三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

許鵬 陳淑楣 何興昌 郭濤 劉康

摘要：為全面掌握三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況，深入了解規(guī)劃實(shí)施的成效和問題，從堅(jiān)持目標(biāo)與問題導(dǎo)向相結(jié)合、注重過程與效果評(píng)估相結(jié)合的角度出發(fā)，構(gòu)建了航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估框架，并運(yùn)用目標(biāo)一致性理論、前后對(duì)比分析、因果分析等方法，對(duì)截至2019年12月底的航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估。結(jié)果表明：雖基于三峽水庫(kù)蓄水后庫(kù)區(qū)、中游航運(yùn)發(fā)展的新需求和新變化，三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃在實(shí)施過程中對(duì)部分規(guī)劃任務(wù)進(jìn)行了優(yōu)化和調(diào)整，但優(yōu)化和調(diào)整均符合三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體思想，規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施和資金管理均較好，規(guī)劃基本完成了階段性任務(wù)，整體實(shí)施成效顯著;規(guī)劃實(shí)施中也暴露出實(shí)施進(jìn)度偏緩、部分規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)不適應(yīng)等一些不容忽視的問題，還需在后續(xù)工作中不斷加以改進(jìn)完善。

關(guān) 鍵 詞：三峽后續(xù)工作;航運(yùn)規(guī)劃;評(píng)估框架;目標(biāo)一致性理論;前后對(duì)比分析;實(shí)施評(píng)估

中圖法分類號(hào)：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-4179（2021）09-0006-05

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.09.002

0 引 言

三峽后續(xù)工作規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）是三峽工程由建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)行期，為順應(yīng)三峽庫(kù)區(qū)及長(zhǎng)江中下游重點(diǎn)影響區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和要求而實(shí)施的一項(xiàng)綜合規(guī)劃[1]。規(guī)劃由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議于2011年5月18日審議批準(zhǔn)，2012年起正式實(shí)施[2]。規(guī)劃內(nèi)容包括移民安穩(wěn)致富和促進(jìn)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、三峽工程運(yùn)行對(duì)長(zhǎng)江中下游重點(diǎn)影響區(qū)影響處理、綜合管理能力建設(shè)、綜合效益拓展研究等6個(gè)方面，總投資1 238億元，規(guī)劃水平年為2020年[3-4]。

航運(yùn)規(guī)劃是三峽后續(xù)工作規(guī)劃的重要組成部分，自2012年實(shí)施以來，各項(xiàng)工作任務(wù)一直在穩(wěn)步有序地推進(jìn)，較好地緩解了三峽工程對(duì)航運(yùn)的不利影響。但隨著近年來國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和發(fā)展理念的變化，航運(yùn)規(guī)劃所面臨的戰(zhàn)略、政策等環(huán)境均發(fā)生了不同程度的變化，加之隨著航運(yùn)規(guī)劃的持續(xù)推進(jìn)，各項(xiàng)任務(wù)實(shí)施中一些深層次難點(diǎn)問題逐步顯現(xiàn)，航運(yùn)規(guī)劃正面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。2020年是三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃的終期之年，但截至2019年12月底，航運(yùn)規(guī)劃累計(jì)下達(dá)專項(xiàng)資金不足規(guī)劃投資總額的80%，且各航運(yùn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不均衡，實(shí)施效果與規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)也存在一定差距。在此背景下，十分有必要對(duì)三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，它作為反饋落實(shí)信息、適度調(diào)整規(guī)劃、評(píng)價(jià)實(shí)施績(jī)效的重要環(huán)節(jié)，不僅有助于及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行任務(wù)糾偏和目標(biāo)修正，保障航運(yùn)規(guī)劃的高效實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展，還可為規(guī)劃績(jī)效考核和下階段規(guī)劃修編提供支撐[5]。

1 三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃概況

三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃包括庫(kù)區(qū)航道整治、長(zhǎng)江中游航道影響處理和航運(yùn)效益拓展研究等3個(gè)分項(xiàng)規(guī)劃。各分項(xiàng)規(guī)劃主要目標(biāo)任務(wù)如下[6-8]。

（1）庫(kù)區(qū)航道整治。變動(dòng)回水區(qū)礙航礁石炸除、航標(biāo)配布、航道疏浚治理、壩區(qū)航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善等。

（2）長(zhǎng)江中游航道影響處理。宜昌至大埠街河段航道整治、大布街至城陵磯河段灘體守護(hù)、城陵磯至湖口河段洲灘守護(hù)及航道整治建筑物維護(hù)加固、重點(diǎn)航道觀測(cè)、三峽工程運(yùn)用后對(duì)航道影響處理研究、城陵磯以下大型企業(yè)港區(qū)影響處理等。

（3）航運(yùn)效益拓展。進(jìn)一步擴(kuò)大三峽水運(yùn)通道能力建設(shè)、三峽水庫(kù)變動(dòng)回水區(qū)航道整治方案、三峽航運(yùn)支持保障體系與應(yīng)急能力建設(shè)等研究。

2 評(píng)估思路與框架

由于三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施范圍廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)、涵蓋面廣和實(shí)施條件變化快，為全面掌握航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況，深入了解規(guī)劃實(shí)施成效和存在問題，則需要多主體、多維度的開展評(píng)估工作，在規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中既要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，又要注重過程與效果評(píng)估相結(jié)合[9-11]。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估既要逐項(xiàng)對(duì)照目標(biāo)進(jìn)度要求，發(fā)現(xiàn)問題，提出確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的對(duì)策建議，同時(shí)又要從問題順推，明確破解難題的路徑和辦法[12-13];既要綜合運(yùn)用文獻(xiàn)梳理、調(diào)研訪談等方式，圍繞規(guī)劃目標(biāo)及任務(wù)實(shí)施所開展的主要工作、采取的具體措施及落實(shí)情況等開展評(píng)估，更要強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施前后的對(duì)比分析，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施所取得的實(shí)際成效、人民滿意程度等的評(píng)估[14-15]。根據(jù)上述評(píng)估思路和方法，本文構(gòu)建了航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估框架，如圖1所示。

3 項(xiàng)目實(shí)施及資金管理

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月底，三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施及資金管理情況如圖2～3所示。

由圖2可知：航運(yùn)規(guī)劃項(xiàng)目除整體完工率較低外，總體實(shí)施情況較好，完工率較低的主要原因是2019年10月新批復(fù)了14個(gè)項(xiàng)目，目前上述項(xiàng)目正在實(shí)施中，影響了整體完工率。由圖3可知：航運(yùn)規(guī)劃批復(fù)資金、累計(jì)已下達(dá)資金和累計(jì)完成投資分別為18.48億元、17.19億元和14.38億元，均超過三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體水平。因此評(píng)估認(rèn)為三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃總體實(shí)施進(jìn)展順利，資金管理使用情況良好。

4 目標(biāo)及任務(wù)完成

目標(biāo)及任務(wù)完成情況分析是航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的核心關(guān)鍵內(nèi)容，主要分析規(guī)劃實(shí)施后的結(jié)果與初始規(guī)劃目標(biāo)及任務(wù)是否有偏差[16-17]。本文運(yùn)用目標(biāo)一致性理論對(duì)各分項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)完成情況與初始規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的吻合度進(jìn)行一對(duì)一對(duì)比分析，并說明規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)調(diào)整情況及其原因[18-20]。

4.1 庫(kù)區(qū)航道整治規(guī)劃

庫(kù)區(qū)航道整治規(guī)劃目標(biāo)及任務(wù)完成情況如表1所列。

由表1可以看出：庫(kù)區(qū)干流航道整治規(guī)劃總體按規(guī)劃執(zhí)行，僅在執(zhí)行過程基于三峽水庫(kù)蓄水后庫(kù)區(qū)通航的新需求，對(duì)部分規(guī)劃任務(wù)的具體內(nèi)容做了一些優(yōu)化補(bǔ)充，具體調(diào)整情況如下。

（1）礙航礁石炸除任務(wù)工程量較原規(guī)劃增加了14.86萬m3，主要原因是受設(shè)計(jì)水位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、造價(jià)上漲等實(shí)施條件變化影響。

（2）航標(biāo)配布任務(wù)較原規(guī)劃有所調(diào)整：① 在原規(guī)劃基礎(chǔ)上增加了李渡至木洞和忠縣至廟河航標(biāo)設(shè)施改善工程，主要原因是上述河段原有部分航標(biāo)設(shè)施助航效能已不能滿足當(dāng)前庫(kù)區(qū)船舶大型化發(fā)展的需求;② 已完成的木洞至婁溪溝航標(biāo)完善工程實(shí)際航標(biāo)配布數(shù)量較原規(guī)劃有所減少，主要原因是工程實(shí)施中庫(kù)區(qū)船舶航路航法優(yōu)化和應(yīng)用了較先進(jìn)的配標(biāo)技術(shù)及航標(biāo)設(shè)施。

4.2 長(zhǎng)江中游航道影響處理規(guī)劃

長(zhǎng)江中游航道影響處理規(guī)劃目標(biāo)及任務(wù)完成情況如表2所列。

由表2可以看出：長(zhǎng)江中游航道影響處理規(guī)劃總體按規(guī)劃執(zhí)行，但在具體執(zhí)行過程基于新形勢(shì)、新要求和中游航道治理實(shí)際需求，按照三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體思想對(duì)部分規(guī)劃任務(wù)做了一些優(yōu)化調(diào)整，具體調(diào)整情況如下。

（1）宜昌至大埠街河段航道整治任務(wù)較原規(guī)劃內(nèi)容有所調(diào)整，宜昌至昌門溪河段航道整治三期工程因環(huán)保政策要求未實(shí)施，調(diào)整為蘆家河2018～2019年度航道應(yīng)急疏浚。

（2）大埠街至城陵磯河段灘體守護(hù)、城陵磯至湖口河段洲灘守護(hù)及航道整治建筑物維護(hù)加固任務(wù)調(diào)整為航道整治建筑物維修加固和重點(diǎn)礙航淺灘航道維護(hù)疏浚，主要原因是長(zhǎng)江中游荊江河段灘槽調(diào)整劇烈且迅速，交通部門前期已對(duì)原規(guī)劃中涉及的相關(guān)洲灘進(jìn)行了系統(tǒng)地守護(hù)，因此為避免重復(fù)投資，根據(jù)新形勢(shì)、新要求和中游航道治理實(shí)際需求，對(duì)上述原規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。

4.3 航運(yùn)效益拓展研究規(guī)劃

航運(yùn)效益拓展研究規(guī)劃目標(biāo)及任務(wù)完成情況如表3所列。

由表3可以看出：航運(yùn)效益拓展研究規(guī)劃總體按規(guī)劃執(zhí)行，但在具體執(zhí)行過程中因?qū)嶋H需求發(fā)生變化，對(duì)三峽水庫(kù)以上高等級(jí)航道延伸至攀枝花通航方案研究、長(zhǎng)江下游江海過道能力研究和三峽庫(kù)區(qū)支流航道建設(shè)方案研究等規(guī)劃任務(wù)未執(zhí)行，主要原因是上述任務(wù)在國(guó)家有關(guān)部門及相關(guān)省市工作安排中已有體現(xiàn)，無需重復(fù)研究。

綜上所述，三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃執(zhí)行中雖基于三峽蓄水后庫(kù)區(qū)、中游航運(yùn)發(fā)展的新需求、新變化，對(duì)部分規(guī)劃任務(wù)進(jìn)行了優(yōu)化和調(diào)整，但上述優(yōu)化和調(diào)整均符合三峽后續(xù)工作規(guī)劃總體思想，總的來說規(guī)劃執(zhí)行情況良好，基本完成了規(guī)劃階段性任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)。

5 實(shí)施效果

5.1 庫(kù)區(qū)和壩區(qū)通航條件得到改善，庫(kù)區(qū)航道維護(hù)尺度得到保障

規(guī)劃通過在庫(kù)區(qū)實(shí)施炸礁、原型觀測(cè)和維護(hù)性疏浚，在壩區(qū)和庫(kù)區(qū)建設(shè)與完善航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅改善了庫(kù)區(qū)通航條件，為庫(kù)區(qū)航道治理積累了豐富的水文、泥沙資料，保障了庫(kù)區(qū)航道維護(hù)尺度，降低了庫(kù)區(qū)水上交通事故風(fēng)險(xiǎn)，還提高了壩區(qū)船舶待閘服務(wù)水平和安全保障能力，緩解了三峽水庫(kù)蓄水運(yùn)用對(duì)庫(kù)區(qū)和壩區(qū)航運(yùn)的影響。

5.2 三峽水庫(kù)蓄水對(duì)中游航運(yùn)影響得到緩解

規(guī)劃通過在長(zhǎng)江中游實(shí)施航道整治、航道整治建筑物維修、重點(diǎn)礙航淺灘河段的維護(hù)疏浚和武鋼長(zhǎng)江碼頭影響處理，不僅使蘆家河、關(guān)洲、宜都等水道的灘槽格局得到了有效守護(hù)控制，還積累了豐富的中游航道水文、泥沙資料，穩(wěn)定了枯水期中游航道重點(diǎn)灘段航道條件，保障了中游航道通航條件和航道整治建筑物的功能正常發(fā)揮，同時(shí)三峽工程建成后“清水下泄”對(duì)武鋼長(zhǎng)江碼頭的不利影響得到有效緩解，緩解了三峽水庫(kù)蓄水運(yùn)用對(duì)中游航運(yùn)的影響。

5.3 長(zhǎng)江航運(yùn)科學(xué)發(fā)展水平得到提升

規(guī)劃通過實(shí)施一系列航運(yùn)科研項(xiàng)目，及時(shí)解決了三峽水庫(kù)蓄水后庫(kù)區(qū)、中游航運(yùn)發(fā)展和水運(yùn)新通道建設(shè)面臨的一些重難點(diǎn)問題，如針對(duì)兩壩間汛期通航安全及效率等問題，研究提出了汛期兩壩間通航標(biāo)準(zhǔn)，目前該標(biāo)準(zhǔn)已投入試運(yùn)行。針對(duì)三峽樞紐水運(yùn)新通道建設(shè)相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)問題，研究提出了過閘運(yùn)量需求預(yù)測(cè)、三峽樞紐水運(yùn)新通道設(shè)計(jì)代表船型、三峽新通道船閘規(guī)模和通過能力、總體布置及線路選擇等一系列成果，為三峽樞紐水運(yùn)新通道建設(shè)提供了重要技術(shù)支撐。規(guī)劃還通過相關(guān)項(xiàng)目研究成果在長(zhǎng)江航運(yùn)發(fā)展中的推廣應(yīng)用，進(jìn)一步提升了長(zhǎng)江航運(yùn)科學(xué)發(fā)展水平，如三峽升船機(jī)通航與運(yùn)行保障關(guān)鍵技術(shù)研究成果在三峽升船機(jī)試通航中得到了應(yīng)用，并獲得2019年度中國(guó)水運(yùn)建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)特等獎(jiǎng)。

5.4 三峽工程航運(yùn)效益得到進(jìn)一步拓展

規(guī)劃實(shí)施后對(duì)長(zhǎng)江航運(yùn)“十二五”“十三五”規(guī)劃起到了很好的補(bǔ)充作用，較好地發(fā)揮了航運(yùn)項(xiàng)目在改善長(zhǎng)江航道通航條件、減少水上交通事故、降低事故風(fēng)險(xiǎn)、降低航道維護(hù)（養(yǎng)護(hù)）工作量及難度、推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和指導(dǎo)長(zhǎng)江航運(yùn)實(shí)踐等方面的效益，使長(zhǎng)江航運(yùn)的基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，支持保障能力、公共服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，為促進(jìn)長(zhǎng)江航運(yùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了很好的補(bǔ)充作用。同時(shí)也進(jìn)一步提升了航運(yùn)企業(yè)及社會(huì)對(duì)長(zhǎng)江航運(yùn)服務(wù)的滿意度，帶動(dòng)和促進(jìn)了長(zhǎng)江沿線城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供了運(yùn)輸保障。

6 存在的問題及相關(guān)建議

（1）航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度雖與三峽后續(xù)工作規(guī)劃基本保持一致，但總體實(shí)施進(jìn)度相對(duì)自身仍然有所偏緩;建議進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施管理，優(yōu)化年度專項(xiàng)資金核定和撥付流程，加快推進(jìn)三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度。

（2）三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃的部分規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)與當(dāng)前長(zhǎng)江航運(yùn)快速、高質(zhì)量發(fā)展需求已不相適應(yīng)，建議結(jié)合新形勢(shì)、新要求，抓緊開展三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃修編工作。

（3）三峽工程對(duì)三峽庫(kù)區(qū)航運(yùn)和長(zhǎng)江中下游航運(yùn)的影響是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，還需持續(xù)關(guān)注與深化研究，建議提前籌劃三峽工程對(duì)長(zhǎng)江航道影響的應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期觀測(cè)、分析等。

（4）部分航道養(yǎng)護(hù)類項(xiàng)目審批周期與航道維護(hù)的應(yīng)急性不匹配，建議進(jìn)一步優(yōu)化航道養(yǎng)護(hù)類項(xiàng)目立項(xiàng)審批流程，滿足航道維護(hù)應(yīng)急性需求。

7 結(jié) 語

通過對(duì)截至2019年12月底三峽后續(xù)工作航運(yùn)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估可以看出，規(guī)劃實(shí)施9 a來，規(guī)劃項(xiàng)目總體實(shí)施進(jìn)展順利，資金管理情況良好，規(guī)劃執(zhí)行情況較好，基本完成了規(guī)劃階段性任務(wù)，整體實(shí)施成效顯著。但規(guī)劃實(shí)施中也暴露出一些不容忽視的問題，還需在后續(xù)工作中不斷改進(jìn)完善，下階段將結(jié)合規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，采取針對(duì)性措施，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施管理，加快推進(jìn)航運(yùn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度，并抓緊開展2020～2025年航運(yùn)規(guī)劃修編工作。

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（編輯：胡旭東）