境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)與有效防控

梁成 祁占勇

摘 要：境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)是我國(guó)提供跨境教育的新樣態(tài)，是海南自由貿(mào)易港對(duì)標(biāo)當(dāng)今世界教育對(duì)外開(kāi)放最高水平形態(tài)的必然要求。在建設(shè)海南自由貿(mào)易港大背景下，政府對(duì)境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)的監(jiān)管面臨著教育主權(quán)、意識(shí)形態(tài)、法律法規(guī)、文化沖突、公益性與營(yíng)利性沖突、辦學(xué)質(zhì)量等風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們需要構(gòu)建以樹(shù)立正確的教育主權(quán)層次觀為前提、以加強(qiáng)黨的建設(shè)為保證、以健全法律法規(guī)為保障、以加強(qiáng)審批監(jiān)管為核心的具有自由貿(mào)易港特色的教育風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

關(guān)鍵詞：境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué);風(fēng)險(xiǎn);防控;教育安全

2020年8月，德國(guó)比勒費(fèi)爾德應(yīng)用科技大學(xué)落戶海南洋浦，標(biāo)志著我國(guó)境內(nèi)唯一的允許境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)和職業(yè)院校獨(dú)立辦學(xué)的教育準(zhǔn)入政策正式落地，被認(rèn)為是海南自由貿(mào)易港建設(shè)早期安排、早期收獲的重大成果之一。國(guó)際上，境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)是跨境教育中海外分校（international branch campus）的主要辦學(xué)形式之一。在過(guò)去的二十年里，全世界的大學(xué)紛紛在國(guó)外設(shè)立海外分校。根據(jù)美國(guó)紐約州立大學(xué)阿爾巴尼亞分?？缇辰逃芯啃〗M（Cross-Border Education Research Team）和英國(guó)無(wú)邊界“高等教育觀察組織”（The Ovservatory on Borderless Higher Education）的報(bào)告，自20世紀(jì)90年代中葉至2017年1月20日，全球共311所海外分校，與2000年底的84所相比，增長(zhǎng)了270%。[1]與高漲的海外辦學(xué)熱情相呼應(yīng)，國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)此予以高度關(guān)注，自2017年以來(lái)，涉及海外分校主題的學(xué)術(shù)出版物數(shù)量呈幾何式增長(zhǎng)。[2]在國(guó)內(nèi)，中外合作辦學(xué)是我國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放“引進(jìn)來(lái)”戰(zhàn)略的主要形式。“十三五”期間，我國(guó)共審批和備案中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目580個(gè)，其中本科以上356個(gè)。截至2020年底，全國(guó)經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)且在辦的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目共有2332個(gè)，其中本科以上1230個(gè)，在校生規(guī)模大約55萬(wàn)人，已經(jīng)畢業(yè)超過(guò)200萬(wàn)人，合作對(duì)象涉及36個(gè)國(guó)家和地區(qū)的800多所外方高校。[3][4]國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與之相關(guān)的研究熱度有增無(wú)減，研究成果總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[5]。盡管有學(xué)者較早地呼吁突破中外合作辦學(xué)模式，嘗試獨(dú)資辦學(xué)、獨(dú)立辦學(xué)[6][7][8]，但由于我國(guó)法律禁止外國(guó)教育機(jī)構(gòu)單獨(dú)辦學(xué)，學(xué)術(shù)界對(duì)此尚未進(jìn)行專門(mén)研究，存在研究空白。分析境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)給我國(guó)帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策，對(duì)維護(hù)和促進(jìn)我國(guó)國(guó)家主權(quán)和教育安全具有重大意義。

一、境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)是高等教育國(guó)際化的重要表現(xiàn)

（一）境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)是高等教育國(guó)際化的重要組成部分

高等教育自誕生那一刻開(kāi)始就具有國(guó)際化特征，最初的形式可以追溯到古希臘時(shí)期的游教、游學(xué)活動(dòng)。歐洲中世紀(jì)出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的大學(xué)，如意大利波隆那大學(xué)、法國(guó)巴黎大學(xué)、英國(guó)牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)的國(guó)際化程度都很高。這些大學(xué)從一開(kāi)始就是國(guó)際化的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，其教學(xué)內(nèi)容、形式、學(xué)位及其所使用的語(yǔ)言，都是在歐洲范圍內(nèi)不受?chē)?guó)籍、民族、種族、地域、地位限制，教師和學(xué)生均來(lái)自歐洲各地。[9]上世紀(jì)70年代末，在經(jīng)濟(jì)全球化的催生下，高等教育國(guó)際化再次在西方歐美國(guó)家間興起。英國(guó)、美國(guó)和澳大利亞等國(guó)家率先看到了高等教育國(guó)際化的商機(jī)，從起初的不計(jì)資金投入、擴(kuò)大政治影響的“教育援助”，迅速轉(zhuǎn)向追求商業(yè)利益的“教育出口”。尤其是1994年《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），第一次以國(guó)際公約的形式確定了教育的商業(yè)屬性，并明確了跨境支付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)四種教育服務(wù)貿(mào)易方式。2003年11月，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）與挪威教育部共同舉辦的第二次教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際論壇上，“跨境教育”（cross-border education）取代了商業(yè)味過(guò)濃的“教育服務(wù)貿(mào)易”。跨境教育是指學(xué)生、教師、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)/提供者或課程材料跨越國(guó)家邊界的情況。[10]跨境教育的形式包括交流項(xiàng)目、全球網(wǎng)絡(luò)課程、雙聯(lián)項(xiàng)目、特許經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合學(xué)位項(xiàng)目、學(xué)習(xí)中心和海外分校。[11][12]目前，學(xué)術(shù)界對(duì)海外分校的概念認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為海外分校是指，至少部分由外國(guó)教育機(jī)構(gòu)擁有的實(shí)體，以外國(guó)教育機(jī)構(gòu)的名義運(yùn)營(yíng)，并在現(xiàn)場(chǎng)提供完整的學(xué)術(shù)課程，從而獲得外國(guó)教育機(jī)構(gòu)授予的學(xué)位[13]，是跨境教育的最高級(jí)形式[14]。如澳大利亞莫納什大學(xué)馬來(lái)西亞分校、馬來(lái)西亞諾丁漢大學(xué)等都是國(guó)際著名大學(xué)在馬來(lái)西亞獨(dú)立舉辦的海外分校。

（二）境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)是我國(guó)提供跨境教育的新樣態(tài)

境外獨(dú)立辦學(xué)在海南落地的那一刻開(kāi)始就倍受社會(huì)關(guān)注，人們也不可避免地將其與中外合作辦學(xué)聯(lián)系在一起。境外獨(dú)立辦學(xué)與中外合作辦學(xué)同處于跨境教育的語(yǔ)境之下。實(shí)際上，一個(gè)國(guó)家對(duì)跨境教育形式類別的選擇，涉及到該國(guó)教育目標(biāo)定位、教育資源平衡和可持續(xù)發(fā)展等方面的復(fù)雜問(wèn)題。每個(gè)國(guó)家在發(fā)展跨境教育過(guò)程中，會(huì)逐步形成符合自身國(guó)情特點(diǎn)的辦學(xué)類型。[15]依據(jù)入世時(shí)教育減讓表中關(guān)于“商業(yè)存在”條款，我國(guó)在市場(chǎng)準(zhǔn)入上允許中外合作辦學(xué)，且外方可獲多數(shù)擁有權(quán)，但不允許外國(guó)教育機(jī)構(gòu)在境內(nèi)單獨(dú)設(shè)立以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的教育機(jī)構(gòu)，并在2003年頒布的《中外合作辦學(xué)條例》中予以明確。究其原因：一方面是希望積極引入國(guó)外先進(jìn)教育理念，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源不足，發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”，推動(dòng)我國(guó)高等教育機(jī)制體制改革發(fā)展;另一方面，以行政法規(guī)設(shè)定國(guó)外教育資源的準(zhǔn)入門(mén)檻，更好地防范、減緩國(guó)外教育利用其優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)勢(shì)地位沖擊我國(guó)教育體制，抵制國(guó)外教育傾銷，維護(hù)我國(guó)教育主權(quán)。隨著我國(guó)對(duì)中外合作辦學(xué)地位作用的認(rèn)識(shí)從最初的“謹(jǐn)慎”到“補(bǔ)充”，再到“重要組成部分”的不斷深化[16]，學(xué)者們開(kāi)始熱議“中國(guó)是否有可能突破合作辦學(xué)的單一形式，發(fā)展多種形式的跨境教育”，且見(jiàn)解不一，爭(zhēng)論激烈，但在全球信息化、教育國(guó)際化的大背景下，尋求多樣化發(fā)展的趨勢(shì)是必然的[17]。因此，境外獨(dú)立辦學(xué)和中外合作辦學(xué)一樣，都是引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源的重要途徑和手段。作為跨境教育的新樣態(tài)，境外獨(dú)立辦學(xué)豐富了我國(guó)高等教育資源供給，更好地滿足人民群眾多樣化、高質(zhì)量的教育需求。

（三）境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)是海南自由貿(mào)易港對(duì)標(biāo)世界最高水平教育對(duì)外開(kāi)放形態(tài)的必然要求

加快教育領(lǐng)域更高水平的開(kāi)放是海南自貿(mào)港建設(shè)的應(yīng)有之義。截至2020年，海南共有普通高校21所，其中大專層次院校13所，公辦本科只有5所，僅海南大學(xué)1所“211”大學(xué)，高水平教育機(jī)構(gòu)數(shù)量較少、層次較低，人才培養(yǎng)“自我造血”能力不足。而出島求學(xué)的大學(xué)生畢業(yè)返鄉(xiāng)比例不高，也難以吸引高水平人才入島工作，產(chǎn)業(yè)層次低與人才層次低形成惡性循環(huán)，長(zhǎng)期在低水平上徘徊。新加坡、香港、迪拜等國(guó)際上著名的自由貿(mào)易港擁有一批頂尖高等院校，教育科研水平高，既是高科技創(chuàng)新的先導(dǎo)區(qū)，也是高素質(zhì)人才的集聚地。韓正副總理指出，建設(shè)海南自貿(mào)港要對(duì)標(biāo)世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)，努力在政策和制度體系上實(shí)現(xiàn)重大突破，要賦予海南更大改革自主權(quán)，打破體制機(jī)制束縛和障礙，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局。[18]但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有明確的教育產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)槲覈?guó)政府對(duì)教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性缺乏完整全面的認(rèn)識(shí)，對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易缺乏明確的戰(zhàn)略與政策定位。[19]《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》也只允許中外合作舉辦投資經(jīng)營(yíng)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。相對(duì)于自貿(mào)區(qū)，海南自貿(mào)港的戰(zhàn)略定位更高，對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域、范圍更廣[20]，目標(biāo)是全面實(shí)現(xiàn)人員、資金、貨物、貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)任宕笞杂珊蛿?shù)據(jù)安全有序流動(dòng)，推進(jìn)教育等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的有序開(kāi)放，使海南成為培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才的高地，更好地服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)。2020年12月31日發(fā)布的自由貿(mào)易港外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，與2020年版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的30條相比，進(jìn)一步縮減至27條，允許境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校在海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué)作為自由貿(mào)易港的獨(dú)有政策赫然在列。實(shí)際上，從中外合作辦學(xué)到境外獨(dú)立辦學(xué)，不僅僅是市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資股比的變化，更重要的是充分展現(xiàn)了中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的大門(mén)只會(huì)越開(kāi)越大的信心和決心，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信。

二、境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分析

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)因巨大的社會(huì)變遷正步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。[21]境外獨(dú)立辦學(xué)建制整體引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)辦學(xué)理念、內(nèi)部管理、課程體系、教學(xué)方法和質(zhì)量保障體系，是全新的辦學(xué)模式，被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高的跨境教育類型[22]。就連比勒費(fèi)爾德大學(xué)校長(zhǎng)施拉姆·沃爾克也坦言，最大的挑戰(zhàn)是這種大學(xué)模式在中國(guó)還不存在。[23]我國(guó)政府將面臨無(wú)經(jīng)驗(yàn)可鑒、無(wú)先例可循的監(jiān)管困境。

（一）教育主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

《教育法》第六十七條規(guī)定，教育對(duì)外交流與合作堅(jiān)持獨(dú)立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國(guó)法律，不得損害國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)公共利益。這是我國(guó)在對(duì)外教育交流中必須堅(jiān)持教育主權(quán)的原則性規(guī)定。自由貿(mào)易港的特征是人流、物流、資金流、信息流的自由流動(dòng)，也就意味著必須通過(guò)取消或降低貿(mào)易限制條件，最大限度地釋放出更多的合作空間和機(jī)會(huì)。境外獨(dú)立辦學(xué)是海南自貿(mào)港所獨(dú)有的教育領(lǐng)域突破性開(kāi)放政策，境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)被授予獨(dú)立行使學(xué)校舉辦權(quán)、投資權(quán)、教學(xué)管理權(quán)等本屬于國(guó)家的一般教育權(quán)力。這對(duì)傳統(tǒng)教育主權(quán)理論提出了挑戰(zhàn)，需要厘清哪些教育權(quán)力可以讓渡，哪些不可以讓渡，明確讓渡的方式、程度和階段。歷史上作為半殖民地半封建社會(huì)時(shí)代產(chǎn)物的教會(huì)學(xué)校，曾讓我們飽受教育主權(quán)受損之苦。為此，我們應(yīng)當(dāng)高度警惕，防止西方國(guó)家依仗其教育強(qiáng)勢(shì)地位和話語(yǔ)權(quán)明修棧道、暗度陳倉(cāng)，以優(yōu)質(zhì)教育資源之名，行歷史上出現(xiàn)過(guò)的文化侵略和殖民之實(shí)，防止境外獨(dú)立辦學(xué)演變成又一個(gè)“教育租界”。

（二）意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

完全沒(méi)有價(jià)值判斷的教育是不存在的，境外獨(dú)立辦學(xué)在引進(jìn)國(guó)外教育資源的同時(shí)，其內(nèi)容或多或少地反映輸出國(guó)的價(jià)值觀、信仰和意識(shí)形態(tài)，尤其是當(dāng)輸入國(guó)的核心利益和民族價(jià)值觀與輸出國(guó)不一致時(shí)，甚至?xí)驗(yàn)榈貌坏叫７秸J(rèn)可而被拒絕分享，導(dǎo)致其價(jià)值觀受損。[24]與此同時(shí)，我黨的組織和活動(dòng)作為意識(shí)形態(tài)工作的重要載體和形式，在境外獨(dú)立辦學(xué)中將受到很大影響。根據(jù)黨章規(guī)定，只要境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)招聘招收具備正式黨員身份的教職工、學(xué)生達(dá)到三人以上，就應(yīng)當(dāng)建立黨組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。但實(shí)踐中，即便是中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)黨建工作有明確規(guī)定的情況下，這尚且是工作難題，更何況是境外獨(dú)立辦學(xué)。黨建工作不是境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的主要工作和任務(wù)，校方不會(huì)主動(dòng)將黨組織納入到內(nèi)部管理部門(mén)序列，也不會(huì)主動(dòng)開(kāi)展黨的活動(dòng)。沒(méi)有了教育政治制度和相應(yīng)的組織系統(tǒng)，失守了意識(shí)形態(tài)主陣地，放棄了意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，就會(huì)背離社會(huì)主義辦學(xué)方向。

（三）法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

目前我國(guó)尚未制定境外獨(dú)立辦學(xué)管理的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，面臨著無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循的窘境，甚至其獨(dú)立的辦學(xué)管理體系與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突。《教育法》第三十一條規(guī)定了校長(zhǎng)的國(guó)籍、定居等任職條件。實(shí)踐中，境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的校長(zhǎng)通常由其輸出國(guó)母校任命，其任職條件很大可能不符合我國(guó)規(guī)定。此外，地方政府的法律地位發(fā)生了重大變化。中外合作辦學(xué)的辦學(xué)主體是中外雙方教育機(jī)構(gòu)，盡管辦學(xué)實(shí)踐中地方政府以現(xiàn)有的土地使用權(quán)、校舍、教學(xué)設(shè)備、資金等資源推動(dòng)辦學(xué)，起到了不可或缺的重要作用，但政府畢竟不是協(xié)議的簽署方，不受協(xié)議約束。在境外獨(dú)立辦學(xué)中，地方政府既是邀請(qǐng)者、發(fā)起者，又是投資者、監(jiān)管者，集組織者、裁判員、運(yùn)動(dòng)員于一身。辦學(xué)合作協(xié)議既有行政法律關(guān)系，也有民事法律關(guān)系，尤其還具有涉外因素，涉及國(guó)際私法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法，出現(xiàn)違約時(shí)，究竟適用哪國(guó)的法律？由哪國(guó)的法院或仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁判？這些都是亟待明確的法律問(wèn)題。

（四）文化沖突風(fēng)險(xiǎn)

“跨境教育”跨越的不僅僅是國(guó)界、邊境的地理空間，也意味著拉近不同文化和心理距離。有學(xué)者對(duì)涉及跨境教育的1168種國(guó)際出版物中的12885個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行百分比計(jì)數(shù)分析后發(fā)現(xiàn)，文化差異、文化自覺(jué)與文化認(rèn)同等關(guān)鍵詞占比23%，是第二大關(guān)鍵詞聚類。[25]甚至有學(xué)者擔(dān)憂，文化的跨境流動(dòng)不僅沒(méi)有通過(guò)文化融合在輸入國(guó)創(chuàng)造出新型文化，反而使西方強(qiáng)勢(shì)文化侵蝕本國(guó)民族文化認(rèn)同，本地文化被同質(zhì)化（大多數(shù)情況下意味著被西化）。[26]筆者了解到，前不久，某教育行政部門(mén)接到轄區(qū)內(nèi)一國(guó)際學(xué)校關(guān)于在圣誕節(jié)期間放假兩周的要求，理由是圣誕節(jié)是西方傳統(tǒng)節(jié)日，教職工和部分學(xué)生都是外籍人員，要按照西方傳統(tǒng)文化，于圣誕節(jié)期間放假。但圣誕節(jié)不是我國(guó)國(guó)家法定節(jié)假日，而且如果圣誕節(jié)放假滿足了外籍師生的文化、心理需求，但同時(shí)也剝奪了中國(guó)籍學(xué)生接受教育的權(quán)利和自由?？梢?jiàn)，境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)與其母校是關(guān)系密切的“同質(zhì)”存在，其代表的是與我國(guó)截然不同的“異質(zhì)文化”，辦學(xué)理念、管理體制等根深蒂固，中西方文化沖突矛盾的消解與融合難度更大，甚至存在被西化的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）公益性與營(yíng)利性沖突風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《教育法》第八條、《高等教育法》第二十四條規(guī)定明確了高等教育的本質(zhì)屬性是公益性。教育公益性是指教育所帶來(lái)的這種利益具有社會(huì)性、公共性、整體性特點(diǎn)，國(guó)家民族、社會(huì)大眾乃至整個(gè)人類都是利益主體。[27]教育是以培養(yǎng)人才為根本目標(biāo)的崇高的公益性事業(yè)，只要是在中國(guó)大地上舉辦的教育活動(dòng)，就必須堅(jiān)守公益性原則，境外獨(dú)立辦學(xué)也不例外。教育服務(wù)貿(mào)易之所以稱之為貿(mào)易，其本質(zhì)屬性是營(yíng)利性。教育的營(yíng)利性是指教育提供者根據(jù)商品交易規(guī)則獲取的利益回報(bào)[28]，這是由資本的逐利性所決定的。學(xué)者們對(duì)海外分校設(shè)立的動(dòng)機(jī)眾說(shuō)紛紜，盡管德國(guó)學(xué)術(shù)交流中心（DAAD）認(rèn)為本國(guó)高等教育是免費(fèi)的公共產(chǎn)品，其對(duì)外辦學(xué)不以財(cái)務(wù)收益為目的[29]，但學(xué)者們普遍更加傾向于增加經(jīng)濟(jì)收入和提升機(jī)構(gòu)聲望[30]。既然我國(guó)加入了WTO時(shí)對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易作出了承諾，那就表明我國(guó)政府認(rèn)可跨境教育的商業(yè)屬性。目前境外獨(dú)立辦學(xué)的公益性與營(yíng)利性的法律定性和法律地位尚無(wú)明確規(guī)定，尤其是“取得合理回報(bào)”與“不取得合理回報(bào)”等核心問(wèn)題無(wú)清晰界限，這都會(huì)給政府部門(mén)在物價(jià)、稅收、外匯、信貸、土地、資助等方面政策的制定和實(shí)施帶來(lái)困難。

（六）辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

質(zhì)量是跨境教育的生命線。合理選擇和確定具有相應(yīng)辦學(xué)資格和較高辦學(xué)質(zhì)量的外方教育機(jī)構(gòu)，是輸入國(guó)保證辦學(xué)質(zhì)量的第一步。引進(jìn)高水平境外大學(xué)不僅事關(guān)本地區(qū)高等教育布局，也需要投入大量的人力物力財(cái)力，在選擇時(shí)必須更加慎重。但是“境外高水平大學(xué)”“優(yōu)質(zhì)教育資源”中“高水平”“優(yōu)質(zhì)”的定義含糊不清，什么樣的境外高校才是“高水平”，什么樣的教育資源才算“優(yōu)質(zhì)”，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易產(chǎn)生歧義，給引進(jìn)工作帶來(lái)困難。此外，對(duì)境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的課程監(jiān)管也是保證辦學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。一些海外分校的教學(xué)內(nèi)容完全由輸出國(guó)母校掌控[31]，盡管校方也增加了許多與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的個(gè)案和資料，但尚未根本動(dòng)搖母校是教學(xué)內(nèi)容控制者的地位。也有學(xué)者認(rèn)為這種做法確保了分校的教學(xué)內(nèi)容與母校保持高度一致[32]，維護(hù)了母校國(guó)際聲譽(yù)。盡管境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)可以自主設(shè)置專業(yè)課程、教學(xué)計(jì)劃、教材和教學(xué)內(nèi)容，但公共課程關(guān)系到社會(huì)主義辦學(xué)方向，為此，設(shè)置什么樣的公共課程，如何設(shè)置，采取何種方式保證課程質(zhì)量，使其成為培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效載體，實(shí)現(xiàn)我們的教育目的至關(guān)重要。

三、構(gòu)建自由貿(mào)易港特色的境外高等教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控體系

在建設(shè)自由貿(mào)易港過(guò)程中，在部分行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)一定風(fēng)險(xiǎn)是正常的，但不能出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，更不能陷入“一放就亂、一亂就收、一管就死”的怪圈。我們既要時(shí)刻保持“狼來(lái)了”的高度警覺(jué)，還要有“引狼入室”的勇氣和信心，更要熟悉掌握“與狼共舞”的方法和技巧。教育對(duì)外開(kāi)放工作以境外獨(dú)立辦學(xué)為契機(jī)，以樹(shù)立正確的教育主權(quán)層次觀為前提，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為保證，以健全法律法規(guī)為保障，以加強(qiáng)審批監(jiān)管為核心，構(gòu)建自貿(mào)港特色的教育風(fēng)險(xiǎn)防控體系，堅(jiān)決防范發(fā)生“灰犀?！焙汀昂谔禊Z”事件。

（一）樹(shù)立正確的教育主權(quán)層次觀是前提

教育主權(quán)是指主權(quán)國(guó)家具有的在不同層次上處理國(guó)際國(guó)內(nèi)教育事務(wù)的最高權(quán)力，可分為對(duì)外的獨(dú)立和對(duì)內(nèi)的自主兩個(gè)層次[33]，具體包括教育立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、舉辦權(quán)、投資權(quán)、審批權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)等。在國(guó)家主權(quán)體系中，與經(jīng)濟(jì)主權(quán)、政治主權(quán)的核心地位不同，教育主權(quán)屬于一般地位。傳統(tǒng)的教育主權(quán)觀念認(rèn)為，教育主權(quán)神圣不可侵犯、不可分割、不可讓渡，這是一種純樸的、凝聚國(guó)家意志的觀點(diǎn)。自由貿(mào)易港是目前全球開(kāi)放水平最高的地區(qū)，實(shí)質(zhì)是通過(guò)讓渡部分“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”，如商品稅收減免、放松市場(chǎng)準(zhǔn)人等，打造開(kāi)放層次更高、營(yíng)商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的開(kāi)放平臺(tái)。[34]顯然，傳統(tǒng)的教育主權(quán)觀已不能適應(yīng)自貿(mào)港發(fā)展需求。事實(shí)上，教育領(lǐng)域必須做出了一定的承諾和讓步，放棄本國(guó)對(duì)外教育政策干預(yù)、監(jiān)督的某些權(quán)力[35]，才能最大限度地吸引、集聚國(guó)際優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展要素。教育主權(quán)層次觀認(rèn)為，教育主權(quán)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)是可以分層的，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是內(nèi)在的、本質(zhì)的權(quán)力，處于根本、核心的地位，不可讓渡;舉辦權(quán)、投資權(quán)、審批權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)等是非本質(zhì)的、外在的權(quán)力，是相對(duì)靈活的外圍主權(quán)部分，屬于國(guó)家一般教育權(quán)力，在一定條件下可以讓渡。允許境外獨(dú)立辦學(xué)是從加快自貿(mào)港建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展出發(fā)，是為了國(guó)家利益“主動(dòng)讓渡”舉辦權(quán)、投資權(quán)和教學(xué)管理權(quán)，并非歷史上的“被迫喪失”，只要我們掌握住教育最高立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，將其納入立法、行政、司法管轄，通常情況不會(huì)危害教育主權(quán)。[36]恰恰相反，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益而對(duì)教育控制權(quán)做出局部讓渡是自主行使教育主權(quán)的體現(xiàn)[37]，是在更高層次上基于國(guó)家利益原則上加強(qiáng)國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用方式[38]。而且即便是可以讓渡的權(quán)力，也要充分考慮自貿(mào)港建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，遵循平等性、互利共享性、發(fā)展性等原則，并采取有限讓渡、有選擇讓渡、分階段讓渡等策略[39]，確保讓得出、接得住、管得好。

（二）加強(qiáng)黨的建設(shè)是保證

盡管境外獨(dú)立辦學(xué)是我國(guó)跨境教育的新樣態(tài)，但與中外合作辦學(xué)一樣，都是我國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放的重要載體，都處于改革開(kāi)放前沿，同樣要堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，落實(shí)立德樹(shù)人的根本任務(wù)，堅(jiān)持教育為人民服務(wù)、為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政服務(wù)、為鞏固和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度服務(wù)、為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。事實(shí)上，加強(qiáng)黨的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)境外獨(dú)立辦學(xué)政策目標(biāo)的根本保證。

一是在籌設(shè)階段，與外方就校內(nèi)黨組織設(shè)置、黨建工作等相關(guān)制度等問(wèn)題進(jìn)行充分溝通磋商，爭(zhēng)取理解和支持，并將有關(guān)條文寫(xiě)入辦學(xué)協(xié)議、學(xué)校章程和人才培養(yǎng)方案中。二是創(chuàng)新架構(gòu)黨的組織和開(kāi)展黨的活動(dòng)。在境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)集中的國(guó)際教育試驗(yàn)區(qū)，可以實(shí)行連片黨建工作模式，在試驗(yàn)區(qū)管理局層面成立黨組織及其常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，組織、指導(dǎo)各校聯(lián)合開(kāi)展黨建活動(dòng)。實(shí)踐中，海南陵水國(guó)際教育創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)正在開(kāi)展的“一園五區(qū)”黨建思政教育模式，已入選海南自貿(mào)港第九批制度創(chuàng)新案例。對(duì)于境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)較分散的地區(qū)，可將黨員師生就近加入學(xué)校所在街道、社區(qū)的基層黨組織，定期開(kāi)展組織生活，確保人員不散、思想不亂、活動(dòng)不斷。三是要把思想政治課納入學(xué)校公共課程內(nèi)容，增強(qiáng)立德樹(shù)人實(shí)效。馬來(lái)西亞《私人高等教育法》明文將道德教育課列入必修課程，確保畢業(yè)生具有高尚道德和倫理價(jià)值觀，這顯然是條政治標(biāo)準(zhǔn)。因此，要充分發(fā)揮思想政治課主渠道和主陣地作用，理直氣壯地開(kāi)展思想理論斗爭(zhēng)，旗幟鮮明地批判各種錯(cuò)誤思潮，引導(dǎo)中國(guó)籍學(xué)生牢固樹(shù)立社會(huì)主義核心價(jià)值觀。四是以黨建引領(lǐng)校園文化建設(shè)，推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進(jìn)課本、進(jìn)課堂、進(jìn)校園，充分運(yùn)用外國(guó)大師級(jí)教授資源，開(kāi)設(shè)具有國(guó)際視野和國(guó)際水準(zhǔn)的德育課程講座，促進(jìn)中西方文化相互碰撞和交融，篩選、融合、積淀、傳播新型文化。同時(shí)，在黨組織的指導(dǎo)下，設(shè)立專門(mén)的文化沖突應(yīng)急機(jī)構(gòu)，預(yù)設(shè)各類常見(jiàn)問(wèn)題的應(yīng)急處理流程及相應(yīng)辦法，完善師生交互溝通機(jī)制，解決師生在教育教學(xué)過(guò)程中產(chǎn)生的日常化的文化沖突及適應(yīng)性困難。[40]

（三）健全完備的法律法規(guī)體系是保障

良好的國(guó)內(nèi)政策環(huán)境與法制保障是各國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，如歐盟、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭都有一套適合自身實(shí)際的教育服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和權(quán)益保障的法律規(guī)范體系。[41]要以制定《海南自由貿(mào)易港法》為契機(jī)，加快形成法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，為包括教育在內(nèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域制度創(chuàng)新保駕護(hù)航。

目前，全國(guó)人大常委會(huì)僅對(duì)《土地管理法》《種子法》《海商法》中個(gè)別條款在海南自貿(mào)港予以暫時(shí)調(diào)整適用，未涉及《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)，教育改革的合法性、正當(dāng)性不足。有學(xué)者建議，在早期安排階段，可依據(jù)《立法法》第十三條規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)最為迫切的重點(diǎn)立法領(lǐng)域的法律調(diào)整適用權(quán)一攬子授權(quán)給海南[42]，使得改革措施享有“豁免適用”[43]，確保改革于法有據(jù)，避免“良性違法”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)在《海南自由貿(mào)易港法》框架下制定境外獨(dú)立辦學(xué)監(jiān)管條例。2020年12月《海南自貿(mào)港法（草案）》第十條①作出了變通性立法，可對(duì)《教育法》《高等教育法》中相關(guān)管理規(guī)定作變通處理。通過(guò)暫停相關(guān)法律法規(guī)的適用，解決境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)校長(zhǎng)的任職條件沖突，允許由外籍人士擔(dān)任校長(zhǎng)或者主要行政負(fù)責(zé)人，把更多的具備國(guó)際視野與全球戰(zhàn)略眼光、了解世界高等教育發(fā)展趨勢(shì)、熟悉中國(guó)國(guó)情社情的外籍人才為我所用。2011年加拿大籍華人顧佩華被汕頭大學(xué)聘請(qǐng)擔(dān)任該校執(zhí)行校長(zhǎng)就是很好的范例。同時(shí)，在教育立法中明確境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律地位與屬性、公益性和營(yíng)利性的平衡等問(wèn)題，可以參照借鑒民辦教育分類管理和中外合作辦學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，營(yíng)利性辦學(xué)機(jī)構(gòu)登記為其他企業(yè)法人，非營(yíng)利性辦學(xué)機(jī)構(gòu)登記為民辦事業(yè)單位。相應(yīng)地，對(duì)于非營(yíng)利性質(zhì)的，不應(yīng)該存在合理回報(bào)問(wèn)題;對(duì)于營(yíng)利性質(zhì)的，相關(guān)合理回報(bào)的問(wèn)題可以遵照我國(guó)的《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定。

（四）實(shí)施自由貿(mào)易港特色的教育審批監(jiān)管是核心

一個(gè)國(guó)家和地區(qū)具體對(duì)跨境辦學(xué)采用哪一種監(jiān)管模式，與這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、政治生態(tài)、行政管理體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、高等教育發(fā)展水平、國(guó)家戰(zhàn)略等因素有著密切的聯(lián)系。[44]海外分校的設(shè)立與輸出國(guó)的嚴(yán)格監(jiān)管呈負(fù)相關(guān)。[45]在所有服務(wù)部門(mén)中，教育服務(wù)不僅是監(jiān)控最嚴(yán)厲的一個(gè)部門(mén)，也是政府管理者、立法者最謹(jǐn)慎的服務(wù)部門(mén)。[46]既要充分尊重境外獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)其辦學(xué)主動(dòng)性、積極性，又要給它們劃定一定的紅線，完善辦學(xué)準(zhǔn)入和事中事后監(jiān)管機(jī)制，在辦學(xué)自主和政府監(jiān)管之間實(shí)現(xiàn)理性平衡。

1.明確境外獨(dú)立辦學(xué)底線。上海紐約大學(xué)校長(zhǎng)俞立中教授直言，在中國(guó)國(guó)土上搞一個(gè)反對(duì)中國(guó)政府的學(xué)校，這是絕對(duì)不允許的。[47]境外獨(dú)立辦學(xué)行為底線的核心內(nèi)容包括：不得危害國(guó)家安全，不得在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域破壞社會(huì)主義制度，不得在校園里進(jìn)行宗教教育和開(kāi)展宗教活動(dòng)。

2.把好境外獨(dú)立辦學(xué)準(zhǔn)入關(guān)。一是明確“高水平”“優(yōu)質(zhì)”“一流”的范圍。國(guó)際上，海外分校的設(shè)立與輸出國(guó)大學(xué)排名呈正相關(guān)。[48]明確引進(jìn)的是全球排名前100名，具備進(jìn)入世界ESI排名前1‰學(xué)科的高校，以及各行業(yè)位居世界前列，具有非常高知名度的職業(yè)院校，開(kāi)設(shè)專業(yè)符合海南十二大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)方向。二是明確地方政府定向邀請(qǐng)作為審批前置程序，發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用。馬來(lái)西亞《私立高等教育法》規(guī)定，只有受到教育部或高等教育部的邀請(qǐng)才能設(shè)立外國(guó)大學(xué)的分校。政府有與駐外機(jī)構(gòu)、企業(yè)的密切溝通的渠道，可以全面客觀地掌握國(guó)際高等教育發(fā)展方向和趨勢(shì)，了解輸出國(guó)文化背景、教育體制，及時(shí)準(zhǔn)確研判教育主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防國(guó)外“學(xué)歷工廠”“野雞大學(xué)”。三是把好辦學(xué)協(xié)議法律關(guān)，明晰雙方權(quán)利義務(wù)?？梢罁?jù)涉外合同法律的“最密切聯(lián)系”原則，明確協(xié)議的制定、效力、解釋、執(zhí)行以及爭(zhēng)議解決的事宜一般適用我國(guó)法律，以及我國(guó)作為簽約國(guó)的任何國(guó)際條約和協(xié)定。[49]同時(shí)，爭(zhēng)議解決條款明確優(yōu)先選擇在我國(guó)的仲裁機(jī)構(gòu)或法院管轄，以在法律框架內(nèi)確保中方利益最大化。[50]

3.加強(qiáng)境外獨(dú)立辦學(xué)課程監(jiān)管。課程是學(xué)校教育的核心，一定的教育目的和培養(yǎng)目標(biāo)只有通過(guò)課程講授才能轉(zhuǎn)化為學(xué)生經(jīng)驗(yàn)。在專業(yè)課程方面，鑒于目前在海南自貿(mào)港境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)體量不大，可以借鑒香港《非本地高等及專業(yè)教育（規(guī)管）條例》，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)或委托第三方機(jī)構(gòu)，以注冊(cè)課程方式統(tǒng)一監(jiān)管在自貿(mào)港開(kāi)設(shè)的專業(yè)課程[51]，既減少審批工作量，提高審批效率，又避免政出多頭、標(biāo)準(zhǔn)不一、責(zé)任不明等問(wèn)題。在公共課程方面，應(yīng)在全體學(xué)生中開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)言文學(xué)、中國(guó)歷史研究、思想道德與法律基礎(chǔ)等必修課程。馬來(lái)西亞《私立高等教育法》規(guī)定道德教育、馬來(lái)語(yǔ)、馬來(lái)西亞研究（伊斯蘭研究）是必修課。馬來(lái)西亞也是唯一一個(gè)政府立法直接規(guī)定必修課程內(nèi)容的國(guó)家。因此，上述公共課程不僅要開(kāi)全開(kāi)足，覆蓋全體學(xué)生，還要考試考核，并計(jì)入中國(guó)籍學(xué)生學(xué)位學(xué)分。近日，北京市修訂了《北京市外籍人員子女學(xué)校管理辦法》，新增了“學(xué)校應(yīng)當(dāng)開(kāi)設(shè)中國(guó)語(yǔ)言和文化等方面的課程”的要求[52]，就是很好的范例。

4.加強(qiáng)境外獨(dú)立辦學(xué)信息公開(kāi)。香港的《非本地高等教育和職業(yè)教育（監(jiān)管）條例》是提高透明度和消費(fèi)者信息的典范，這與香港政府對(duì)高等教育市場(chǎng)發(fā)展的自由態(tài)度密切相關(guān)。政府的主要職責(zé)是向公眾提供全面客觀的資料和信息，以便消費(fèi)者做出明智的選擇，而不是事無(wú)巨細(xì)地干預(yù)具體的辦學(xué)行為。《高等學(xué)校信息公開(kāi)實(shí)施辦法》第七條也對(duì)高校信息公開(kāi)提出了明確要求。為此，境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)每年提交報(bào)告一次，報(bào)告內(nèi)容包括有關(guān)課程內(nèi)容、交付方式、學(xué)生要求、員工資格、提供設(shè)施和質(zhì)量保證方法的數(shù)據(jù)等，報(bào)告置于公眾場(chǎng)所或公布在官網(wǎng)，供公眾查閱，形成對(duì)境外獨(dú)立辦學(xué)的社會(huì)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

5.積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)作用。第三方機(jī)構(gòu)在服務(wù)國(guó)家教育外事政策宣傳、國(guó)內(nèi)外合作辦學(xué)實(shí)踐交流平臺(tái)搭建、跨境教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制訂和行業(yè)自律、國(guó)家教育外事專家智庫(kù)支持、推動(dòng)教育國(guó)際交流與合作等方面發(fā)揮作用。[53]在境外獨(dú)立辦學(xué)模式下，一方面，政府可以把部分監(jiān)管權(quán)力如專業(yè)課程豁免注冊(cè)、公共課程質(zhì)量評(píng)估等委托給第三方，減輕政府監(jiān)管壓力，也避免出現(xiàn)由于多重法律身份關(guān)系重疊、沖突引發(fā)的濫權(quán)、越權(quán)等不當(dāng)行為的發(fā)生。另一方面，第三方機(jī)構(gòu)還可以作為政府和境外獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的緩沖區(qū)，當(dāng)雙方發(fā)生爭(zhēng)議的時(shí)候，能夠通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、談判等方式解決矛盾，發(fā)揮調(diào)節(jié)閥作用。

目前比勒費(fèi)爾德大學(xué)尚處于籌設(shè)階段，瑞士洛桑酒店管理學(xué)院集團(tuán)也即將在海南獨(dú)立辦學(xué)。囿于境外獨(dú)立辦學(xué)實(shí)踐，很多措施還處于紙上談兵階段，現(xiàn)階段很難得到明確的答案，需要在今后具體實(shí)踐中去研究總結(jié)。

注釋：

①《海南自由貿(mào)易港法（草案）》第十條：海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2021-04-10

作者簡(jiǎn)介：梁成，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，海南開(kāi)放大學(xué)干部;祁占勇，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。（西安/710062）

本文系全國(guó)教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃國(guó)家一般課題“教育供給側(cè)改革的基本理論問(wèn)題與制度保障研究”（BAA170014）的成果之一。