預(yù)算管理一體化模式下動態(tài)監(jiān)控工作探究

◎文/韓國英 李延璞 趙健輝

在預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督三個環(huán)節(jié)中，動態(tài)監(jiān)控作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的有效實施手段，是實現(xiàn)財政監(jiān)督關(guān)口前移、防范資金支付風(fēng)險的保障，對于硬化預(yù)算約束、保障財政資金安全、推動政策措施落實、嚴肅財經(jīng)紀律具有重要意義。隨著財政部預(yù)算管理一體化工作的開展，預(yù)算編制與執(zhí)行的數(shù)據(jù)口徑更加契合，動態(tài)監(jiān)控如何利用好這個優(yōu)勢，更好地監(jiān)督單位用款行為、調(diào)控預(yù)算執(zhí)行效益，將是動態(tài)監(jiān)控工作的重點。

一、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作概況

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，監(jiān)控資金支付使用過程，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題及時糾正處理，以規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，防范財政資金支付使用風(fēng)險。天津自2009年起積極推進預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)，不斷探索實施動態(tài)監(jiān)控的最佳模式和有效途徑，構(gòu)建了覆蓋市、區(qū)兩級的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，有效提高了財政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，推動了預(yù)算執(zhí)行管理的科學(xué)化、精細化。

一是創(chuàng)新財政監(jiān)管模式，確保資金使用安全合規(guī)。天津市已形成事前審核、事中監(jiān)控、事后跟蹤問效的監(jiān)管模式，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的威懾、警示、糾偏作用。2020年1月至11月，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)共監(jiān)控財政資金支出38.1萬筆，金額538.1億元。其中強制止付違規(guī)支出3290筆，止付金額19.5億元，強制止付違規(guī)資金比例為4.0%，較2019年同比下降0.8%，在規(guī)范資金支出方面取得明顯成效。

二是不斷拓展預(yù)警規(guī)則，豐富完善預(yù)警規(guī)則體系。通過梳理現(xiàn)有資金管理相關(guān)文件以及審計報告，在現(xiàn)有規(guī)則體系上及時調(diào)整、修訂、補充、完善，建立全方位、多角度的預(yù)警體系。已建立起紅、橙、黃、藍四級預(yù)警體系，有效提升動態(tài)監(jiān)控工作效能。

三是充分運用監(jiān)控成果，服務(wù)財政管理工作。對于核查發(fā)現(xiàn)的問題進行數(shù)據(jù)分析，通過對監(jiān)控數(shù)據(jù)進一步加工、整理、歸納和提煉，從中挖掘有關(guān)財政資金支出效益、支出進度、支出流量流向流速的相關(guān)規(guī)律，及時查找問題并分析原因，提高財政資金使用的安全性。形成動態(tài)監(jiān)控分析報告，將動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑點信息，進行歸類梳理、綜合分析，為財政管理工作提供參考。

根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)控規(guī)則的類別，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控模式主要為事前止付、事中審核和事后統(tǒng)計監(jiān)督三種。事前止付是系統(tǒng)自動識別出違規(guī)支付信息，并予以止付；事中審核是系統(tǒng)根據(jù)相關(guān)字段將疑似違規(guī)信息推送給財政，需財政部門人工審核是否違規(guī)；事后統(tǒng)計監(jiān)督是系統(tǒng)將疑似違規(guī)支付數(shù)據(jù)統(tǒng)計，由財政部門人工統(tǒng)計分析此類支付行為的合理性（詳見圖1）。

二、現(xiàn)行監(jiān)控模式存在問題

（一）資金監(jiān)控范圍窄

目前，天津動態(tài)監(jiān)控的范圍是實行國庫集中支付的財政資金，未實行國庫集中支付的財政資金，如各類財政專項直撥資金、土地出讓收入、罰沒收入等非稅收入以及社保資金等，尚未納入動態(tài)監(jiān)控的范圍；動態(tài)監(jiān)控主要對財政資金的支付進行監(jiān)控，尚未對財政收入的收繳進行監(jiān)控；動態(tài)監(jiān)控側(cè)重對預(yù)算單位零余額賬戶進行監(jiān)控，尚未對單位基本賬戶進行監(jiān)控。這些尚未覆蓋的財政資金，成為日常監(jiān)控的盲區(qū)，存在單位違規(guī)使用資金的風(fēng)險。

（二）系統(tǒng)智能化程度低

現(xiàn)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可以實現(xiàn)將帶有明顯違規(guī)特征的支付信息予以止付，仍有部分疑似違規(guī)信息需財政部門人工審核。以2019年動態(tài)監(jiān)控預(yù)警情況為例（詳見表1），按照觸發(fā)頻率與預(yù)警金額分別排序，篩選出觸發(fā)頻率最高和預(yù)警金額最高的前5項預(yù)警。如表1所示，“基本支出未按規(guī)定的經(jīng)濟分類科目列支” “跨系統(tǒng)單位之間劃轉(zhuǎn)資金” “使用限額支票劃轉(zhuǎn)資金”與“經(jīng)財政審批歸墊資金”四項規(guī)則僅通過單位錄入的信息無法準確判斷是否違規(guī)，需要付款單位提供相關(guān)文件資料，人工二次篩查。而僅憑單位提供的文件資料或者賬務(wù)報表不能簡單明了地判斷出違規(guī)與否，審核人員需要較高的財務(wù)知識與經(jīng)驗，才能準確判斷單位該筆支出是否屬實、是否違規(guī)。

表1 2019年動態(tài)監(jiān)控預(yù)警情況

（三）監(jiān)控處理機制有待完善

目前的動態(tài)監(jiān)控工作側(cè)重在發(fā)現(xiàn)和解決違規(guī)問題，針對違規(guī)行為的處理措施較少。以2020年度限額支票結(jié)算情況為例，限額支票是指票面金額須在一定范圍之內(nèi)的支票，在操作過程中，預(yù)算單位在支付系統(tǒng)中可以不填寫具體收款人與收款賬號，只填寫規(guī)定限額，在限額范圍內(nèi)進行付款（本市要求限額不得大于1萬元），僅限于小額采購支出（明確采購物品與金額，不確定采購商家）與非稅繳費支出。

2020年1月 至10月，多家預(yù)算單位在限額支票實際使用過程中，其使用范圍被擴大，最終收款人也存在違反財政規(guī)定的情況。存在將資金違規(guī)劃撥至本單位實有資金賬戶的情況，涉及預(yù)算單位22家，金額217萬元。在要求相關(guān)單位出具整改情況函后，仍有部分預(yù)算單位未出具相關(guān)材料；部分單位在出具整改說明后再次違規(guī)操作。限于目前對預(yù)算單位違規(guī)行為尚未制定完善的處罰機制，預(yù)算單位違規(guī)成本低，動態(tài)監(jiān)控的糾偏、警示效果未能充分發(fā)揮（詳見表2）。

表2 2020年違規(guī)使用限額支票向本單位實有資金賬戶劃轉(zhuǎn)資金情況

（四）監(jiān)控成果運用不佳

1.分析結(jié)果利用不足

監(jiān)控數(shù)據(jù)能夠在一定程度上反映預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)化、精細化水平，對于監(jiān)控數(shù)據(jù)的分析，能夠揭示財政的運行規(guī)律或者發(fā)展趨勢，起到輔助預(yù)算、規(guī)范執(zhí)行、校驗決算的目的。目前監(jiān)控數(shù)據(jù)分析結(jié)果運用存在局限性，在預(yù)算編制、績效評價等環(huán)節(jié)未能充分發(fā)揮作用，尚未形成業(yè)務(wù)閉環(huán)。

2.監(jiān)控預(yù)警處理體系尚不完善

目前動態(tài)監(jiān)控工作模式是根據(jù)系統(tǒng)中存在的預(yù)警信息，督促預(yù)算單位整改，確保本條支付數(shù)據(jù)合理、合規(guī)。由于缺乏與預(yù)算部門、業(yè)務(wù)處室和檢查部門聯(lián)動解決的機制，預(yù)算單位所暴露出同系統(tǒng)間劃轉(zhuǎn)資金、混用指標等問題，未能從源頭即預(yù)算編制層次解決。且由于監(jiān)控預(yù)警處理體系尚不完善，特別是對預(yù)算單位違規(guī)行為缺乏懲治措施，單位違規(guī)成本低，存在財務(wù)明知故犯、多次違規(guī)操作的情況，動態(tài)監(jiān)控的警示、糾偏效果未能充分發(fā)揮。

三、一體化模式下動態(tài)監(jiān)控工作展望

2021年1月1日，天津市市級預(yù)算單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線。通過運用信息化手段全面深化預(yù)算制度改革的決策部署，實現(xiàn)從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的鏈條式管理、全流程整合預(yù)算管理制度。

（一）強化監(jiān)控，擴大資金監(jiān)控范圍

一是強化即時動態(tài)監(jiān)控。按照部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行和部門決算鏈條式管理思路，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價等環(huán)節(jié)都將成為一體化平臺上的一個模塊，這就從硬件上實現(xiàn)了業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的無縫銜接和有效控制，將靜態(tài)的部門預(yù)算、部門決算和動態(tài)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)合起來，建立部門預(yù)決算即時動態(tài)監(jiān)控機制。整合預(yù)算指標和支出信息，設(shè)定預(yù)算執(zhí)行進度預(yù)警閾值，根據(jù)預(yù)警閾值對預(yù)算單位和業(yè)務(wù)處室提供“提醒”服務(wù)，做好項目庫與實際執(zhí)行項目的對應(yīng)，對項目庫項目實行跟蹤管理，向下追溯到每一筆開支。

二是充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?，F(xiàn)行財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的數(shù)據(jù)來源是國庫集中支付業(yè)務(wù)，尚未實現(xiàn)與其他相關(guān)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的有效銜接，如政府采購支付信息與政府采購合同信息、中標供應(yīng)商收款信息缺乏有效銜接等。在預(yù)算管理一體化的模式下，借助預(yù)算管理一體化信息平臺，財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作可以與預(yù)算指標系統(tǒng)、財政賬務(wù)核算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

三是擴大監(jiān)控資金范圍。逐步將實撥資金、財政專戶資金納入監(jiān)控范圍，并加強對重大事項、重點領(lǐng)域的監(jiān)控，使動態(tài)監(jiān)控工作在財務(wù)管理過程中發(fā)揮更大的作用，解決目前所存在的財政監(jiān)管“最后一公里”的問題。

（二）完善體制，健全動態(tài)監(jiān)控機制

一是完善動態(tài)監(jiān)控機制。通過不斷建立和完善各項制度機制，明確監(jiān)控內(nèi)容、系統(tǒng)流程、預(yù)警問題處理流程和單位整改等事項，為預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的規(guī)范開展提供制度保障。按照制度規(guī)定，堅持規(guī)范化管理原則，對系統(tǒng)預(yù)警的疑點信息進行實時查詢，每月集中處理，要求相關(guān)預(yù)算單位進行說明。對于核查發(fā)現(xiàn)的問題及時處理糾正，定期通報，保證數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)既順暢有序，又有依可循。

二是建立整改共促機制。對違規(guī)信息的處理采用發(fā)函方式，提升處理的效率和效果，通知相關(guān)預(yù)算單位對疑點問題進行回函說明，以便及時提出整改意見。發(fā)函方式旨在進一步提高預(yù)算單位對規(guī)范財務(wù)管理的重視程度，確保疑點信息得到有效處理。對于屢次出現(xiàn)疑點信息的預(yù)算單位，進一步匯總分析疑點信息，可采取通報、約談等方式，提高單位對規(guī)范支付行為的重視程度。

三是調(diào)整違規(guī)處理機制。目前的監(jiān)控預(yù)警模式為單位提交支付申請，系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)嵌的監(jiān)控規(guī)則判斷是否違規(guī)，并將違規(guī)信息推送給財政部門進行人工審核。按照財政部的一體化業(yè)務(wù)流程設(shè)置，監(jiān)控模式調(diào)整為單位提交支付申請后由部門初審，財政復(fù)審。新的業(yè)務(wù)流程下，部門為監(jiān)控工作把好第一道關(guān)，大大減少了財政人工審核的壓力。

（三）強化分析，提升動態(tài)監(jiān)控效果

一是強化數(shù)據(jù)分析。實現(xiàn)對龐大數(shù)據(jù)量的多口徑多角度分析和處理，需要不斷完善系統(tǒng)功能，完善細節(jié)設(shè)計，加強分析統(tǒng)計功能，對監(jiān)控信息進行專題分析和對比分析。專題分析應(yīng)包括按預(yù)算支出分類，按主管部門分類預(yù)算收支平衡分析、預(yù)算執(zhí)行進度分析等；對比分析可包括預(yù)算收支計劃與實際收支對比分析、零余額賬戶用款額度與現(xiàn)金對比分析、預(yù)算執(zhí)行與單位會計賬目對比分析等。

二是優(yōu)化結(jié)果反饋。根據(jù)日常監(jiān)控結(jié)果，定期匯總生成月度、季度、年度監(jiān)控報告，將一定期限內(nèi)的預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行違規(guī)情況予以總結(jié)對比分析。報告可根據(jù)歷史順序累計生成某一預(yù)算單位的所有違規(guī)記錄縱向比較，也可以將一定時期內(nèi)所有預(yù)算單位的違規(guī)情況橫向匯總，以便于財政部門有效發(fā)現(xiàn)某一預(yù)算單位的違規(guī)特點以及某一時期內(nèi)預(yù)算單位違規(guī)事項的集中趨勢，從而進一步查找原因，調(diào)整工作部署或方式。

三是形成監(jiān)管合力。預(yù)算單位觸發(fā)監(jiān)控預(yù)警后，借助一體化系統(tǒng)，將違規(guī)支付信息推送給預(yù)算部門、業(yè)務(wù)處室，形成業(yè)務(wù)合力。通過預(yù)算編制約束預(yù)算執(zhí)行，也將預(yù)算執(zhí)行情況反饋于預(yù)算分配，從而使動態(tài)監(jiān)控工作真正嵌入預(yù)算管理鏈條，成為預(yù)算管理的重要抓手。對于單位在支付行為中暴露出的預(yù)算編制問題，由預(yù)算部門和業(yè)務(wù)處室協(xié)調(diào)解決，嚴格遵循一體化模式“指標控制支付”的概念，嚴禁無指標、超指標支付行為。對于經(jīng)核查確實違規(guī)或有重大違規(guī)嫌疑的，移交檢查部門處理，進一步提高動態(tài)監(jiān)控的約束力和威懾力。