當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地的治理模式——基于皖鄂贛三地宅改試點(diǎn)的多案例比較分析

王向陽，邢韻齡

(1.西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031；2.中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644600)

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村宅基地是我國(guó)廣大農(nóng)村家庭再生產(chǎn)的重要生活資料。在國(guó)家尚未為廣大農(nóng)村居民建立起基本穩(wěn)健的包括居住社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系之前，宅基地將一直扮演著居住社會(huì)保障的重要角色。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人口外流是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系和城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置格局下農(nóng)村家庭追求高質(zhì)量再生產(chǎn)的必然產(chǎn)物。隨著農(nóng)村進(jìn)城人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)宅農(nóng)房閑置現(xiàn)象較為普遍，如何有效激活并充分利用這一閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源，便成為當(dāng)前包括學(xué)界、政策部門等在內(nèi)的社會(huì)各界普遍關(guān)心、廣泛熱議的一項(xiàng)重要議題。社會(huì)各界對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度歷史演變及其當(dāng)前基本內(nèi)容框架、實(shí)踐問題等客觀社會(huì)事實(shí)是有基本共識(shí)的，但在如何看待當(dāng)前農(nóng)宅農(nóng)房閑置等宅基地問題以及相應(yīng)的改革思路方面存在較大爭(zhēng)議。本文試圖回答以下問題：面對(duì)較為普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，我們應(yīng)當(dāng)如何正確看待這一現(xiàn)象呢？當(dāng)前農(nóng)村，尤其是廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革下一步又究竟應(yīng)當(dāng)向何處去？這是關(guān)系重大且影響深遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性問題。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

圍繞宅基地閑置這一問題，學(xué)界同仁持有“資源冗余”說和“資源浪費(fèi)”說這兩個(gè)截然不同且針鋒相對(duì)的認(rèn)識(shí)，并相應(yīng)產(chǎn)生了大不相同的改革思路。

1.保障權(quán)視角下的宅基地改革思路

相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，在包括居住社會(huì)保障在內(nèi)的國(guó)家層面制度性的基本社會(huì)保障體系建立健全之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地將始終具有強(qiáng)烈的社會(huì)保障屬性，擔(dān)負(fù)著有效保障廣大農(nóng)村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”的重要功能。孟勤國(guó)[1]在對(duì)物權(quán)法意義上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究中，強(qiáng)調(diào)宅基地制度是保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利的重要制度，認(rèn)為物權(quán)法立法中應(yīng)當(dāng)重申禁止農(nóng)村宅基地交易。李永萍[2]通過田野調(diào)研進(jìn)一步指出，農(nóng)村土地之于農(nóng)村居民，尤其是廣大老年人群體依舊扮演著“以地養(yǎng)老”的社會(huì)保障角色。在以賀雪峰[3]為典型代表的部分學(xué)者看來，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度兼顧了農(nóng)民社會(huì)保障、城市發(fā)展低成本用地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等多重功能與價(jià)值，并作出了目前包括宅基地制度在內(nèi)的中國(guó)土地制度是當(dāng)前世界上最先進(jìn)的土地制度的鮮明論斷。具體到宅基地閑置問題上，賀雪峰[4]認(rèn)為，當(dāng)前宅基地閑置并非浪費(fèi)，而是有效的資源冗余，不應(yīng)是改革的對(duì)象，反而恰恰應(yīng)是值得我們國(guó)家充分發(fā)揮利用的重要制度優(yōu)勢(shì)或制度紅利。簡(jiǎn)而言之，在宅基地制度改革的保障權(quán)視角下，我國(guó)宅基地制度本身并不存在根本問題或重大缺陷，需要以長(zhǎng)期的戰(zhàn)略的眼光看待當(dāng)前階段的宅基地閑置浪費(fèi)、財(cái)產(chǎn)屬性不彰等問題，只要在具體層面上做工作改進(jìn)而無須進(jìn)行根本改革。

2.財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革思路

與保障權(quán)視角針鋒相對(duì)的是當(dāng)前比較流行的財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革。黃善明[5]認(rèn)為，隨著城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)宅基地用益物權(quán)的要求不斷加強(qiáng)；改革應(yīng)當(dāng)在兼顧效率與公平的前提下，一方面承認(rèn)并堅(jiān)持它的生存保障屬性，另一方面重視并實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。高圣平[6]認(rèn)為，宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一，禁止交易是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度性剝奪。同時(shí)，少數(shù)農(nóng)戶的非理性交易以及可能產(chǎn)生的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并不能成為剝奪絕大多數(shù)農(nóng)戶顯化其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的充分理由[7-8]。此外，資本過度下鄉(xiāng)、土地違法轉(zhuǎn)用和鄉(xiāng)村倫理破壞等風(fēng)險(xiǎn)問題，完全可以通過合適而充分的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制保障來加以避免[9]?；诖?，周其仁[10]認(rèn)為，農(nóng)村土地中蘊(yùn)藏著巨大的土地財(cái)富，只需要輔以適當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)，便可實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地的“還權(quán)賦能”，進(jìn)而激活其豐沛的財(cái)產(chǎn)屬性。劉守英[11]也指出，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的制度性障礙，且相比老一代農(nóng)民工群體，新生代農(nóng)民工“離土、出村、不回村”傾向明顯，宅基地的居住保障功能重要性在降低，因此就必須對(duì)當(dāng)前宅基地制度進(jìn)行改革，賦予農(nóng)村居民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民進(jìn)城提供一塊可供變現(xiàn)的重要資本。在他們看來，當(dāng)前宅基地制度強(qiáng)成員權(quán)、弱財(cái)產(chǎn)權(quán)，無法通過市場(chǎng)交易獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興階段，亟須激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性并釋放其經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能。據(jù)此，劉守英[12]認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村各項(xiàng)土地制度安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)，也是最需要改革突破的一項(xiàng)土地制度。相當(dāng)一部分學(xué)者基于財(cái)產(chǎn)權(quán)視角均主張通過“三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式，賦予農(nóng)村土地清晰而完整的產(chǎn)權(quán)，以充分激活農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性，將這個(gè)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于“沉睡”狀態(tài)的土地價(jià)值充分顯化出來，進(jìn)而保障農(nóng)村居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)為城市化發(fā)展和農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的土地空間，并在此過程中解決農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。

3.既有研究的意義與不足

綜觀既有研究，保障權(quán)視角下的宅基地制度改革思路充分考慮到了農(nóng)村宅基地所承載的居住社會(huì)保障功能及其對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的重大戰(zhàn)略性意義，主張保持既有制度框架穩(wěn)定而非全盤否定，注重發(fā)揮閑置宅基地資源的戰(zhàn)略性“資源冗余”價(jià)值，傾向于在長(zhǎng)期的發(fā)展中依靠自然力量來解決當(dāng)前宅基地閑置問題。顯然，這一主張?jiān)趹?zhàn)略價(jià)值上是有其積極意義的，但是難以解決當(dāng)前階段宅基地閑置浪費(fèi)、村莊衰敗等問題，更不符合新時(shí)代廣大農(nóng)村居民對(duì)美好人居環(huán)境的迫切期待。財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的既有研究，基于農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入有限、城鄉(xiāng)居民收入差距這一客觀現(xiàn)實(shí)，看到了特定區(qū)域、特定政策框架下農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的可能性，但忽略了占比絕大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普通農(nóng)村地區(qū)土地財(cái)產(chǎn)屬性天然不彰的客觀限度，而且對(duì)我國(guó)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的城市化模式的漸進(jìn)性和復(fù)雜性缺乏深刻認(rèn)識(shí)，因此其改革主張?jiān)诰唧w實(shí)踐中往往淪為制度空轉(zhuǎn)或蘊(yùn)藏著一定的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

既有研究的缺陷主要有三點(diǎn)：一是當(dāng)前宅基地閑置問題成因復(fù)雜，類型多樣，但既有研究對(duì)此缺少類型劃分基礎(chǔ)上的具體分析，并進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)宅基地閑置問題定位不清晰、治理思路適配性較差。二是不同區(qū)域宅基地屬性存在巨大差異，既有研究缺少區(qū)域差異視角，對(duì)絕大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題缺乏深刻分析。三是既有研究多從各自研究視角出發(fā)，先天設(shè)定了農(nóng)村宅基地的居住社會(huì)保障或財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能屬性，進(jìn)而以特定階段、特定區(qū)域、特定土地功能框定當(dāng)前宅基地制度改革思路及其具體做法，忽略了宅基地制度在具體實(shí)踐中所面臨的具體問題，導(dǎo)致難以回應(yīng)當(dāng)前階段絕大多數(shù)的廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)村存在的普遍問題，同時(shí)又脫離實(shí)際臆想出相當(dāng)浮躁的財(cái)富想象。宅基地制度具體實(shí)踐的豐富性和復(fù)雜性迫切需要我們引入新的理論資源與分析框架。

(二)分析框架

奧斯特羅姆[13]提出了基于公共池塘資源的自主治理理論，在國(guó)際學(xué)界引起巨大反響。公共池塘資源特指可再生但數(shù)量有限并不能滿足所有使用者消費(fèi)需求的公共資源?；诖?，根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)基本維度，農(nóng)村宅基地具有三個(gè)基本特征：一是集體所有，農(nóng)戶按照村社集體成員身份參與公平分配；二是只要具備村社集體成員資格身份，在宅基地資源供應(yīng)允許的情況下，農(nóng)戶之間一般不存在相互排斥；三是對(duì)于同一塊宅基地而言，土地資源是有限的，農(nóng)戶甲獲得某塊宅基地的分配資格權(quán)和使用權(quán)之后，也就意味著農(nóng)戶乙便沒有機(jī)會(huì)參與這塊宅基地的分配和使用，否則將導(dǎo)致較為混亂的宅基地分配秩序和利用格局?；诖?，筆者將宅基地進(jìn)一步界定為“封閉性公共池塘資源”，即村莊內(nèi)部?jī)H供村社集體成員申請(qǐng)并參與分配的，不具有較強(qiáng)的排他性卻具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性的地方性準(zhǔn)公共物品。在奧斯特羅姆[14]的新制度供給理論中，具有決定意義的是影響制度供給的內(nèi)部變量和外部變量。內(nèi)部變量主要包含預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率，這些變量影響任何環(huán)境下的個(gè)人策略選擇。一項(xiàng)制度之所以會(huì)發(fā)生變遷，核心在于變遷之后的制度收益大于制度成本。外部變量主要指影響制度供給的“外部政府”。奧斯特羅姆將政府視為制度供給的外部變量，將預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范等視為內(nèi)部變量，這一點(diǎn)顯然不能涵蓋制度供給實(shí)踐的豐富性和復(fù)雜性，但她強(qiáng)調(diào)外部變量與內(nèi)部變量相互作用的觀點(diǎn)有其合理性。只有將兩者結(jié)合起來，既考慮外部變量對(duì)內(nèi)部變量的影響，又考慮內(nèi)部變量的決定性作用，才能對(duì)政府在制度供給中的地位和作用給予合理定位。

制度變遷歷來是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要命題，而制度供給理論則是制度變遷或政策創(chuàng)新理論的重要內(nèi)容。回歸改革實(shí)踐，根據(jù)奧斯特羅姆新制度供給理論基本內(nèi)容，同時(shí)參照筆者在各地調(diào)研觀察，以下四項(xiàng)因素較為突出：

一是預(yù)期成本。預(yù)期成本的大小，決定著制度供給積極性的高低，尤其是決定了其是否具備復(fù)制推廣的可能性和可行性。對(duì)制度供給主體而言，預(yù)期成本越大，制度供給的積極性越低；預(yù)期成本越小，制度供給的積極性越高。根據(jù)調(diào)研，預(yù)期成本包括兩項(xiàng)：一是經(jīng)濟(jì)成本，多表現(xiàn)為數(shù)字性財(cái)政支出；二是組織成本等非經(jīng)濟(jì)性成本，多表現(xiàn)在各層級(jí)或?qū)蛹?jí)內(nèi)部的上下協(xié)調(diào)、落實(shí)執(zhí)行上。

二是預(yù)期收益。預(yù)期收益的高低，同樣影響制度供給積極性的高低。對(duì)制度供給主體而言，預(yù)期收益越大，制度供給的積極性越高；預(yù)期收益越小，制度供給的積極性越低。根據(jù)調(diào)研觀察，預(yù)期收益包括以下幾項(xiàng)：首先是經(jīng)濟(jì)收益，多表現(xiàn)在貨幣收入上；其次是社會(huì)收益等非經(jīng)濟(jì)性收益，多表現(xiàn)在群眾認(rèn)可上，即群眾獲得感和滿意度；最后是政治收益，多體現(xiàn)在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)干部政治待遇方面的職務(wù)升降上。

三是改革風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)任何一項(xiàng)改革而言，均存在一定程度上大小不一的風(fēng)險(xiǎn)，處理不當(dāng)，有可能造成群眾居無定所等重大政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并最終直接傳導(dǎo)到制度供給上，即使預(yù)期成本較低、預(yù)期收益較高，在改革風(fēng)險(xiǎn)較大或存在明顯失控風(fēng)險(xiǎn)的情況下，制度供給就像“潘多拉的盒子”，一經(jīng)打開，后果不堪設(shè)想。因此，制度供給是一項(xiàng)需要黨委、政府統(tǒng)籌考慮各方因素的公共管理實(shí)踐活動(dòng)。

四是問題匹配度。制度供給并非憑空而來，往往產(chǎn)生自強(qiáng)烈的制度需求。而制度需求又從何而來呢？根據(jù)筆者觀察和制度供給理論啟示，其往往來自基礎(chǔ)性問題類型所引發(fā)的群眾需求，實(shí)踐問題所引發(fā)的群眾需求是制度供給實(shí)踐當(dāng)中的原始驅(qū)動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，改革思路與改革問題匹配度才是策略選擇層次的預(yù)期成本、預(yù)期收益、改革風(fēng)險(xiǎn)的綜合考量。

基于此，我們可以建構(gòu)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地治理模式分析框架，如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地治理模式分析框架

二、研究方法與案例選擇

(一)研究方法：解釋性多案例分析

鑒于本研究主要關(guān)注“當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題是什么，為什么產(chǎn)生以及如何選擇一種適配度更高的閑置宅基地治理模式”這一問題。參照殷[15]的觀點(diǎn)，案例研究更適用于以下三種情形：一是主要問題是“為什么”；二是研究者幾乎無法控制研究對(duì)象；三是研究的重點(diǎn)是當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象?；诖耍狙芯勘容^適合解釋性案例研究方法。同時(shí)，為有效增強(qiáng)本研究的解釋力和說服力，筆者采用了多案例比較分析方法。

(二)案例選擇

結(jié)合筆者田野調(diào)研并參考官方權(quán)威期刊《中國(guó)土地》等對(duì)位于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的部分宅基地改革(以下簡(jiǎn)稱宅改)試點(diǎn)基本做法的經(jīng)驗(yàn)介紹文本，對(duì)當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)部分宅改試點(diǎn)針對(duì)宅基地閑置問題而采取的主要做法進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，如表1所示。

表1 當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)部分宅改試點(diǎn)針對(duì)宅基地閑置問題的主要做法一覽表

從新聞中關(guān)于宅改試點(diǎn)工作以及筆者在各地駐村調(diào)研觀察來看，安徽金寨、湖北宜城和江西余江分別代表了當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)各宅改試點(diǎn)針對(duì)宅基地閑置問題而開展工作的三種類型。基于此，本研究選取了安徽金寨、湖北宜城和江西余江作為案例分析對(duì)象。本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁近年來的田野調(diào)研以及筆者圍繞宅改試點(diǎn)工作在湖北宜城、江西余江等宅改試點(diǎn)區(qū)域所進(jìn)行的專題調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法、參與式觀察法等質(zhì)性研究方法來收集資料，同時(shí)參照當(dāng)?shù)卣墓ぷ飨嚓P(guān)檔案文件、民間日記等，獲取了大量一手資料，為本研究順利開展提供了重要經(jīng)驗(yàn)來源。同時(shí)，為了增加所獲取資料的信度，筆者運(yùn)用三角測(cè)量方法對(duì)以上資料進(jìn)行了全面梳理和交叉驗(yàn)證。

三、多案例分析

基于對(duì)安徽金寨、湖北宜城、江西余江三地宅改試點(diǎn)實(shí)踐的梳理，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題，各試點(diǎn)地區(qū)采取了不同的解決思路及處理方式，可問題恰恰在于：究竟哪一種治理模式更加契合廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村的一般情況？筆者擬從預(yù)期成本、預(yù)期收益、改革風(fēng)險(xiǎn)、問題匹配度等多個(gè)維度對(duì)以上問題作出分析。

(一)當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地治理的三種模式及其適用場(chǎng)景

1.行政調(diào)控型閑置宅基地治理模式：政治注意力集中的少數(shù)村莊

行政調(diào)控型治理模式主要指在地方黨委、政府主導(dǎo)下，通過增減掛鉤這一政策工具來推動(dòng)閑置宅基地騰退復(fù)墾，進(jìn)而解決試點(diǎn)區(qū)域部分村莊的閑置宅基地問題。隨著增減掛鉤政策的實(shí)施，一方面，對(duì)包括閑置農(nóng)宅農(nóng)房在內(nèi)的農(nóng)村宅基地進(jìn)行騰退復(fù)墾，減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加耕地面積，有效緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)與耕地保護(hù)壓力；另一方面，通過騰退復(fù)墾而整理出的建設(shè)用地指標(biāo)，在政府統(tǒng)一組織搭建的交易平臺(tái)上進(jìn)行交易，而后可獲取價(jià)格高低不等的土地指標(biāo)收益，除去覆蓋農(nóng)戶補(bǔ)償成本、宅基地騰退復(fù)墾成本等硬性支出外，一般還可將其中一部分指標(biāo)收益投入當(dāng)?shù)卮迩f公共建設(shè)中，或作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金統(tǒng)籌使用，尤其是對(duì)財(cái)政能力較差的鄉(xiāng)村基層政權(quán)而言，正好為它們提供一定的經(jīng)濟(jì)收入來源?；诖?，以增減掛鉤這一政策工具來推動(dòng)包括閑置宅基地在內(nèi)的農(nóng)村宅基地騰退復(fù)墾的做法在指標(biāo)流出地大都是廣受歡迎的。

安徽金寨宅改試點(diǎn)是以通過增減掛鉤政策推動(dòng)宅基地騰退復(fù)墾為基本內(nèi)容的行政調(diào)控型治理模式的典型代表。金寨宅改的關(guān)鍵在于：通過增減掛鉤政策，將包括閑置宅基地在內(nèi)的宅基地騰退復(fù)墾工作和當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧工作中的易地扶貧搬遷工作有機(jī)結(jié)合。眾所周知，易地扶貧搬遷工作可謂精準(zhǔn)扶貧工作中成本較高且較為復(fù)雜的一項(xiàng)社會(huì)民生工程。如欲實(shí)現(xiàn)高效的易地扶貧搬遷，必須解決“錢從哪來”這一現(xiàn)實(shí)問題。基于此，安徽省原國(guó)土資源廳就實(shí)施了增減掛鉤政策。核心做法是：通過對(duì)目標(biāo)區(qū)域農(nóng)村宅基地騰退復(fù)墾，經(jīng)整理形成土地指標(biāo)，而后在各級(jí)黨委、政府和國(guó)土部門的牽線搭橋下，將這一土地指標(biāo)通過交易平臺(tái)轉(zhuǎn)讓給特定城市區(qū)域的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等用地主體。在此過程中，特定城市區(qū)域得到了開發(fā)建設(shè)所需的建設(shè)用地指標(biāo)，特定農(nóng)村地區(qū)獲得了土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的土地指標(biāo)收益，并且切實(shí)做到了城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了村莊土地的集約節(jié)約利用并優(yōu)化了城鄉(xiāng)國(guó)土空間布局。因此，這一改革做法在安徽金寨宅改試點(diǎn)實(shí)踐中廣受好評(píng)。

由以上梳理可知，安徽金寨宅改試點(diǎn)工作主要通過增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷工作同步推進(jìn)，而增減掛鉤政策的本質(zhì)并非基于自由市場(chǎng)基礎(chǔ)上的土地指標(biāo)自由交易，而是一場(chǎng)在各級(jí)黨委、政府，尤其是在國(guó)土部門組織領(lǐng)導(dǎo)下的徹底的且特征鮮明的行政調(diào)控實(shí)踐。其中一個(gè)重要的表現(xiàn)就是：增減掛鉤政策實(shí)踐中的土地指標(biāo)價(jià)格并非市場(chǎng)自由定價(jià)，而是基于不同級(jí)別城市土地指標(biāo)消化能力強(qiáng)弱不等出臺(tái)的行政指導(dǎo)價(jià)；增減掛鉤政策的項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域也并非供需雙方自由對(duì)接，而是在各級(jí)黨委、政府的統(tǒng)籌安排下統(tǒng)一進(jìn)行?；诖?，筆者稱之為行政調(diào)控型治理模式。金寨樣本是否具有推而廣之的普遍意義，適用場(chǎng)景如何？眾所周知，金寨宅改的核心在于增減掛鉤，看似當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)值的顯化，本質(zhì)上是以土地指標(biāo)為媒介的土地財(cái)政的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付。問題在于：來自合肥等地的土地財(cái)政為何定向轉(zhuǎn)移到了金寨這一國(guó)家級(jí)貧困縣呢？最核心的原因是習(xí)近平總書記視察所帶來的自上而下的政治注意力集中，并經(jīng)由精準(zhǔn)扶貧工作而帶來了大量的項(xiàng)目密集投放，如此方才出現(xiàn)了安徽舉全省之力保障并推進(jìn)金寨宅改的工作局面。簡(jiǎn)而言之，金寨宅改的核心在于以土地指標(biāo)為媒介的增減掛鉤，基本特征是經(jīng)濟(jì)成本高昂，根本支撐是政治注意力集中。基于此，這一宅改模式內(nèi)在對(duì)政治注意力提出了很高要求，即只適合傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政治注意力集中的極少數(shù)村莊，并不適用也不可能推廣至絕大多數(shù)的普通村莊。

2.產(chǎn)權(quán)再造型閑置宅基地治理模式：市場(chǎng)要素成熟的少數(shù)村莊

產(chǎn)權(quán)再造型治理模式指通過“三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式來解決當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。所謂宅基地“三權(quán)分置”，即穩(wěn)定集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)、放活宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出，主要是為解決當(dāng)前農(nóng)村，尤其是廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。自從2018年中央一號(hào)文件正式提出之后，根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，各地尤其是各宅改試點(diǎn)也開展了積極有益的探索，大體有兩種形式：一是宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)的集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或跨集體轉(zhuǎn)讓，比如四川瀘縣宅改試點(diǎn)推行了宅基地的縣域范圍內(nèi)調(diào)劑；二是宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，比如租借給城市居民或城市資本來從事民宿經(jīng)營(yíng)等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)。這一政策設(shè)計(jì)旨在通過對(duì)宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的放活，經(jīng)由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)閑置農(nóng)宅農(nóng)房的充分利用。從政策實(shí)踐層面來看，對(duì)廣大中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，既有宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓，除了面臨之前的政策限制之外，更重要的是面臨一定的村莊社會(huì)文化邊界限制?；谑烊松鐣?huì)穩(wěn)定交往的村莊生活形塑了相對(duì)清晰的村社邊界，外村人進(jìn)村生活，絕不僅僅是單一外村人和所交易農(nóng)戶之間簡(jiǎn)單的私人事務(wù)，更重要的是要取得村社中其他在村生活村社成員的同意，尤其是對(duì)宗族性村莊而言。宅基地使用權(quán)及其上房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最常見的形態(tài)即通過開發(fā)民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。如欲實(shí)現(xiàn)上述場(chǎng)景，前提條件有三：一是村莊社會(huì)存在足夠多的閑置的農(nóng)宅農(nóng)房可供流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)；二是城市社會(huì)存在足夠多的城市居民下鄉(xiāng)承租以度假休閑；三是所在區(qū)域是否具備相應(yīng)的、獨(dú)特的、可吸引人的自然類或人文類旅游資源稟賦，這一點(diǎn)更為關(guān)鍵。因此，市場(chǎng)主導(dǎo)下的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，如欲激活閑置農(nóng)宅農(nóng)房資源，本質(zhì)上是一個(gè)市場(chǎng)供給與市場(chǎng)需求是否匹配的市場(chǎng)問題，這一點(diǎn)尤其值得我們有充分認(rèn)識(shí)。

以湖北宜城宅改為典型代表的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，尤其是在實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策之后，并沒有產(chǎn)生明顯的激活閑置農(nóng)宅農(nóng)房的政策預(yù)期效果。以湖北宜城宅改試點(diǎn)為例，宜城宅改主要圍繞“確權(quán)登記頒證、超占有償使用、自愿有償退出、房地一體抵押貸款”四項(xiàng)基本內(nèi)容開展改革工作。而實(shí)踐證明，除了少數(shù)通過增減掛鉤政策而推動(dòng)的宅基地騰退復(fù)墾的居民點(diǎn)之外，絕大多數(shù)村莊中的閑置農(nóng)宅農(nóng)房資源并沒有因?yàn)檎亍叭龣?quán)分置”政策而得到充分激活利用，當(dāng)?shù)仄毡榇嬖诘拿娣e超標(biāo)、一戶多宅等土地管理不規(guī)范問題更沒有得到解決。值得一提的是，當(dāng)?shù)丶南Ｍ谕ㄟ^“超占有償使用”來倒逼農(nóng)戶退出超標(biāo)或宅基地的多宅部分，可事實(shí)上，絕大多數(shù)農(nóng)戶寧愿繳納有償使用費(fèi)也絕不愿意輕易退出已經(jīng)占用的宅基地部分。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶目前之所以愿意繳納超占有償使用費(fèi)，主要是因?yàn)橄氆@取房地一體的產(chǎn)權(quán)證書，一旦產(chǎn)權(quán)證到手，后續(xù)收費(fèi)將面臨巨大困難，這也是擺在當(dāng)?shù)卣墓ぷ髅媲暗囊坏缹?shí)踐難題。

基于此，以湖北宜城為典型代表的宅改試點(diǎn)，試圖通過“三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式來解決當(dāng)前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，筆者稱之為產(chǎn)權(quán)再造型治理模式。宜城模式的關(guān)鍵在于：一是供給端的確存在一定體量的閑置宅基地，二是需求端需求旺盛。供需兩旺，市場(chǎng)條件成熟，自由交易方可有效達(dá)成。以宜城為典型代表的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的確存在一部分閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源，但是，市場(chǎng)配置機(jī)制發(fā)揮作用的障礙有二：一是這一閑置資源區(qū)位條件往往一般，未必具有足夠的吸引力；二是對(duì)農(nóng)村家庭而言，農(nóng)宅農(nóng)房往往具有深厚的家庭歷史文化記憶和清晰的村莊社會(huì)邊界，向外流轉(zhuǎn)或交易時(shí)可能因此受阻。基于此，以宜城為典型代表的產(chǎn)權(quán)再造型閑置宅基地治理模式，從政策設(shè)計(jì)上看起來非常美好，但在具體實(shí)踐中往往流于形式，注定只適合市場(chǎng)條件成熟的少數(shù)村莊。

3.自主治理型閑置宅基地治理模式：群眾工作突出的絕大多數(shù)村莊

自主治理型治理模式主要指面對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置等宅基地問題，既不完全依靠黨委、政府行政調(diào)控機(jī)制，也不單純寄希望于自由市場(chǎng)資源配置機(jī)制，而是充分利用如黨員干部示范帶頭、群眾動(dòng)員、釘子戶治理、道德輿論制約等村莊社會(huì)內(nèi)生機(jī)制來處理當(dāng)?shù)剞r(nóng)宅農(nóng)房閑置等宅基地問題，最終解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。不僅如此，隨著當(dāng)?shù)卣脑圏c(diǎn)工作的深入推進(jìn)，還能同步提升當(dāng)?shù)鼗鶎油恋毓芾砟芰?、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、優(yōu)化村莊土地利用秩序；而且，在部分項(xiàng)目資源的配套下，還能提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和村莊人居環(huán)境質(zhì)量，并最終極大地提升在村生活村民以及將來可能返鄉(xiāng)的農(nóng)民工群體或進(jìn)城失敗農(nóng)民工群體的生活獲得感和幸福感。

以江西余江宅改為典型案例的自主治理型治理模式真正聚焦當(dāng)前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，特別是中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)一戶多宅、面積超標(biāo)、濫占耕地等土地利用不規(guī)范問題，尤其關(guān)注到了由此產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置，甚至廢棄問題。這些問題的普遍存在，不僅直接影響村莊整體村容村貌和人居環(huán)境質(zhì)量，部分閑置的農(nóng)宅農(nóng)房還直接影響到村莊進(jìn)一步的道路拓寬等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，鑒于當(dāng)?shù)卣?cái)力相對(duì)有限，增減掛鉤政策實(shí)施空間不大，因此，不得不主要依靠當(dāng)?shù)卮迳鐑?nèi)生資源來解決問題?；诖耍嘟脑圏c(diǎn)主要采取了以下做法：一是以自然村為基本單元，在村社內(nèi)部選舉產(chǎn)生三至五位較有威望的村民組成村民理事會(huì)，具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施本村的宅改工作，并經(jīng)廣泛討論而確定本村宅基地改革具體方案，主要包括合法面積標(biāo)準(zhǔn)、何為一戶多宅、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等一系列宅改事項(xiàng)。二是宅改標(biāo)準(zhǔn)確立之后，黨員干部率先發(fā)揮示范帶頭作用，首先將自家包括閑置農(nóng)宅農(nóng)房在內(nèi)的超標(biāo)農(nóng)宅農(nóng)房或影響村莊建設(shè)、村莊規(guī)劃的農(nóng)宅農(nóng)房無償拆除，為當(dāng)?shù)厝罕娮鞒鍪痉?。三是村兩委干部、理事?huì)成員、村民組長(zhǎng)、黨員群體等再依次通過人情、面子、關(guān)系等內(nèi)生社會(huì)機(jī)制來做本家農(nóng)戶、關(guān)系要好的農(nóng)戶等相當(dāng)一部分普通農(nóng)戶的工作，如此一來，便可以做通村莊內(nèi)部絕大多數(shù)農(nóng)戶的工作。四是針對(duì)剩下的極少數(shù)農(nóng)戶而言，村民理事會(huì)往往可以充分利用村社內(nèi)部道德輿論制約機(jī)制、公共事務(wù)排斥機(jī)制，甚至村莊政治意義上的強(qiáng)制機(jī)制來最終做通這一小部分群體農(nóng)戶的工作。如此一來，當(dāng)?shù)卮迩f內(nèi)部存在的一戶多宅、農(nóng)宅農(nóng)房閑置等問題也就得到了一次性解決，同時(shí)又起到了增強(qiáng)基層土地管理能力、提升土地利用效率的作用并為當(dāng)?shù)卮迩f基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境改善奠定了重要基礎(chǔ)。

基于此，筆者將余江主要通過精英帶頭、群眾動(dòng)員、道德約束、權(quán)利排斥等村社內(nèi)部機(jī)制來解決包括農(nóng)宅農(nóng)房閑置在內(nèi)的宅基地問題的治理模式稱為自主治理型閑置宅基地治理模式。對(duì)廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，余江經(jīng)驗(yàn)是否具備推而廣之的普遍意義？許多地區(qū)宅改效果看似顯著，但卻是以政府巨額投入、引發(fā)社會(huì)矛盾等為代價(jià)的。而在余江宅改中，地方政府通過村民自治激發(fā)農(nóng)民主體性，以很低的成本取得了較大成效。據(jù)當(dāng)?shù)乜h宅改辦主任介紹：無償退出的宅基地宗數(shù)和面積分別占到退出宅基地總宗數(shù)和總面積的81%、75.7%。中西部農(nóng)村地區(qū)可以學(xué)習(xí)余江經(jīng)驗(yàn)，將宅改工作由政府工作轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部事務(wù)，通過村民自治的方式配置宅基地資源，促使村民自動(dòng)退出超標(biāo)宅基地，降低宅基地制度改革成本。相比較而言，在城郊村莊及以工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地具有較高資本價(jià)值，能夠?yàn)榇迕駧磔^大的經(jīng)濟(jì)收益，因而很難推行無償退出。因此，余江宅改能為中西部傳統(tǒng)農(nóng)村的村莊治理提供經(jīng)驗(yàn)樣本，其中重要抓手就是廣泛而深入的群眾工作。

(二)面向宅基地閑置問題的治理模式比較

從既有三類治理模式具體實(shí)踐來看，對(duì)以安徽金寨宅改為典型代表、以增減掛鉤為主要政策工具的行政調(diào)控型治理模式而言，預(yù)期成本，尤其是經(jīng)濟(jì)意義上的改革成本是極其高昂的，主要由特定城市地區(qū)用地主體負(fù)責(zé)支付，并極有可能最終轉(zhuǎn)嫁到進(jìn)城買房的新市民身上。同時(shí)，對(duì)特定農(nóng)戶和當(dāng)?shù)攸h委、政府以及村社集體等而言，增減掛鉤中的預(yù)期收益也是非?？捎^且穩(wěn)定的，因此得到了當(dāng)?shù)匾恢碌恼J(rèn)可、支持，甚至期盼。此外，通過增減掛鉤這一政策工具來推動(dòng)宅基地騰退復(fù)墾，其可能蘊(yùn)藏的改革風(fēng)險(xiǎn)與當(dāng)?shù)攸h委、政府對(duì)增減掛鉤這一政策工具的認(rèn)識(shí)水平和控制能力高度相關(guān)，有風(fēng)險(xiǎn)，但可控。最后，金寨宅改試圖通過增減掛鉤這一政策工具來推動(dòng)解決宅基地問題，本質(zhì)上是在用政府財(cái)政手段來解決一個(gè)長(zhǎng)期以來由于基層土地管理能力滯后所產(chǎn)生的土地管理問題和中長(zhǎng)期的城市化問題。簡(jiǎn)而言之，筆者對(duì)試圖通過增減掛鉤這一政策工具來推動(dòng)宅改的行政調(diào)控型治理模式的基本評(píng)價(jià)是：各級(jí)黨委、政府，尤其是原國(guó)土部門充分利用國(guó)家土地政策，高成本地解決了特定農(nóng)村地區(qū)的宅基地退出問題，但并不能解決絕大多數(shù)村莊絕大多數(shù)農(nóng)戶的普遍的宅基地閑置或利用粗放問題。因此，行政調(diào)控型治理模式不應(yīng)成為我們國(guó)家解決廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地問題的主導(dǎo)思路，增減掛鉤政策的內(nèi)涵本身限定了其發(fā)揮作用的政策范圍和適用場(chǎng)景。

對(duì)以湖北宜城為典型代表，以確權(quán)頒證、“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式而言，從預(yù)期成本來看，除了前期確權(quán)登記頒證需要政府職能部門支付一定的制度成本外，余下主要由交易雙方內(nèi)部自行分?jǐn)偸袌?chǎng)交易成本。從預(yù)期收益來看，按照政策設(shè)計(jì)，也主要由交易雙方共同分享。從改革風(fēng)險(xiǎn)這一維度看，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但中長(zhǎng)期來看，尤其是在國(guó)家遲遲不能為絕大多數(shù)農(nóng)戶提供相應(yīng)的制度性的居住社會(huì)保障的情況下，對(duì)將農(nóng)宅農(nóng)房已經(jīng)轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)戶群體而言，一旦遭遇外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)，城市生活就有可能出現(xiàn)變故，在缺乏基本社會(huì)保障的情況下，勢(shì)必面臨較大的生活困難，并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一定的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，且規(guī)模越大，風(fēng)險(xiǎn)越高。從問題匹配度分析來看，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)廣大農(nóng)村區(qū)位條件一般，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不活躍，土地市場(chǎng)發(fā)育有限，農(nóng)宅農(nóng)房?jī)r(jià)值不高，同時(shí)鑒于其不易移動(dòng)的物理屬性，因此在當(dāng)前條件下，以宅基地“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的市場(chǎng)化導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，很難解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)因土地管理不到位等所產(chǎn)生的宅基地閑置問題。

對(duì)以江西余江為典型代表，以“拆舊房、建新村”為主要內(nèi)容的自主治理型治理模式而言，經(jīng)濟(jì)維度上預(yù)期成本不高，高度組織化的改革模式中，成本主要分散在組織起來的政治社會(huì)過程中，且主要由當(dāng)?shù)攸h委、政府和基層組織承擔(dān)。預(yù)期收益方面，房屋被拆除的個(gè)體農(nóng)戶具體的預(yù)期收益也許是不高的，但通過拆除一戶多宅的多宅部分、面積超標(biāo)的超標(biāo)部分、閑置廢棄宅基地、豬圈牛欄、廁所等在內(nèi)的對(duì)村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)和村容村貌有影響的部分房屋及其附屬建筑，對(duì)全村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境改造產(chǎn)生了積極正向的影響。因此，村莊整體意義上的預(yù)期收益是非?？捎^的。改革風(fēng)險(xiǎn)方面，余江模式最大限度地保障了在村人口以及將來可能的返鄉(xiāng)人口群體的居住社會(huì)保障權(quán)利，也通過宅改至少可以滿足村莊未來10～15年的新增宅基地需求，因此，暫無發(fā)現(xiàn)特別的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從問題匹配度來看，余江宅改聚焦傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的土地利用粗放低效的問題，一方面致力于一次性解決一戶多宅、面積超標(biāo)等土地利用不規(guī)范問題，另一方面著力緩解或解決農(nóng)宅農(nóng)房不合理性閑置所帶來的村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受阻、人居環(huán)境改造受影響等村莊負(fù)面影響，在切實(shí)解決當(dāng)?shù)卮迩f宅基地不合理性閑置問題的同時(shí)，極大地提升了村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和人居環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而有效提高了在村村民的生活獲得感和幸福感。

當(dāng)前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地三大改革模式比較如表2所示。

表2 當(dāng)前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地三大改革模式比較一覽表

四、結(jié)論與啟示

(一)結(jié)論

在國(guó)家為廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶正式建立起可替代性的、基本穩(wěn)健的、制度性的包括居住社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系之前，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地的居住社會(huì)保障屬性異常突出且重要，且在可預(yù)見的未來，這一功能短時(shí)間內(nèi)難以被替代。在打工經(jīng)濟(jì)和城市化大背景下，當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置問題復(fù)雜、類型多樣、成因各異，因此，我們必須區(qū)別對(duì)待、分類治理?；陬A(yù)期成本、預(yù)期收益、改革風(fēng)險(xiǎn)和問題匹配度的分析框架表明：以安徽金寨為典型代表，以增減掛鉤為主要政策工具的行政調(diào)控型治理模式，改革預(yù)期收益較高，但卻是建立在由特定城市來承擔(dān)土地財(cái)政跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的高預(yù)期成本基礎(chǔ)上的，而且并不能解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)村莊絕大多數(shù)農(nóng)戶的宅基地利用粗放低效問題。以湖北宜城為典型代表，以“三權(quán)分置”為主要政策框架的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，改革預(yù)期成本和預(yù)期收益均由交易雙方共同承擔(dān)，但鑒于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地市場(chǎng)發(fā)育有限，加之居住社會(huì)保障屬性一時(shí)無法替代且難以剝離，因此，這一產(chǎn)權(quán)再造型治理模式同樣不能解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)村莊中的一般性宅基地閑置問題。以江西余江為典型代表，以空心村治理為主要內(nèi)容的自主治理型治理模式，預(yù)期成本低、預(yù)期收益高、改革風(fēng)險(xiǎn)小，關(guān)鍵是問題匹配度高，與當(dāng)前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟(jì)支付能力一般、宅基地管理不規(guī)范問題突出且負(fù)面影響大、改革需求強(qiáng)烈等高度契合，更適用于廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，且基于群眾工作智慧和方法的余江宅改，更易在廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)低成本、高成效地推廣。

(二)啟示

當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性內(nèi)在要求包括學(xué)界和政策部門在內(nèi)的社會(huì)各界必須加強(qiáng)研究、全面理解、正確對(duì)待并審慎處理。經(jīng)過以上分析，我們可得到如下政策啟示：

1.堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性思維，穩(wěn)妥推進(jìn)分類施策

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和快速城市化大背景下，我們必須深刻認(rèn)識(shí)并正確對(duì)待當(dāng)前我國(guó)廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地的居住社會(huì)保障屬性這一基本性質(zhì)，尤其是要充分認(rèn)識(shí)到宅基地閑置問題的多樣性和復(fù)雜性以及農(nóng)戶家計(jì)模式的脆弱性和農(nóng)民進(jìn)城的漸進(jìn)性。因此，聚焦當(dāng)前宅基地制度改革，客觀上要求我們必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性思維和分類治理思想，有計(jì)劃、有步驟地在接下來漫長(zhǎng)而復(fù)雜的城市化進(jìn)程中逐步消化解決當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題。針對(duì)由于打工經(jīng)濟(jì)和城市化而產(chǎn)生的合理性閑置，我們必須抱有基于實(shí)事求是精神的歷史耐心和戰(zhàn)略定力，在國(guó)家尚未為廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶建立起基本穩(wěn)健的制度性的包括居住社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系之前，不宜操之過急、人為盲目地推動(dòng)屬于合理性閑置的農(nóng)宅農(nóng)房騰退復(fù)墾或經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)。由于土地管理能力滯后所產(chǎn)生的一戶多宅等所導(dǎo)致的宅基地閑置問題，屬于不合理性閑置，我們必須對(duì)癥下藥，切實(shí)加強(qiáng)基層土地管理體系和能力建設(shè)，爭(zhēng)取治亂于嚴(yán)。

2.統(tǒng)籌制度建設(shè)和組織建設(shè)，有效提升基層土地管理能力

長(zhǎng)期以來，我國(guó)基層土地管理能力滯后，由此導(dǎo)致了包括宅基地不合理性閑置在內(nèi)的一戶多宅、面積超標(biāo)等一系列土地粗放低效利用，甚至是違規(guī)用地問題。究其原因，既有宅基地管理制度上的漏洞，又存在宅基地管理組織上的缺位。當(dāng)前，各地宅基地制度改革試點(diǎn)工作更加重視制度建設(shè)，尤其是有利于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度配套建設(shè)，但是忽略了基層土地管理中的組織建設(shè)，因此，也就難以實(shí)質(zhì)性地提升基層宅基地管理能力。從以往基層治理經(jīng)驗(yàn)來看，充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村級(jí)組織的作用，不僅可解決長(zhǎng)期以來的歷史遺留問題，而且可建立長(zhǎng)效的宅基地管理體制機(jī)制?；诖?，我們既要重視基層土地管理中的制度建設(shè)，又要統(tǒng)籌基層土地管理中的組織建設(shè)，尤其要注重發(fā)揮基層土地管理部門和基層組織的主體性和積極性，堅(jiān)持部門統(tǒng)籌和屬地管理有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提升基層土地管理能力。

3.堅(jiān)持人民主體性地位，充分運(yùn)用群眾工作智慧與方法

從當(dāng)前階段看，宅基地依舊是保障農(nóng)村家庭安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，且國(guó)家層面的制度性居住社會(huì)保障不建立，其居住社會(huì)保障屬性難以剝離。在相當(dāng)一部分農(nóng)村群眾依舊要長(zhǎng)期在村生活并依托農(nóng)村實(shí)現(xiàn)家庭再生產(chǎn)的大背景下，如要有效解決當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)較為普遍而突出的宅基地不合理性閑置這一問題，我們就必須始終堅(jiān)持人民主體性地位，聚焦當(dāng)前廣大農(nóng)村群眾普遍關(guān)心的真問題，同時(shí)充分利用精英動(dòng)員、群眾動(dòng)員等群眾工作智慧與方法，注重從基層治理這一實(shí)踐路徑來真正解決由于基層土地管理不到位所產(chǎn)生的宅基地不合理性閑置問題，充分理解并聚焦當(dāng)前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)在村人口以及將來可能返鄉(xiāng)的農(nóng)民工群體生產(chǎn)生活中的痛點(diǎn)問題，切實(shí)將“空心村整治”與村莊規(guī)劃、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊人居環(huán)境改造等結(jié)合起來，充分實(shí)現(xiàn)自上而下的國(guó)家資源下鄉(xiāng)與自下而上的農(nóng)民需求表達(dá)有效對(duì)接，最大限度地有效回應(yīng)并努力滿足廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)群眾的共同需求。