農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革效應的影響研究
——基于問責壓力和政府偏好的多案例分析

張會芬，楊 坤

（華中師范大學中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

一、引言與文獻綜述

2021年中央一號文件提出，要基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟［1］。我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項管長遠管全局的重大改革，是維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重大舉措。從已有研究來看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革效應表現(xiàn)在政治和經(jīng)濟兩個方面。產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效［2］，集體產(chǎn)權(quán)改革有助于保護集體成員權(quán)利［3］，對減貧也有明顯的積極效應［4］。積極改革是政府和群眾共同追求的目標，那么，哪些因素會影響改革效應呢？

一是問責決定改革效應。問責是讓個人或者組織對自己的公共行政行為負責，Radin［5］認為，問責制包括約束和期望，即法律約束、財政約束、政治約束和效率期望。問責有不同的形式，如Romzek和Dubnick［6］的官僚問責、法律問責、專業(yè)問責和政治問責，Light［7］的遵守問責、績效問責和能力問責，Behn［8］的財政問責、公平問責和績效問責，以及無民主的問責［9］、機會問責［10］、規(guī)模問責［11］。問責制在中國改革實踐中常常演化為縱向問責［12］、橫向問責［13］、社會問責［14］、績效問責［15］、層級問責［16］、宣傳問責［17］等，可將其歸納為行政問責、社會問責及其組合。一般認為，問責能夠促進改革效應。其一，行政問責的積極效應。行政問責是特定問責主體對各級行政機關(guān)及其成員不履行或不正確履行法定職責、未承擔法定行政義務等行為，按照法定程序和形式追究相關(guān)責任的一種制度［18］，行政問責能有效遏制行政責任虛化［19］。其二，社會問責的積極效應。社會問責是在公民參與中建立起來的問責機制，馬亮［20］認為公民參與地方政府績效評估既能滿足群眾的需求，也能增強民眾問責政府的話語權(quán)，推動政府改善績效。其三，行政問責與社會問責組合的積極效應。通過政府主導與民意吸納相結(jié)合的方式，以橫向問責強化縱向問責，將兩者相結(jié)合以完善政府績效評估［21］，或?qū)⒄絾栘熍c非正式問責相結(jié)合提升公共物品供應水平。在問責壓力下，國家各級治理者或社會大眾都會表現(xiàn)出負責任的態(tài)度，更好地追求改革效率和質(zhì)量。

二是單元決定改革效應。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的單元包含產(chǎn)權(quán)單元、試點單元以及改革單元。Deng［22］認為，產(chǎn)權(quán)單元與治權(quán)單元是否具有對稱性決定治理績效。黃振華和張會芬［23］認為，當產(chǎn)權(quán)單元偏離自治單元時會弱化治理績效，當產(chǎn)權(quán)單元與自治單元一致時會提高治理績效。姚銳敏和孔浩［24］認為政策試點在行政村和村民小組存在行政效率與自治效益水平的差異，均衡行政效率和自治效益的單元才是改革試點的最佳單元。楊明［25］認為，以“組”為單元的改革效益發(fā)揮最好，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，改革單元距離村民小組越近，改革成本越少，改革能夠取得的效益也越高。這說明，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，改革單元影響改革效應。

三是治理決定改革效應?？h域政府治理能力是推動改革，實現(xiàn)善治的前提。仇葉［26］認為政府在危機響應和管理中統(tǒng)籌調(diào)控能力、協(xié)同治理能力是優(yōu)化危機的重要手段。史傳林［27］認為政府領(lǐng)導力對精準扶貧，提升農(nóng)村貧困治理具有重要作用。任彬彬和顏克高［28］認為縣域政府推動基層治理創(chuàng)新的能力是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，閆波［29］認為地方政府的理性選擇能力對實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展具有重要作用。在此觀點下，政府的應急響應能力、創(chuàng)新能力、領(lǐng)導力等治理能力保障改革績效，且政府治理能力越強，改革績效越好。

不可否認，問責、單元、治理對改革的積極性具有重要影響，但在不同的問責壓力下，改革的積極性也不同。從以上論點可以推斷，問責能夠促進改革的積極性，從而順利推進改革。然而，實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在高壓問責下存在消極改革，低壓問責下也可以產(chǎn)生積極改革。在外部問責壓力影響下，縣域政府也有其內(nèi)部改革偏好，或完成改革政策目標，或在完成改革任務的基礎(chǔ)上實現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)新。那么，問責壓力與改革效應是否直接相關(guān)？若相關(guān)，其影響程度如何？若不相關(guān)，其影響因素是什么？本文將通過山東省4個縣市區(qū)的實證調(diào)查予以說明。

二、問責壓力與政府偏好：案例分析

問責概念和問責制度正式傳入我國后形成具有中國特色的問責制度，問責有強弱之分。Brandsma和Schillemans［30］通過信息、討論和結(jié)果構(gòu)建問責立方來衡量問責強度，基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐，本文從縱向的問責層級以及橫向的問責內(nèi)容來衡量問責壓力。縱向問責層級越高，問責次數(shù)越頻繁，問責壓力越大；在橫向問責上，有學者構(gòu)建“無縫隙行政問責”，包括啟動、執(zhí)行、救濟和監(jiān)督機制［31］，在集體產(chǎn)權(quán)改革中問責壓力來源于改革前督導、改革中檢查和改革后驗收。橫向問責涉及環(huán)節(jié)越多，尤其是重點環(huán)節(jié)問責越頻繁，縣域改革面臨的問責壓力越大。政府偏好是指政府在實際的政治過程中為了滿足某種利益最大化的需要而表現(xiàn)出來的期望或預期［32］，政府偏好分為投資性偏好、服務性偏好和平衡性偏好［33］。從實踐來看，政府偏好在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中表現(xiàn)為完成任務還是發(fā)展創(chuàng)新，即任務型偏好和發(fā)展型偏好。具體而言包括創(chuàng)新工作機制、改革內(nèi)容深入程度以及前瞻性探索等3個方面。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，省市級政府按照中央改革統(tǒng)一部署對縣域政府形成不同程度的問責壓力；縣域政府基于內(nèi)部需求也形成不同類型的改革偏好，由此產(chǎn)生不同的集體產(chǎn)權(quán)改革效應。

（一）Z區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革：強問責與發(fā)展型偏好

Z區(qū)是山東省一個市轄區(qū)，2019年全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為911億元，人均收入為30 151元，經(jīng)濟較為發(fā)達。2017年在被選為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)后，Z區(qū)以“試點先行，全面推開”為原則，選取4個街道18個行政村（居）進行試點第一批改革，并于2018年6月全面啟動改革。在改革之初，Z區(qū)成立由省市主要領(lǐng)導總體抓，分管領(lǐng)導負責抓，職能部門履責抓，主管部門牽頭抓的共擔責任機制。在改革過程中，省級、市級督查小組在清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設置和制度管理以及成立集體經(jīng)濟組織等重點環(huán)節(jié)對Z區(qū)政府進行督導，且在其他探索和創(chuàng)先環(huán)節(jié)也進行督導，如在清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)出現(xiàn)多次督導與檢查。在兩批次改革中，省級督查小組共督導4次，市級督查小組固定每月督導1次。2020年是Z區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的驗收之年，由省市多級改革小組進行全面驗收，各級督查小組以及第三方專家評估組對改革試點進行整體評估。

在省、市級督察小組的督導下，Z區(qū)政府設立改革工作中應統(tǒng)一遵守的“六亮三公開”工作機制，制定公開日、質(zhì)詢?nèi)?、解答日“三日”公開制度。2018年4月，全區(qū)統(tǒng)一聘請專業(yè)第三方，并以“六亮家底”方式展開清產(chǎn)核資工作；在成員身份界定階段，試點地區(qū)通過“四表確員”，即摸底表（戶口本和身份證復印件）、戶確認表、成員確認表和匯總公示表，明晰集體經(jīng)濟組織成員身份；在股權(quán)設置階段，Z區(qū)按照“經(jīng)合法界定的集體經(jīng)濟組織成員人人有股，按貢獻大小適當體現(xiàn)差距”的基本原則，設置“一股九類”，全區(qū)均不設集體股，只設個人股，又根據(jù)實際情況設置扶貧股、夕陽紅股、戶籍股、貢獻股、勞齡股、世居股、文明股、民生股、光榮股等9種股權(quán)形式。在股份制改革階段，Z區(qū)在原有“村賬鎮(zhèn)管”和“會計委派”制度基礎(chǔ)上創(chuàng)新“第三方代理記賬”制度，政經(jīng)分離探索力度較大。在完成改革任務的基礎(chǔ)上，Z區(qū)還建立“三個平臺”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)管理平臺負責“三資”管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)公開平臺負責產(chǎn)權(quán)信息化管理和電子化交易、產(chǎn)權(quán)交易平臺負責引導土地經(jīng)營權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新“銀農(nóng)直聯(lián)”，與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等合作，通過手機APP讓農(nóng)民和銀行直接對接，實現(xiàn)村級資金支出監(jiān)管前置化、流程信息化、支付電子化。

Z區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，面臨省、市兩級工作組督導、檢查以及驗收等不同形式的問責，且問責頻率較高。Z區(qū)在改革過程中，不僅創(chuàng)新了工作機制、深化了改革內(nèi)容，對管理制度、銀企合作等改革進行了前瞻性探索，在完成改革任務的同時追求改革創(chuàng)新和發(fā)展。從改革結(jié)果來看，2019年底Z區(qū)股份分紅高達4.81億元。

（二）Z市集體產(chǎn)權(quán)制度改革：強問責與任務型偏好

Z市位于山東東南部，2019年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值636.75億元，人均可支配收入34 080元，是一個經(jīng)濟發(fā)達的縣域市。Z市于2017年5月在13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各選2個村進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，2018年改革在剩余1 301個村（社區(qū)）全面鋪開。2017年5月改革之初，山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查小組對其進行過兩次督導，市級督查小組自改革以來督導頻繁，平均每月至少檢查1次，其中每周對改革重點環(huán)節(jié)進行督導與檢查1次。2019年底在省督查小組領(lǐng)導下，Z市配合省級督查小組開展“回頭看”工作。2020年是山東省集體產(chǎn)權(quán)制度改革收官年，省、市兩級督查領(lǐng)導小組以及第三方評估小組對Z市的試點工作進行評估驗收。

在集體產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導小組的指導下，Z市產(chǎn)權(quán)改革嚴格按照流程推進。首先，在改革方式上，Z市創(chuàng)新清資產(chǎn)、清資源、清資金、增加集體收入的“三清一增”工作方法，摸清集體資產(chǎn)、負債、合同等情況。其次，在改革重點環(huán)節(jié)，對經(jīng)濟體量較大、規(guī)模較大的村，Z市統(tǒng)一聘請第三方機構(gòu)進行清產(chǎn)核資，經(jīng)濟體量較小的村則由受過統(tǒng)一培訓的村會計負責核資與登記工作；在成員身份界定階段，Z市按照成員認定“基準日”明確集體經(jīng)濟組織成員；在股權(quán)設置方面，Z市部分村莊設置集體股和個人股，折股量化采用“一人一股”，沒有探索特殊股權(quán)及量化方式。最后，在制度創(chuàng)新方面，Z市由于試點中創(chuàng)新及改革未能達標，因此在全面改革過程中對政經(jīng)分離、股權(quán)質(zhì)押、股金分紅等探索較為謹慎。2020年開展驗收工作時，Z市100%完成改革任務。

Z市在改革過程中有省、市級改革領(lǐng)導小組的督導和檢查，以及第三方專家小組的多次評估驗收，且督導檢查頻率較高。但Z市在推進改革時，相比經(jīng)濟條件同樣發(fā)達的Z區(qū)，其改革過程較為簡單，也缺乏改革創(chuàng)新。從改革成果來看，2019年底Z市股份分紅2 309萬元。

（三）P縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革：弱問責與發(fā)展型偏好

P縣位于山東省西部，2019年全縣生產(chǎn)總值223.17億元，全體居民人均可支配收入23 568元，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。2017年P(guān)縣被確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革省級試點縣，于當年5月正式啟動試點工作，并于當年完成了97個村改革試點；2018年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在P縣全面鋪開，年底基本完成了改革任務；2019年P(guān)縣主抓農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革掃尾工作。在改革推進的過程中，P縣建立健全黨委領(lǐng)導、黨政齊抓、省市縣聯(lián)動的推進機制，將責任落實到各個層級。P縣產(chǎn)權(quán)改革過程中，接受省級改革前督導2次，市級督導10余次，以及重點環(huán)節(jié)督導2次。2020年P(guān)縣開展“回頭看”工作，并于2020年12月由省、市、縣督查小組與第三方評估組進行試點驗收。

由于大量男性勞動力外出務工，P縣在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中積極動員婦女參與，創(chuàng)新“婦女組織+網(wǎng)格員”的改革工作法。在改革核心環(huán)節(jié)，如清產(chǎn)核資階段，部分資產(chǎn)規(guī)模較大的村專門聘請有資質(zhì)、聲譽好的會計事務所對村集體各類資產(chǎn)全面清理核實；在成員界定階段，P縣尊重法律法規(guī)和民意、資料備案和入戶考察相結(jié)合，全面完成集體經(jīng)濟組織成員認定；在股權(quán)設置階段，P縣不設集體股，只設成員股，并因地制宜設置個人股、勞齡股、老齡股、計生股；推動集體經(jīng)濟組織政經(jīng)分離較為緩慢。2019年P(guān)縣除完成上級規(guī)定的任務外，為拓展農(nóng)村集體股權(quán)權(quán)能，探索開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款。股權(quán)質(zhì)押以集體股權(quán)為質(zhì)押物，以村集體股份經(jīng)濟合作社為貸款主體，由P縣農(nóng)業(yè)局引領(lǐng)指導、銀行進行業(yè)務審查與貸款、農(nóng)擔公司承擔貸款擔保、政府提供貼息貸款，四方合力形成“銀政擔+股份經(jīng)濟合作社”的融資模式，為集體經(jīng)濟發(fā)展注入動能。

相對Z區(qū)和Z市而言，P縣雖然有省級和市級督導，但督導次數(shù)較少，且在重點環(huán)節(jié)很少督導，縣域在推動改革時的自主性較大。P縣基于村莊人口減少以及集體經(jīng)濟亟需壯大的現(xiàn)實條件，在改革中不僅創(chuàng)先婦女工作，還因地制宜開展成員界定和股權(quán)設置。雖然是典型的農(nóng)業(yè)縣，但2019年底P縣股份分紅達到3 266萬元。

（四）L縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革：弱問責與任務型偏好

L縣地處山東半島中部，2019年全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值308.04億元，居民人均可支配收入為27 411元，也是典型的農(nóng)業(yè)大縣。2017年L縣被確定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣，同年選取39個試點村推進，其余900個村莊的改革在2018年全面推開。自L縣產(chǎn)權(quán)制度改革工作開展以來，山東省產(chǎn)權(quán)改革小組共督導3次，市級督查小組在4年內(nèi)督導20余次，平均每年大約5次。在改革重點環(huán)節(jié)上，市級督查小組不定期檢查多次。2020年L縣在經(jīng)費保障和監(jiān)督考核體系等配套支持下進行總結(jié)驗收，并配合省市縣督查小組接受第三方專業(yè)評估小組的試點驗收。

L縣在集體產(chǎn)權(quán)改革中，工作安排以上級指導文件為主。一方面，L縣未能創(chuàng)新具有指導性的縣域改革方法，在調(diào)研中也沒有發(fā)現(xiàn)村級改革方法創(chuàng)新。另一方面，在改革核心環(huán)節(jié)，L縣按照要求聘請第三方專業(yè)團隊與改革小組相互配合完成清產(chǎn)核資；在成員認定方面，L縣在民主協(xié)商和依規(guī)依章的基礎(chǔ)上完成集體經(jīng)濟組織成員界定；在股權(quán)設置階段，設置集體股和成員股，股份以戶為單位，量化到人，沒有設置特殊股份；在股份合作階段，L縣按照指導意見成立“股份經(jīng)濟合作社”和“經(jīng)濟合作社”。此外，在政經(jīng)分離、管理制度、股權(quán)質(zhì)押、股份分紅等方面，L縣暫未實現(xiàn)改革探索。

L縣在產(chǎn)權(quán)改革過程中面臨省、市兩級改革小組督導、檢查和驗收等問責壓力，改革以完成任務為主，改革工作無明顯創(chuàng)新，集體經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，至今未實現(xiàn)股份分紅。整體而言，L縣集體產(chǎn)權(quán)改革效果不顯著。

三、集體產(chǎn)權(quán)改革效應的影響因素與組合模式

（一）集體產(chǎn)權(quán)改革效應的單因素分析

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作評估總結(jié)的函》（農(nóng)辦政改函〔2020〕5號）和試點工作評估指標顯示，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革成效包含試點任務進展、完成情況、創(chuàng)新做法以及壯大集體經(jīng)濟情況等。從所調(diào)查的4個縣市區(qū)來看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革形成了不同的改革效應，主要受到外部問責壓力和內(nèi)部政府偏好的影響。

一是外部的問責壓力：強問責與弱問責。從4個縣市區(qū)的改革過程來看，Z區(qū)在改革中經(jīng)歷4次省級督導，市級每月1次督導與檢查，以及改革試驗區(qū)和重點環(huán)節(jié)等多次驗收，可知Z區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)改革中面臨較強的外部問責壓力。Z市在產(chǎn)權(quán)改革中有3次省級督導、無數(shù)次市級督導以及重點環(huán)節(jié)每月1次督導和每周1次檢查，同為改革試驗區(qū)的Z市也面臨省市級多頻次驗收，因此改革面臨的外部問責壓力也較強。P縣作為純農(nóng)業(yè)縣，在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中僅有改革前的2次省級督導和改革后的驗收，改革中面臨的外部問責壓力較小。L縣同為純農(nóng)業(yè)縣，在改革過程中有改革前的省級督導3次、改革中的市級檢查20余次以及重點環(huán)節(jié)多次檢查，相較Z區(qū)和Z市，改革面臨的外部問責壓力較小。由此可知，4個縣市區(qū)在改革過程中面臨兩種不同程度的外部問責壓力，即強問責的Z市和Z區(qū)，弱問責的P縣和L縣。

二是內(nèi)部的政府偏好：發(fā)展型偏好與任務型偏好。Z區(qū)作為山東省排名靠前的縣市區(qū)，不僅有改革的區(qū)位優(yōu)勢和基礎(chǔ)條件，也有內(nèi)在的政府偏好，如在改革中追求“樹典型”。為此，Z區(qū)創(chuàng)新改革工作機制，在改革重點環(huán)節(jié)創(chuàng)新成員確認、清產(chǎn)核資辦法，探索集體資產(chǎn)管理制度，在完成改革任務的同時追求更高的發(fā)展目標。Z市已于2013年開展集體產(chǎn)權(quán)改革，因此2018年產(chǎn)權(quán)改革以完成任務為目標，如力求在改革中不出錯、不返工，因此Z市在改革中僅創(chuàng)新了工作機制，在改革重點環(huán)節(jié)以及管理制度等方面均沒有探索。P縣將集體產(chǎn)權(quán)改革視為發(fā)展契機，在改革中不僅創(chuàng)新婦女帶頭的工作機制，在折股量化中探討出多樣化股權(quán)類型，同時創(chuàng)新股權(quán)質(zhì)押并成為典型案例。L縣按照集體產(chǎn)權(quán)改革方案循序漸進地完成了改革任務，在改革中沒有創(chuàng)新改革方法，也沒有對改革重點環(huán)節(jié)和管理制度等進行探索，L縣在改革中既沒有明顯錯誤，也沒有明顯創(chuàng)新。整體而言，4個縣市區(qū)在改革中基于不同的原因形成了2種政府偏好，即發(fā)展型的Z區(qū)和P縣，以及任務型的Z市和L縣。

三是問責壓力、政府偏好與集體產(chǎn)權(quán)改革效應。通過4個縣市區(qū)的對比發(fā)現(xiàn)，一方面，強外部問責下可能產(chǎn)生積極改革，如Z區(qū)，可能產(chǎn)生消極改革，如Z市；弱外部問責下也可能產(chǎn)生積極改革和消極改革，如P縣和L縣，可知外部問責壓力與集體產(chǎn)權(quán)改革效應可能沒有直接關(guān)系。另一方面，發(fā)展型偏好下可能會產(chǎn)生較為積極的改革，如Z區(qū)和P縣；任務型偏好下可能會產(chǎn)生相對消極的改革，如Z市和L縣，因此政府偏好可能會直接影響集體產(chǎn)權(quán)改革效應。

變量問責壓力產(chǎn)權(quán)改革督導重點環(huán)節(jié)檢查產(chǎn)權(quán)改革驗收政府偏好工作機制創(chuàng)新重點內(nèi)容創(chuàng)新前瞻改革探索改革效應改革進展改革創(chuàng)新改革效果分紅（2019年）Z區(qū)較強省級4次市級多次1次/月有發(fā)展型P縣較弱省級2次市級10余次2次有發(fā)展型Z市較強省級3次市級多次1次/月、周有任務型L縣較弱省級3次市級20余次多次有任務型有有有有有無有無無無無無積極改革100%完成很大創(chuàng)新非常顯著4.81億元穩(wěn)進改革100%完成有所創(chuàng)新比較顯著3 266萬元保守改革100%完成一般創(chuàng)新較不顯著2 309萬元消極改革100%完成無創(chuàng)新很不顯著未分紅

（二）集體產(chǎn)權(quán)改革效應影響因素的組合研究

通過前面的因素分析可知，集體產(chǎn)權(quán)改革效應受外部問責壓力和內(nèi)部政府偏好影響，但單因素可能不足以完全解釋產(chǎn)權(quán)改革的效應。為此，進一步比較不同的要素組合，將案例研究一般化。圖1構(gòu)成了4種不同的集體產(chǎn)權(quán)改革效應。

一是“強問責-發(fā)展型偏好”組合下的積極改革。如果內(nèi)部的改革偏好積極，外部的問責壓力較大，在積極偏好和較大壓力共同作用下，改革創(chuàng)新取得積極效果，則會形成積極改革，如Z區(qū)。

二是“弱問責-發(fā)展型偏好”組合下的穩(wěn)進改革。如果內(nèi)部的改革偏好積極，但外部的問責壓力較小，在積極偏好和較小壓力雙重影響下，改革有一定程度的創(chuàng)新，將會形成穩(wěn)中有進的改革，如P縣。

三是“強問責-任務型偏好”組合下的保守改革。如果內(nèi)部的改革偏好消極，但外部的問責壓力較大，在消極偏好和較大壓力下，改革創(chuàng)新可能不足，改革效果不顯著，從而形成保守改革，如Z市。

四是“弱問責-任務型偏好”組合下的消極改革。如果內(nèi)部的改革偏好消極，外部的問責壓力較小，在消極偏好和較小壓力下，改革可能難以激發(fā)創(chuàng)新動力，則會形成更加消極的改革，如L縣。

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，部分縣市區(qū)由于初步探索，沒有改革經(jīng)驗，可能為了完成改革任務而選擇保守改革。一方面在改革中力爭不犯錯，按照時間節(jié)點循序漸進地完成改革；另一方面，已有改革經(jīng)驗的地區(qū)，因為改革輕車熟路而選擇保守改革；此外，多數(shù)試驗區(qū)由于容錯機制不足，在改革中謹慎探索，由此導致消極改革。如圖2所示，每個縣市區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)改革效應均可在積極改革和消極改革的線段上找到各自的端點，A點屬于積極改革，完成任務是基礎(chǔ)，創(chuàng)新改革方法和內(nèi)容是目標，超前探索解決改革中可能存在的問題從而成為“改革典型”。D點屬于消極改革，不管問責壓力與否，在改革中沒有創(chuàng)新和探索，只為完成改革任務?？拷麬點的試驗區(qū)在改革中積極因子更多，靠近D點的試驗區(qū)在改革中消極因子更多。因此，Z市在完成改革任務的同時，僅創(chuàng)新改革工作機制，改革效應更趨向D點，屬于保守改革；P縣除完成改革任務外，根據(jù)上級要求成為某項工作的試點縣，如在改革中探索如何保障婦女權(quán)益、股權(quán)質(zhì)押等，并積極完成重點環(huán)節(jié)試點改革，其改革效應更偏向A點，屬于穩(wěn)進改革。但對于是否存在介于B點和C點之間的改革案例，如積極性一般的改革，以及是否存在比D點更消極的改革，還有待于進一步研究和考察。

圖2 集體產(chǎn)權(quán)改革效應及相對位置

四、結(jié)論與啟示

問責壓力、政府偏好與改革效應緊密相關(guān)。通過對山東省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)的實證研究和深度分析，可以得出如下幾個結(jié)論：

第一，外部問責壓力與集體產(chǎn)權(quán)改革效應間接相關(guān)。強問責不一定形成積極改革，弱問責也不一定導致消極改革，問責壓力與集體產(chǎn)權(quán)改革效應沒有直接關(guān)系，但問責強弱間接影響改革效應。當政府偏好一致時，問責壓力越大，集體產(chǎn)權(quán)改革越積極，反之問責壓力越小，集體產(chǎn)權(quán)改革越消極，問責壓力間接影響集體產(chǎn)權(quán)改革效應。

第二，內(nèi)部政府偏好直接影響集體產(chǎn)權(quán)改革效應的積極性。當問責強度一致時，同時產(chǎn)生積極和消極兩種改革效應，其中發(fā)展型偏好有助于形成更加積極的改革，任務型偏好則帶來消極改革。此外，集體產(chǎn)權(quán)改革效應的積極性程度，由政府偏好和問責壓力共同決定。

第三，集體產(chǎn)權(quán)改革效應的積極性程度需要外部問責壓力與內(nèi)部政府偏好的雙軌建構(gòu)。問責壓力和政府偏好的組合可以形成4種不同類型的集體產(chǎn)權(quán)改革效應，其中強問責-發(fā)展型偏好形塑積極改革、強問責-任務型偏好形成保守改革、弱問責-發(fā)展型偏好帶來穩(wěn)進改革、弱問責-任務型偏好導致消極改革。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要外部的強問責和內(nèi)部的發(fā)展型偏好共同促進才能形成積極效應。群眾參與是村民自治的本體特征，也是基層民主實踐的根本所在。不否認群眾參與對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的影響，但群眾參與是在政府偏好下形成的參與。當政府將改革視為發(fā)展契機時，即發(fā)展型偏好，在改革過程中則會積極引民參與；當政府將改革視為政治任務時，即任務型偏好，改革過程中的群眾參與則會流于形式。奧爾森[34]基于理性選擇提出選擇性激勵是促進集體行動的核心機制，奧斯特羅姆[35]基于制度主義提出自主協(xié)商形成集體行動的邏輯，但在“強政府，弱社會”的北方農(nóng)村尚不具備促進集體行動的條件。因此,在本文中界定“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革效應”的成因方面，群眾參與難以形成重要影響。

根據(jù)積極改革的影響因素，建議在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時，上級政府對下級政府的督導、審計、驗收等問責壓力要適度，避免責任超載；更重要的是創(chuàng)新改革容錯機制以及激勵機制，鼓勵縣域政府積極創(chuàng)新，特別是在成員界定、折股量化、政經(jīng)分離、權(quán)能探索等重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有助于理順集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及壯大和發(fā)展集體經(jīng)濟，但能否真正實現(xiàn)其改革目標，需要在改革進程中不斷調(diào)適。