宅基地“三權分置”制度構建之經濟法視角

文/宋家寶

引言：問題與背景

2018年中共中央國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’?！痹搩热菰谑奈逡?guī)劃中被再次強調?！叭龣喾种谩钡母拍钭钕瘸霈F(xiàn)在土地承包經營權中。土地承包經營權“三權分置”的目的是解決因大量農村勞動力的轉移導致的土地資源閑置與農業(yè)規(guī)?；洜I、生產力發(fā)展急需土地資源之間的矛盾，即解決農地資源不能合理配置的問題。同樣地，宅基地也存在因城鎮(zhèn)化導致宅基地閑置、宅基地擴張擴建、因繼承導致一戶多宅等問題，產生的后果是土地資源的稀缺以及土地資源配置的低效、不合理。因此，中央提出探索宅基地“三權分置”。歸根究底，土地權利的“三權分置”實質上是解決土地資源要素的不合理配置造成的阻礙農村經濟發(fā)展的問題。進一步需要思考的是，土地資源要素分配不合理或流轉不順暢的根本原因是什么，如何構建可操作的、符合中國國情的宅基地“三權分置”制度體系。它們是相互聯(lián)系的：只有找出土地要素分配不合理的原因，才能“對癥下藥”，探索構建行之有效的宅基地“三權分置”制度體系；相反地，構建合理的宅基地“三權分置”制度體系，才能真正解決制約鄉(xiāng)村振興的“癥結”。有鑒于此，本文擬剖析土地要素分配不合理的原因，并從經濟法的視角來探索構建宅基地“三權分置”制度體系，以響應全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化、實現(xiàn)到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展的遠景目標的國家政策。

一、宅基地“三權分置”之概念明晰

構建宅基地“三權分置”制度體系的前提是明確“三權”的組成以及“三權分置”的定義。宅基地“三權分置”的邏輯和土地承包經營權“三權分置”相同，因此可從后者的概念來類推前者的定義。土地承包經營權的“三權分置”是指集體土地所有權、農戶土地承包經營權和土地經營權三權分置且并存于土地上，其中農戶土地承包經營權從集體土地所有權剝離，土地經營權又從土地承包經營權中剝離。根據(jù)《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的表述，“三權”為宅基地所有權、資格權和使用權，故宅基地“三權分置”是指從集體土地所有權中分離出宅基地資格權，再從宅基地資格權中分離出宅基地使用權，因此形成集體土地所有權、農戶宅基地資格權、宅基地使用權“三權分置”且并存于集體土地上的土地利用格局。需要注意的是，宅基地“三權”對應集體土地所有權（宅基地所有權）、宅基地資格權、宅基地使用權，有別于土地承包經營權的集體土地所有權、土地承包經營權、土地經營權的“三權”，兩者概念需準確使用。

二、宅基地“三權分置”——國家宏觀調控方式的轉變

宅基地和土地承包經營權一樣，在未探索實行“三權分置”之前，國家是嚴格限制其流轉的。原因是國家要保障農民基本生存權利，宅基地與土地承包經營權均具有身份屬性。但也正是宅基地的身份屬性，才導致現(xiàn)實情況中“一戶多宅”、宅基地大量閑置等問題。宅基地退出機制的不健全、不完善導致內部成員“出不去”，需要土地資源的市場主體卻因為身份限制而“進不來”，因此產生土地資源配置失衡的局面。導致土地資源配置不合理的根本原因是集體土地使用權的嚴格身份屬性，或者更準確地說，是國家在嚴格限制土地使用權的流轉，國家在土地資源的配置中發(fā)揮了宏觀調控的作用?；谌鎸嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，這種宏觀調控方式已經“不合時宜”，因此中央改變原先宏觀調控的方式，提出探索宅基地“三權分置”，不僅順應了農民集體對宅基地使用權流轉的渴望，以及市場主體對土地資源的需求，而且還能達到通過宅基地資源的市場化來提高土地資源配置效率進而促進農村經濟發(fā)展的目的。可見宅基地“三權分置”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略舉措。

宅基地“三權分置”中真正可以由市場主體取得的是宅基地使用權，即宅基地使用權可以市場化，而宅基地資格權和集體土地所有權禁止市場化。任何可以市場化的財產都先由市場發(fā)揮決定性的資源配置作用，在市場失靈的時候則必須由國家進行宏觀調控，“雙手并用”才能將資源配置效率最大化以及最優(yōu)化。

三、宅基地“三權分置”之合理構建——國家宏觀調控“把關”

宅基地“三權分置”制度體系的構建實質就是宅基地使用權市場化制度體系的構建。宅基地使用權的流轉方式包括互換、轉讓、出租、抵押、入股等，其中宅基地使用權的流轉包括以宅基地資格權人即農戶為土地供應主體的“一級流轉”，以及宅基地使用權人以其取得的宅基地使用權進行的“二級流轉”。其中，因宅基地資格權人只能是集體成員，故互換與轉讓只能存在于本集體經濟組織內部。

(一)宅基地使用權入市

宅基地使用權入市是指宅基地資格權人或者宅基地資格權人委托的入市實施主體將宅基地使用權流轉給集體成員以外的市場主體，并由宅基地使用權人在宅基地上從事相應的生產經營活動，即宅基地使用權的“一級流轉”。與其概念相似的是集體經營性建設用地入市，后者指集體土地所有權人直接將集體經營性建設用地使用權在市場上交易，而宅基地使用權入市是農戶或其委托的主體將宅基地使用權在市場上交易。宅基地使用權合法、合理的流轉不僅關涉農民、宅基地使用權人的利益，更關乎集體土地的合理利用與開發(fā)建設等公共利益，因此，在市場發(fā)揮資源配置作用的同時，國家必須發(fā)揮宏觀調控的作用，若任由市場運作很可能導致市場失靈，進而導致社會經濟運行紊亂、農民利益受到嚴重損害、社會不安定等后果。以下將論述國家如何對宅基地使用權入市進行宏觀調控。

1.入市合同主體。作為設立宅基地使用權的合同一方當事人是入市主體即宅基地資格權人或其委托的入市實施主體，入市合同另一方當事人沒有成員身份的限制，可以是任何民事主體。但是基于保護宅基地資源不受破壞，以及保護農村自然環(huán)境、周邊人文環(huán)境、附近宅基地用戶的利益等多種因素的考量，該入市合同應當辦理審批手續(xù)，限制某些企業(yè)的進入或限制某些不合理的流轉方式，如某些不符合相應法律法規(guī)對資質、營業(yè)范圍要求的企業(yè)不得成為宅基地使用權人，或因鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃、綜合整治要求等而限制某些流轉方式的使用。至于審批主體，可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其派出機構，或將權力下放給集體自治組織。

2.入市形式。入市形式包括出租、入股、抵押等，但并不是任何宅基地使用權均可以前述方式入市。在宅基地是該農戶最基本的生存保障時，不可入股或抵押，相應的審批主體應當拒絕批準或登記，以保障農民最基本的生存利益。

3.入市合同的權利義務內容。其中最重要的是入市價格的確定。由于宅基地使用權的市場化配置，入市的價格也應由市場決定，以實現(xiàn)資源向最需要的地方轉移。但是完全由市場決定入市的價格很可能導致貧富差距加大、損害農民或其他相關主體的利益等問題，如不同的宅基地具有不同的稟賦條件，處于大城市郊區(qū)的農村區(qū)位條件較為優(yōu)越，宅基地使用權價格若嚴重不平衡，會加大農村貧富差距，并造成社會不穩(wěn)定。市場不能合理解決前述問題時，國家就需要履行其宏觀調控的職能?？梢酝ㄟ^稅收來進行宏觀調控，通過對某些入市價格較大的交易征收相應的稅款以達到調節(jié)貧富差距的目的，彌補不能入市或入市價格明顯較低的農民。當然，稅款的征收應當遵循稅收法定、稅收公平與稅收效率等稅法原則，達到調制法定、調制適當與調制績效等經濟法原則的要求。

4.入市合同的履行。只有入市合同真正有效地履行才能真正達到增加社會財富、提高農村經濟發(fā)展水平進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。合同當事人通常需要具備多種要素資源才能高效地履行合同，如資本、人才、技術等要素，但是市場卻往往不能實現(xiàn)資源要素的順暢流動。因此，國家應履行宏觀調控的職能來促進各種要素向農村流動。具體措施包括：改變“重城市、輕農村”的財政體制；健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障制度，使財政投入優(yōu)先傾向“三農”；對金融體制進行改革，鼓勵金融機構接受以宅基地使用權為客體的融資擔保；對相關企業(yè)減稅、免稅；落實完善戶籍政策；加大對貧困地區(qū)的轉移性支付等，吸引人才、資本、技術等要素向農村涌入。

5.入市合同爭議的解決。當宅基地使用權通過入股、抵押等方式流轉時，極有可能出現(xiàn)企業(yè)破產或債務人不履行債務的情況，進而導致宅基地使用權由債權人取得。此時需要注意的是，若當時合同約定了較長的宅基地使用權期限，可能會威脅農戶的基本生存。如約定以10年的宅基地使用權入股或抵押，喪失這10年的宅基地使用權，意味著農戶不僅無法獲得可觀的增值收益，還可能因此喪失基本的生存保障。企業(yè)可能利用農戶知識、能力的欠缺或信息不對稱，農民或集體經濟組織可能欠缺專業(yè)的辦事能力，農戶委托的入市實施主體可能不完全站在農戶的立場而經營，客觀經濟環(huán)境可能導致經營慘淡。因此，國家應建立相應的制度體系增強農戶的抗風險能力，如：嚴格設定入市實施主體的準入門檻，健全企業(yè)治理體系；鼓勵保險行業(yè)增加相應的險種來分擔風險；完善監(jiān)管體系，要求各級政府加大對土地使用權流轉的監(jiān)管力度，及時排查風險。當風險真正出現(xiàn)時，國家可通過財政預算支出和轉移支付、稅收減免、健全社會保障體系等方式來保障農戶基本權利。

(二)宅基地使用權之“二級流轉”

宅基地使用權的“二級流轉”是指基于宅基地入市而取得的宅基地使用權的權利人將其取得的宅基地使用權流轉給他人。由于此類合同的訂立更容易出現(xiàn)侵害農民利益、公共利益的情況，基于保護集體土地資源的完整性、農民利益、社會公共利益等考量，國家更應當對此類合同進行“把關”。具體的流程可參照前述入市合同的監(jiān)督形式。但是，平衡、保護各方利益以及促進社會經濟發(fā)展也是經濟法的目標，如果一味地嚴格限制流轉，會打擊市場主體投資農村建設的積極性，最后遭受損失的仍然是農民集體。因此，為了鼓勵市場資本等要素向農村投入以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標，國家應當保護合法的宅基地使用權“二級流轉”交易，并建立健全相應的制度保障體系保護投資者的利益，從而使社會資本敢于流入農村建設，進而實現(xiàn)農民財富的增加、社會財富的增長，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、國家穩(wěn)定發(fā)展的經濟目標。

四、結語

宅基地“三權分置”制度是通過宅基地使用權的市場化流轉來實現(xiàn)土地資源的合理配置，進而促進資本、人才、技術、數(shù)據(jù)等資源向鄉(xiāng)村流動，最終實現(xiàn)農民收入增長、鄉(xiāng)村振興、社會經濟增長等目標。因此，應當堅定探索宅基地“三權分置”的理念。但是在市場決定資源配置時，總會存在市場失靈的情況，國家應當適時履行宏觀調控的職能，實現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置。因此，宅基地“三權分置”的制度體系構建需要市場與國家宏觀調控“雙手并用”，從而構建行之有效、能夠平衡各方主體利益、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進社會經濟發(fā)展的宅基地“三權分置”制度體系。