府支持不到位，合理的辦學盈余重新投入辦學的需求不能得到滿足，一次性的財政補貼不利于持續(xù)發(fā)展”等問題。6 同樣，根據(jù)筆者對上海市普惠性民辦園收入的調(diào)研，2018和2019年，普惠性民辦園的收入多來自自身所提供的保教服務，政府補助收入均只占全園總收入的6%。基于政府公共財政經(jīng)費投入少的現(xiàn)狀，在我國學前教育經(jīng)費總體還不夠充足的國情下，政府需合理統(tǒng)籌各類扶持政策，多管齊下，組合財、人、物、事等多途徑支持方式，全方位補貼普惠性民辦園，以緩解辦園經(jīng)費不足的窘境和巨大的成本壓力，助推民辦園普惠后在困境中生存與發(fā)展。

第一是“財”。政府對普惠性民辦園最主要的支持當為公共財政經(jīng)費投入。堅持以財政撥款為主，是保障國家對人才培養(yǎng)宏觀控制力與教育公益性的基點。7 因為普惠性民辦園完全依靠收取家庭繳納的保教服務費用，沒有任何政府投入，只能導致低收費、低質(zhì)量，顯然與普惠園的“有質(zhì)量”特點相違背。所以，促使普惠性民辦園實現(xiàn)“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”共贏的關鍵突破口仍然是政府公共財政投入職責的落實和保障，也成為今后政府扶持普惠性民辦園政策的題中之意。

第二是“人”。“人”方面的支持也是政府對普惠性民辦園扶持的重要方面，其目的著眼于對普惠性民辦園人員隊伍待遇地位的提高和專業(yè)發(fā)展的保障。相對穩(wěn)定的、優(yōu)秀的教師隊伍，是幼兒園辦園質(zhì)量的保證，更是幼兒健康成長的基礎。

第三是“物”。幼兒園裝備有較高的規(guī)范和要求，故普惠性民辦園的正常運營離不開各種“物”的保障，政府需要建立和完善必要的設施設備、圖書、玩教具等方面的支持政策，提高園所結(jié)構(gòu)性質(zhì)量。普惠性民辦園扶持政策的制定者不僅要從入園機會的角度來考慮“惠及”，還應從教育質(zhì)量的角度來考慮。因為幼兒期是不可復制的，質(zhì)量和機會同樣重要，要將學前教育的普惠與質(zhì)量統(tǒng)一起來，即普及必須是有質(zhì)量的普及。1

第四是“事”。對普惠性民辦園“事”方面的扶持政策，可從提供普惠性民辦園專門的宣傳、招生等政策活動入手。政府應加強對轉(zhuǎn)型的普惠性民辦園性質(zhì)的宣傳，提高普惠性民辦園的社會知曉度，降低民眾對普惠性民辦園的不信任感。同時，政府還應將普惠性民辦園與公辦園一并納入教育局招生統(tǒng)籌計劃，以保證普惠性民辦園的招生規(guī)模和生源，保證其保教服務的正常收入。

四、扶持要適度而有張力，兼顧多元的價值訴求

學前教育實現(xiàn)“普惠性”目標意味著“讓所有兒童在自愿的基礎上都能有機會接受由公共財政支持的學前教育”。2 政府對普惠性民辦園的扶持在政府和社會投入中保持適度的張力，堅持“適度”，即“適度普惠”的基本原則。3 因為公共服務實質(zhì)可分為基本和非基本兩種類型，當前，我國普惠性學前教育公共服務的政策定位尚屬于非基本公共服務，而不是基本公共服務。4 言下之意，政府對普惠性民辦園的扶持職責既不能缺位，也沒必要越位。

政府在不斷加大對普惠性民辦園支持力度的同時，也要防止投入過度，做到適度，不干擾民辦園發(fā)展自身優(yōu)勢，如體制的靈活性、市場反應的敏感性等。5 同時，需要有效發(fā)動民間資本，“公民辦并舉”發(fā)展學前教育方針，以此避免給地方政府增添財政負擔和壓力，喪失普惠性民辦園的獨特地位和作用。與此同時，政府對普惠性民辦園的扶持適度，表現(xiàn)在財政經(jīng)費的投入方面，要兼顧政府、民辦園舉辦者和家長等多元的價值訴求，采用多主體參與的成本分擔原則，基于辦園成本核算，構(gòu)建政府、市場、消費者共同分擔學前教育費用的成本分擔機制。6

五、追求對普惠性民辦園支持政策的效能

政府要立足長遠，力求維持較高的效能，從而保障我國學前教育公共服務體系，體現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，政府要確保支持政策能夠得以執(zhí)行并落實，以體現(xiàn)政策的價值，實現(xiàn)政策的目標。從公共政策視角看，政策執(zhí)行會有偏差，存在替換性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等多種表現(xiàn)形式。7 如，對普惠性民辦園的扶持政策并非以“組合拳”的方式全面執(zhí)行，而是選擇性執(zhí)行。又如，僅以表面性的掛牌和少量的經(jīng)費資助作為手段支持。故為防止政府普惠性民辦園支持政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，政府要加強對政策實施情況的調(diào)研，及時調(diào)整和完善，確保政策得到有效落實，提高普惠性民辦園扶持政策的執(zhí)行度。

另一方面，政策的規(guī)劃建立其最終目的是產(chǎn)生所期望的結(jié)果，體現(xiàn)其應有的效用和功能，即追求應有的政策效能。提供政府對普惠性民辦園扶持政策的效能，充分發(fā)揮“組合拳”政策的最大效益，關鍵在于建立和健全促進普惠性民辦園可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管機制。完善各級學前教育管理機構(gòu)，切實加強對普惠性民辦園的日常監(jiān)管。政府應設置專門的管理機構(gòu)和人員，加強對普惠性民辦園財政投入經(jīng)費和資助使用的監(jiān)管，特別是要對經(jīng)費使用的原則、范圍、內(nèi)容予以明確規(guī)定，使普惠性民辦園所接受的財政資金?？顚Ｓ?，全部用于改善辦園條件和提升質(zhì)量。將普惠性民辦園的財政經(jīng)費使用匯報結(jié)果公布于政府網(wǎng)站，公開透明，加大社會的監(jiān)督。同時，加強第三方財政專項審計，以及對政府普惠性資助經(jīng)費的績效管理，防止學前教育資源浪費嚴重，提高各類資金和資助的使用效益，確保每一份投入取得最大實效。

Reflection on Government Support for Inclusive Private Kindergartens in the Direction of Public Welfare and Universal Benefit

GAO Jing

（School of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

Abstract： At present， our country has put forward the principle of adhering to public welfare and universal benefits， and constructing the public service system of preschool education in an all-round way. In this process， What seems to be the most important yet difficult is the construction of inclusive private kindergartens. The key to their proactive and long-term stable delivery of inclusive services depends on the governments correct cognition and responsibility of supporting the inclusive private kindergartens. Thus the government should fully understand and clarify their major responsibilities， and should pay more attention to the scientific planning and effective implementation of supporting policies based on the cost of running a kindergarten， the prospective number of children to go to such kindergartens， the quality of service and the different background of enrolled children. They should also adopt a multi-channel support method in the dimensions of people， finance， materials， and businesses， and strive to improve the implementation and effectiveness of policies.Only in this way， can the government take the goal of the initial coverage rate of inclusive private kindergartens as a new starting point， ?unremittingly pursue the goal of inclusive public welfare through the leverage of the policy， and help inclusive private kindergartens achieve “universal benefit” and “high quality”.

Key words： public welfare， universal benefit， support， private kindergartens