中國農(nóng)村公共物品供給主體的歷史變遷和發(fā)展方向

王 歐,胡靜儀

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州，510641)

一、引 言

農(nóng)村公共物品(1)本文的“農(nóng)村公共物品”指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)與生活所需要的具有一定非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)，如農(nóng)田水利建設(shè)，農(nóng)村道路、電力等生活性基礎(chǔ)設(shè)施，義務(wù)教育等。供給直接影響著農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是農(nóng)村發(fā)展研究的重要議題?，F(xiàn)有研究主要采用了“國家-社會”二分的分析視角，分別關(guān)注國家和社會機(jī)制對公共物品供給的影響。

一是國家權(quán)力視角，討論以國家為主體，自上而下構(gòu)建的正式制度對農(nóng)村公共物品供給的影響，如公共財(cái)政制度(稅費(fèi)改革)[1-5]、基層選舉制度[6-9]、項(xiàng)目制[10-12]等，分析農(nóng)村公共物品供給主體之間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)(央地關(guān)系、干群關(guān)系)的變化，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力在農(nóng)村的延伸、滲透。近年來，國家以資源下鄉(xiāng)(項(xiàng)目制)方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，并且以基層黨建為核心重構(gòu)鄉(xiāng)村社會權(quán)威關(guān)系和社會組織化形式[13]，進(jìn)一步強(qiáng)化了國家權(quán)力本位的視角，體現(xiàn)國家中心體制對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、政治等領(lǐng)域的控制。

二是社會關(guān)系視角，以社會為本位，注重個(gè)人權(quán)利和社會權(quán)利。一方面，關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變遷對鄉(xiāng)村社會組織和結(jié)構(gòu)分化、鄉(xiāng)村社會關(guān)系的影響。市場經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)之間財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源的流動，改變了傳統(tǒng)的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)。以血緣、地緣關(guān)系為紐帶的初級社會組織，如宗族、村社(大隊(duì))不斷失去傳統(tǒng)倫理價(jià)值和凝聚力，人際關(guān)系趨于個(gè)體化、契約化,非正式制度功能不可避免地被削弱。另一方面，關(guān)注以宗族為代表的鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性權(quán)威對公共物品供給的影響，認(rèn)為在公共組織功能缺失的情況下，以血緣為基礎(chǔ)的宗族組織可以作為村民的替代性組織選擇[14]，對農(nóng)村公共物品供給起到積極作用[15-16]。

以上兩種視角都是靜態(tài)的、碎片化的視角，關(guān)注的是特定時(shí)期、特定因素對公共物品供給產(chǎn)生的影響，不能揭示這個(gè)領(lǐng)域的歷史性變遷趨勢及其背后的變遷邏輯。因此，本文嘗試采取動態(tài)、歷時(shí)性分析的視角，以農(nóng)村公共物品供給主體變遷為切入點(diǎn)，分析國家-社會關(guān)系變化。首先，從歷史時(shí)序的脈絡(luò)梳理我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明時(shí)期以來農(nóng)村公共物品供給主體的變遷，了解中國農(nóng)村公共物品供給主體發(fā)生的變化以及國家與社會的力量對比。其次，分析影響供給主體變遷的因素，嘗試從經(jīng)濟(jì)、政治維度解釋正式制度、非正式制度在不同時(shí)空農(nóng)村公共物品供給中作用空間的差異，進(jìn)而更好地理解中國農(nóng)村公共物品供給主體變遷背后的邏輯。最后，依據(jù)正式制度、非正式制度在農(nóng)村公共物品供給中作用的強(qiáng)弱，將我國市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村公共物品供給主體劃分為社會依附型、國家依附型、國家-社會懸浮型、國家-社會互補(bǔ)型四種類型，并簡要分析提升國家自主性對于我國農(nóng)村公共物品供給的重要意義。

二、農(nóng)村公共物品供給主體變遷

(一)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明時(shí)期(1949年以前)：社會主導(dǎo)

中華人民共和國成立以前，國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制或治理更多地與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)威結(jié)合在一起，這些自治權(quán)威往往由鄉(xiāng)村社會的族長、鄉(xiāng)紳和地方名流構(gòu)成[17]，承擔(dān)了農(nóng)村公共物品供給的主要責(zé)任。因此，許多學(xué)者稱傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會是以士紳為主導(dǎo)的治理模式。費(fèi)孝通[18-19]曾提出“雙軌政治”來建構(gòu)傳統(tǒng)農(nóng)村社會的治理結(jié)構(gòu)：處于上層的皇權(quán)和處于下層的社會自治。其中，士紳往往利用非正式的關(guān)系提供公共物品，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。直至1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，西方列強(qiáng)的入侵以及清王朝的腐敗統(tǒng)治使士紳的成分及其責(zé)任發(fā)生了變化：地方精英從受過良好教育的專業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘闹薪槿?，士紳不需要通過在家族中建立象征資本、為社區(qū)提供公共物品及所需的庇護(hù)關(guān)系在地方社會獲得廣泛的統(tǒng)治合法性。甚至，隨著國家對鄉(xiāng)村社會資源汲取能力的加強(qiáng)，越來越多的士紳從“庇護(hù)型的國家經(jīng)紀(jì)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥訆Z型的國家經(jīng)紀(jì)人”[20]66-71，更多呈現(xiàn)出國家利益代理人的特征。然而，無論是“庇護(hù)型的國家經(jīng)紀(jì)人”還是“掠奪型的國家經(jīng)紀(jì)人”，國家始終需要依靠他們實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會動員和資源分配，士紳承擔(dān)了農(nóng)村公共物品供給的主要責(zé)任。

在該歷史時(shí)期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為一種自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平和生產(chǎn)協(xié)作水平較低，公共利益空間相對狹?。煌瑫r(shí)，農(nóng)耕社會所形成的血緣關(guān)系紐帶也部分地滿足或替代了民眾對鄉(xiāng)村公共物品的訴求。因此，鄉(xiāng)村公共物品的需求水平和數(shù)量都處于較低層次，供給內(nèi)容包括養(yǎng)老保障、教育、治安、與農(nóng)業(yè)相關(guān)的較大型水利設(shè)施建設(shè)、低層次的生態(tài)保護(hù)和單個(gè)家庭成員難以承擔(dān)的公共生活事務(wù)。在國家權(quán)力低度滲透的前提下，以士紳為主導(dǎo)的供給方式在一定程度上與自然經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)相適應(yīng)；但由于缺乏國家整體規(guī)劃和公平維護(hù)，公共物品供給局限于鄉(xiāng)村社會較小范圍內(nèi)，具有明顯的地方性和排他性，不同地區(qū)發(fā)展差異懸殊；涉及大型的公共物品或公共設(shè)施建設(shè)往往因財(cái)力匱乏和組織成本過高而陷入困境。

(二)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展時(shí)期(1949—1978年)：國家主導(dǎo)

中華人民共和國成立初期，為了加快國家現(xiàn)代化建設(shè)，我國采取了“兩條腿走路”戰(zhàn)略，既加大技術(shù)先進(jìn)工業(yè)的投入，又大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。首先，通過培育小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中型地區(qū)企業(yè)，提供生產(chǎn)農(nóng)業(yè)必需品(如化肥、電力、農(nóng)具等)，對地方資源和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工[21-23]，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民消費(fèi)需求。其次，國家開展了知青“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動，把受過教育的城市青年送到農(nóng)村，同時(shí)改造現(xiàn)代技術(shù)和專業(yè)技能以適應(yīng)農(nóng)村需求，包括以中間技術(shù)來解決地方工業(yè)；普遍推廣簡化的準(zhǔn)職業(yè)性培訓(xùn)項(xiàng)目，如推廣“赤腳醫(yī)生”項(xiàng)目以及在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建全民教育體系，提供初等教育和面向農(nóng)業(yè)的中等教育[24-25]。

在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的背景下，該時(shí)期的社會保障和公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出單位化、福利化、行政化特征[26]，形成了城市“單位福利制度”和農(nóng)村“集體福利制度”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村，“農(nóng)民經(jīng)常體會到黨的領(lǐng)導(dǎo)下以集體為基礎(chǔ)的項(xiàng)目與自身家庭和村莊福利之間的直接聯(lián)系”[27]303。村民以公社社員的身份享受“單位”提供的均等化、單一化福利。具體而言，農(nóng)村公共物品供給的物質(zhì)成本由人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)的公積金和公益金支付，人力成本通過增加總工分?jǐn)?shù)、降低分值的方式彌補(bǔ)[28]。人民公社制度取消后，鄉(xiāng)政府和村民委員以“三提五統(tǒng)”的方式向農(nóng)民征收“共同生產(chǎn)費(fèi)”以提供公共物品。由于國家壟斷了社會公共服務(wù)的供給，農(nóng)民與國家形成了強(qiáng)制性的依附關(guān)系結(jié)構(gòu)[29]，以國家力量構(gòu)建的正式制度完全支配了農(nóng)民的社會生活，農(nóng)民為了滿足自己的需要不得不依賴國家[30]。

該時(shí)期，高度中央集權(quán)的社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一方面充分發(fā)揮了“集權(quán)式”的組織體制和“自上而下”的決策體制的優(yōu)勢，動員廣大農(nóng)民開展基本農(nóng)田水利建設(shè)、改進(jìn)農(nóng)業(yè)耕種方式和方法，極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)條件，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；同時(shí)，從個(gè)體到集體生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和基本福利保障體系的初步建立，都為農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了重要基礎(chǔ)。另一方面，在當(dāng)時(shí)“多取少予、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度安排下，農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金，推動了國家經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和工業(yè)化的飛速發(fā)展。

(三)市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1979年至今)：國家-社會共建

1978年，黨的第十一屆三中全會決定將全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，標(biāo)志著中國從此進(jìn)入了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期。1992年1月鄧小平南方談話進(jìn)一步解放了人們的思想，解決了長期以來“姓社”“姓資”的問題，緊接著召開的黨的十四大明確了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。自此，我國從過去高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，國家不再包攬公共物品供給、籌資和管理的全部責(zé)任，民營化、市場化及社會化的改革措施被采納。分稅制改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，國家于2000年開始逐步推行稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革后主要通過中央自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和以村民自治組織為基礎(chǔ)供給公共物品[31]。雖然，農(nóng)村稅費(fèi)改革極大緩解了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民收入水平，但是也導(dǎo)致基層政府財(cái)力普遍削弱，基層政府提供公共物品的能力進(jìn)一步萎縮，從而帶來了公共物品供給下降等問題[1-4]。之后，中央政府開始將抽取的財(cái)政資金“反哺”基層社會，項(xiàng)目制和“一事一議”制度成為農(nóng)村公共物品供給和公共事務(wù)治理的主要方式[32]。

市場經(jīng)濟(jì)體制建立初期，在市場體系和第三部門尚未充分發(fā)展的情況下，國家有意識弱化其提供公共福利和公共服務(wù)的責(zé)任[33]，導(dǎo)致舊的城鄉(xiāng)二元社會福利結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，加劇了農(nóng)村公共物品的供需失衡。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家開始重新思考市場經(jīng)濟(jì)下效率和公平的關(guān)系，致力于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的、均等化的公共服務(wù)體系，教育、醫(yī)療、住房等社會民生問題得到高度重視。一方面，國家以“項(xiàng)目進(jìn)村”的方式開展新農(nóng)村建設(shè)，不斷豐富公共物品供給內(nèi)容，不僅涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，如修建鄉(xiāng)村公路、美化房屋以及社會福利保障體系的完善，還包括促進(jìn)“文化下鄉(xiāng)”(如“農(nóng)家書屋”和文化廣場建設(shè)等)、“科技下鄉(xiāng)”(科學(xué)育種和科學(xué)防災(zāi)等)，以此滿足農(nóng)村日益增長的多元化公共需求。另一方面，國家也推動以宗族觀念、倫理道德等傳統(tǒng)文化為核心的非正式制度發(fā)揮作用，并且支持引導(dǎo)越來越多其他非政府組織參與公共服務(wù)供給，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、“宗親會”，農(nóng)村公共物品呈現(xiàn)出以基層政府為主導(dǎo)的多元主體供給的格局[34]。盡管國家為農(nóng)村社會組織釋放了更多的空間和機(jī)會，允許社會組織參與基層治理，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，但總體上國家并沒有在權(quán)力上作出讓渡，尤其是近些年來國家通過“資源下鄉(xiāng)”、村干部行政化等方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，進(jìn)一步強(qiáng)化了國家對基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的管理[13]。

三、農(nóng)村公共物品供給主體變遷的影響因素

國家和社會是我國農(nóng)村公共物品供給的兩大主體，通過回顧我國農(nóng)村公共物品供給主體的變遷，不難發(fā)現(xiàn)中國正逐步從改革開放前的“干預(yù)型國家”走向“解制型國家”和“市場促進(jìn)型國家”(2)“解制型國家”指政策趨勢和風(fēng)格以下放權(quán)力、動員非政府力量、“解制型治理”為核心；“市場促進(jìn)型國家”的主要特點(diǎn)是市場化、民營化以及由社會力量主導(dǎo)。[30]。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，制度作為國家、社會相對固化的行動機(jī)制，是設(shè)計(jì)的一系列行動關(guān)系的規(guī)范，體現(xiàn)著國家、農(nóng)村、農(nóng)民之間權(quán)力的分配，因此制度的作用空間也隨之發(fā)生了深刻變化。一般可將制度分為正式制度和非正式制度[35]：正式制度是國家在鄉(xiāng)村外部有意識設(shè)計(jì)或制定的強(qiáng)制性規(guī)則，如法律法規(guī)、政策條例等，正式制度在農(nóng)村的嵌入程度在一定程度上象征著國家權(quán)力在基層社會的建構(gòu)；非正式制度是指內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會的、人們在長期的社會交往中自發(fā)形成并被人們無意識接受的行為規(guī)范和內(nèi)心行為準(zhǔn)則，如倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、宗族觀念等。國家通過建構(gòu)正式制度、社會通過利用非正式制度來保障農(nóng)村公共物品的供給。

本文嘗試從經(jīng)濟(jì)、政治維度，引入“正式制度”“非正式制度”概念，建構(gòu)了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力-國家權(quán)力嵌入-制度作用空間”的分析框架，如圖1所示，以期更好地理解中國農(nóng)村公共物品供給主體變遷背后的邏輯。

圖1 中國農(nóng)村公共物品供給脈絡(luò)分析框架

(一)經(jīng)濟(jì)維度：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平影響非正式制度的作用空間

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)力是人類社會發(fā)展和社會制度變遷的最終決定力量。綜觀我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的高低將對正式制度、非正式制度在農(nóng)村的作用空間產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平對勞動力、村莊社會結(jié)構(gòu)的影響上。農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠畜力和人力，具有“過密化”典型特征[36]。每到農(nóng)忙時(shí)節(jié)或興建大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活性設(shè)施時(shí)，需要大量勞動力，尤其是青壯年男性勞動力。因此，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對社會關(guān)系的依賴較強(qiáng)，鄰里、宗族這些以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)的非正式組織具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，非正式制度對農(nóng)村公共物品供給的作用凸顯。

集體化時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化獲得了初步發(fā)展，但由于工業(yè)化體系比較薄弱，國家長期高比重地從農(nóng)業(yè)中汲取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)村普遍沒有能力支付價(jià)格相對高昂的農(nóng)業(yè)機(jī)械[37]。加之國家通過實(shí)施戶籍制度限制農(nóng)村勞動力和人口向城市、工業(yè)領(lǐng)域自發(fā)轉(zhuǎn)移，勞動力“過剩”使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺少機(jī)械化的內(nèi)生需求。該時(shí)期，國家全能主義使社會被高度結(jié)構(gòu)化于國家體系之中，社會自主性和民眾自治空間較狹小，農(nóng)村公共物品呈現(xiàn)低水平均衡狀態(tài)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化飛速發(fā)展(3)據(jù)統(tǒng)計(jì)，大中型拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)從2000年初期不足100萬臺，到2015年607.29萬臺；機(jī)耕面積從2000年的6 208.78萬公頃增長到2015年的11 987.64萬公頃(數(shù)據(jù)源于2000年《中國農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)年鑒》和2015年《中國農(nóng)業(yè)年鑒》)。。2004年中央頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，開始大規(guī)模提高對農(nóng)業(yè)機(jī)械化的投入和補(bǔ)助；同時(shí)，國家工業(yè)化的迅速發(fā)展也為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，大規(guī)模解放了農(nóng)村剩余勞動力，推動農(nóng)村人口大規(guī)模向工業(yè)和城市遷移[38]，對工業(yè)化和城市化起到重要支撐和推動作用；但農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化問題開始出現(xiàn)，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)逐漸解體，宗族力量迅速削弱，以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶的村莊內(nèi)部關(guān)聯(lián)在快速發(fā)展，出現(xiàn)了“工具性差序格局”[39]或者“差序格局”的理性化趨勢[40]。在核心家庭本位的當(dāng)代中國農(nóng)村社會中，血緣關(guān)系不再起主導(dǎo)性作用，經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)越地位和個(gè)人能力成為維持村莊社會秩序的結(jié)構(gòu)性力量，非正式制度的功能大大削弱。

(二)政治維度：國家權(quán)力影響正式制度作用空間

在不同歷史發(fā)展階段，國家治理目標(biāo)的差異決定了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村嵌入程度。國家權(quán)力強(qiáng)嵌入意味著正式制度的作用空間大；國家權(quán)力弱嵌入則意味著正式制度的作用空間相對較小。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，農(nóng)村和農(nóng)民的賦稅是傳統(tǒng)國家的財(cái)政收入基礎(chǔ)，國家的首要任務(wù)是“收稅不造反”[41]。但由于封建王朝行政力量的單薄、管理效率的低下以及交通和信息手段的落后，在保障稅收來源穩(wěn)定的前提下，國家始終對鄉(xiāng)村社會低度滲透。自主的鄉(xiāng)村社會“構(gòu)建了一個(gè)游離于國家政權(quán)之外，但保持與其對話的相當(dāng)強(qiáng)大、相當(dāng)穩(wěn)定的權(quán)力生成系統(tǒng)，即杜贊奇所謂的‘權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)’”[20]88。以地緣、血緣為基礎(chǔ)的非正式權(quán)力組織，承擔(dān)了保障農(nóng)村公共物品供給主要責(zé)任。

隨著清王朝的衰亡，西方列強(qiáng)的侵略使中國被迫開始了現(xiàn)代國家建構(gòu)。國家為了汲取財(cái)源，經(jīng)歷了從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會得到前所未有的延伸。為了實(shí)現(xiàn)迅速建立現(xiàn)代民族-國家和工業(yè)體系這一目標(biāo)，國家在農(nóng)村實(shí)施了人民公社制、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制、戶籍制度等，政府通過行政命令對經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域高度管控，非正式制度作用式微。

20世紀(jì)70年代末期之后，大力推進(jìn)市場化改革、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的緊迫要求。國家財(cái)政制度從“統(tǒng)收統(tǒng)支”變革為“分權(quán)化”，國家在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域“退場”的同時(shí)，農(nóng)村的非正式制度在市場經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊下功能邊界不斷收縮，農(nóng)村公共物品供給負(fù)擔(dān)日益加重，“三農(nóng)問題”日益凸顯。黨的十六大報(bào)告首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。國家公共服務(wù)職能的回歸，伴隨的是政治權(quán)力和行政權(quán)力向基層下沉。但是，區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家對農(nóng)村社會直接、全面地管控，市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家開始推動社會力量參與公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會責(zé)任的承擔(dān)當(dāng)中，利用鄉(xiāng)村內(nèi)生性權(quán)威完善公共物品供給體系，滿足民眾服務(wù)需求。比如，以血緣、地緣為基礎(chǔ)的非正式組織促成的非正式社會網(wǎng)絡(luò)能為地方政府提供“社會嵌入性”，提高其社會動員能力[42-43]，同時(shí)基于道德權(quán)威的非正式責(zé)任制度又能強(qiáng)化村干部提供公共物品的動機(jī)[44-45]。因此，國家通過吸納鄉(xiāng)村致富能人為村支書，利用地方經(jīng)濟(jì)資源和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和改善村莊的公共服務(wù)[46]。

(三)農(nóng)村公共物品供給主體的變遷：經(jīng)濟(jì)政治因素相互交織的結(jié)果

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平與國家權(quán)力嵌入相互作用，形成了正式制度、非正式制度在不同歷史時(shí)期作用空間的差異。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是勞動密集型時(shí)，土地和勞動力是關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，非正式制度在自治空間較大的農(nóng)村社區(qū)能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提高，化肥、農(nóng)藥、拖拉機(jī)、現(xiàn)代灌溉等配套設(shè)施的資本投入逐漸替代土地、勞動力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對勞動力的依附程度大大降低；同時(shí)，工業(yè)化、城市化的發(fā)展加速了傳統(tǒng)村莊社會結(jié)構(gòu)的解體，不斷壓縮非正式制度的作用空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的變遷伴隨國家權(quán)力全面進(jìn)入農(nóng)村，使正式制度在農(nóng)村得以全面建立，強(qiáng)化了國家在農(nóng)村權(quán)威性資源和配置性資源的中心地位。

但“國家與社會并非簡單的此消彼長或二元對立的關(guān)系，二者的強(qiáng)弱是相對且動態(tài)的”[47]，隨著不同時(shí)代、不同場域的主要矛盾而變化。在每個(gè)歷史時(shí)期，非正式制度與正式制度都存在并發(fā)揮作用，國家嵌入的正式制度與內(nèi)生的非正式制度相互碰撞，二者存在力量強(qiáng)弱的對比，共同作用于農(nóng)村公共物品的供給。

四、農(nóng)村公共物品供給主體類型劃分

由前面論述可知，農(nóng)村公共物品供給樣態(tài)是由特定的經(jīng)濟(jì)、政治因素決定的。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)無疑經(jīng)歷了重大調(diào)整和變革，在不同場域中的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)塑造了差異化的制度運(yùn)作空間，進(jìn)而形成了多元的公共物品供給樣態(tài)，這也為洞察國家-社會的關(guān)系變化提供了一個(gè)很好的視角。

本文通過多案例比較的研究方法，依據(jù)正式制度、非正式制度在農(nóng)村公共物品供給中作用的強(qiáng)弱，將農(nóng)村公共物品供給主體類型劃分為社會依附型、國家依附型、國家-社會懸浮型、國家-社會互補(bǔ)型四種類型，如圖2所示。

圖2 中國農(nóng)村公共物品供給主體類型

本文選取廣東農(nóng)村浸村、雷村、龍村和蘇村(4)本文涉及的村莊名字均為化名。浸村位于粵北地區(qū)Q市，雷村、龍村位于粵西地區(qū)Y市，蘇村位于珠三角地區(qū)F市，相關(guān)材料均是筆者在2018年6月—2019年12月通過實(shí)地調(diào)研獲得，調(diào)研方式以深度訪談為主。作為典型代表，主要基于以下原因：一是廣東作為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，其農(nóng)村地區(qū)最直接地受到不同程度的市場沖擊，相對于內(nèi)陸省份的農(nóng)村更能體現(xiàn)市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的影響。二是盡管廣東整體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但珠三角與粵東、西、北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距懸殊，加之地理位置、自然資源、風(fēng)俗文化等因素的差異，使正式制度、非正式制度在不同農(nóng)村場域發(fā)生不同的“化學(xué)反應(yīng)”，產(chǎn)生了公共物品供給主體多種樣態(tài)。分析這四個(gè)村莊公共物品供給中正式、非正式制度作用空間的差異，能深化我們對市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國農(nóng)村公共物品供給形態(tài)和特征的認(rèn)知。

(一)社會依附型

浸村位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的粵北山區(qū)，公共物品匱乏問題突出。2012年，浸村所在的Q市率先在村民小組(自然村)建立村民理事會(5)村民理事會是非營利性的村民自治組織，主要由熱心公益事業(yè)的農(nóng)村黨員、村民代表、德高望重的鄉(xiāng)賢、各房族代表等組成，主要職能包括建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施、協(xié)助解決農(nóng)村土地問題、調(diào)解鄰里糾紛、監(jiān)督村民履行村規(guī)民約等。，通過村民自治重心下移全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。浸村理事長Z是宗族領(lǐng)袖，在本村享有較高社會聲望。2016年，村民理事會在Z的帶領(lǐng)下整合全村1 500多畝(6)1畝≈666.7平方米。土地，號召村民籌資900多萬元打造了特色的湯泉旅游綜合度假村，村集體收入實(shí)現(xiàn)從0元到240萬元的飛躍。此外，村民理事會還組建舞獅隊(duì)、修繕古祠堂，推動浸村經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)共同發(fā)展。浸村的公共物品主要依靠村莊內(nèi)生的非正式制度供給。浸村理事長Z稱：“政府的補(bǔ)助主要是用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如道路、路燈這些，而且你要先建好政府才獎補(bǔ)給你?！?/p>

國家建構(gòu)的正式制度在實(shí)際運(yùn)作過程中產(chǎn)生了許多“意外后果”，為非正式制度孕育了發(fā)展空間。比如，項(xiàng)目制作為行政體制之外國家財(cái)政資金再分配的重要渠道和機(jī)制，是后稅費(fèi)時(shí)期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共物品供給的重要基礎(chǔ)和動力，卻加劇了村莊分化[9]，導(dǎo)致基層政權(quán)空殼化[48]。類似浸村這種一般只能獲得國家普惠性項(xiàng)目輸入，但資源稟賦優(yōu)越、宗族凝聚力強(qiáng)的村莊往往依靠非正式制度來保障公共物品供給。

“社會依附型”的公共物品供給，雖然為鄉(xiāng)村社會提供了較大的自治空間，有利于提高村莊公共服務(wù)水平，但過分依賴社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也可能瓦解村莊權(quán)力的公共性，甚至可能將農(nóng)村基層政權(quán)“黑社會化”[49]，并且其提供的公共物品具有較強(qiáng)的排他性[50]。

(二)國家依附型

雷村位于經(jīng)濟(jì)稍顯落后的粵西地區(qū)，在2009年以前是當(dāng)?shù)赜忻摹昂筮M(jìn)村”，村集體年收入僅2萬元。2011年被納入第一輪扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”工作省定貧困村，先后獲得省、市財(cái)政補(bǔ)助多達(dá)500萬元用于村莊道路硬底化建設(shè)以及垃圾屋、文化室、公園等基礎(chǔ)設(shè)施改造。在第一書記H的帶領(lǐng)下，村干部創(chuàng)新養(yǎng)雞、種植筍竹等產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)產(chǎn)品鏈接市場資源，集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大。同時(shí)，借地方政府扶貧的“東風(fēng)”，許多貧困戶加盟當(dāng)?shù)刂髽I(yè)W，以“公司-農(nóng)戶”模式發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，群眾年增收約750萬元。如今，雷村已完成從省定貧困村到宜居示范村的蝶變。

改革開放后，國家逐漸弱化了對基層社會的權(quán)力滲透，但更加注重農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性和公共服務(wù)的均等化。雷村的公共物品供給是典型的“國家依附型”，這些經(jīng)濟(jì)衰敗、自然條件惡劣、嚴(yán)重空心化的“貧困村”更能獲得國家大量資源促進(jìn)公共物品供給。

“國家依附型”的公共物品供給是國家行政力量直接、高強(qiáng)度介入村莊治理塑造出來的，其本質(zhì)是國家的行政力量吸納了社會的自治空間，并建構(gòu)了一套國家主導(dǎo)下的權(quán)威政治體系。一方面保障了農(nóng)村公共物品供給的公平性，具有社會福利“兜底”的功能；另一方面，村莊的自治空間可能被壓縮，難以動員社會力量廣泛參與村莊公共事務(wù)，消解了村莊自主發(fā)展的能力和需求。此外，國家資源的輸入可能與地方性知識存在“脫節(jié)”，既無法契合村民的公共需求，又導(dǎo)致公共資源的“內(nèi)卷化”。

(三)國家-社會懸浮型

龍村與雷村相鄰，筍竹種植為村莊主要經(jīng)濟(jì)來源，村集體年收入6萬元左右；村莊內(nèi)部高度原子化，人口大量外流，傳統(tǒng)的文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)基本瓦解。相較于雷村，龍村是介于“示范村”和“貧困村”之間的中間村落。一方面，村莊總體經(jīng)濟(jì)狀況優(yōu)于“貧困村”，一般只能獲得國家普惠性財(cái)政補(bǔ)助，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村義務(wù)教育統(tǒng)籌等，僅能滿足村民最基本的服務(wù)需求；另一方面，村莊“空心化”使非正式制度流于形式，無法挖掘村莊內(nèi)生性資源發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。國家、社會在公共服務(wù)功能的缺位，正式制度和非正式制度均“懸浮”于農(nóng)村，導(dǎo)致村莊缺乏公共物品持續(xù)供給的動力和能力。

“國家-社會懸浮型”公共物品供給無疑是我國受市場沖擊的廣大農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)縮影。這些村莊既無法得到地方政府的青睞，沒有獲得國家大量資源的輸入，也缺乏村莊社會內(nèi)生性的發(fā)展能力，不能抵御市場經(jīng)濟(jì)對村莊秩序的破壞和資源的掠奪，因此不可避免地導(dǎo)致村莊衰敗。

(四)國家-社會互補(bǔ)型

蘇村是位于珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊，20世紀(jì)80年代發(fā)展家具產(chǎn)業(yè)使集體經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，20世紀(jì)末開始通過出租集體土地獲得大量租金和管理收入。盡管處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最前沿地區(qū)，但是蘇村仍保留了較為濃厚的宗族底色。比如，葉氏宗族(大姓宗族)組建了葉氏聯(lián)誼總會，會經(jīng)常組織宗族成員聚餐，開展劃龍舟、舞獅等文娛活動，加強(qiáng)宗族成員的聯(lián)系。蘇村黨委通過吸納宗族領(lǐng)袖為村小組長，利用他們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)調(diào)解村莊內(nèi)部矛盾、完善村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施、挖掘村莊優(yōu)秀歷史文化。2019年，蘇村被評為區(qū)黨建引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展示范村，推動了“百年桑市”鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，共獲得區(qū)、鎮(zhèn)、企業(yè)基金等各類資金超過3 200萬元。

蘇村就是常見的“示范性”村莊，自然環(huán)境優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)達(dá)、宗族凝聚力強(qiáng)、致富能人多。這類村莊既能利用自身的經(jīng)濟(jì)社會資源提供公共物品，也能受到地方政府青睞，成為地方政府培育的亮點(diǎn)[51]，進(jìn)而為村莊帶來源源不斷的資源。因此，在“示范性”村莊，正式制度、非正式制度都能有充分作用的空間，國家和社會相互補(bǔ)充，更好地滿足村民日益增長的個(gè)性化的服務(wù)需求。

但是，正式制度、非正式制度之間難免存在張力，尤其是正式制度的政治邏輯與村莊社會自治邏輯發(fā)生沖突時(shí)，官員偏好與村民自治需求的結(jié)構(gòu)性矛盾將會凸顯，勢必為村莊帶來新的治理壓力，導(dǎo)致公共物品配置失衡或重復(fù)投入、降低效率。

五、國家-社會共建：農(nóng)村公共物品供給主體發(fā)展方向

綜觀我國農(nóng)村公共物品供給主體變遷，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的核心力量大體經(jīng)歷了從社會主導(dǎo)到國家與社會共建的過程。自中國實(shí)施市場化改革以來，市場“無形之手”使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了重大調(diào)整和變革，給農(nóng)村公共物品供給帶來了新的挑戰(zhàn)。一是農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化問題加速了村莊的經(jīng)濟(jì)衰敗，導(dǎo)致公共物品供給缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是基層政權(quán)謀利性凸顯弱化了公共服務(wù)職能。稅費(fèi)改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出[52]，以基層政府為核心主體的公共物品供給缺乏有效的公共財(cái)政制度支持，基層政府往往偏離其管理社區(qū)、提供公共服務(wù)的職能，成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[53]。三是社會關(guān)聯(lián)弱化，村莊公共性消解。隨著農(nóng)民職業(yè)地位與經(jīng)濟(jì)收入日益分化，農(nóng)民逐漸從相對緊密的單一群體轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢愘|(zhì)性、社會關(guān)系分散化的多元群體[54]。在村莊從熟人社會逐漸走向半熟人社會的過程中，以宗族網(wǎng)絡(luò)為代表的非正式制度在農(nóng)村公共物品供給中的作用被不斷削弱。因此，在市場經(jīng)濟(jì)和第三部門發(fā)展尚未完善的情況下，農(nóng)村公共物品供給更加需要依靠國家、社會力量相互調(diào)適、補(bǔ)充。隨著社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入，我國農(nóng)村正經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整和思想觀念深刻變化，推動國家與社會共建的農(nóng)村公共物品供給效率要求不斷提升國家自主性，實(shí)現(xiàn)國家和鄉(xiāng)村社會的互補(bǔ)和合作。

20世紀(jì)80年代，國家主義者立足于國家劃界于社會的分殊性，提出了國家自主性理論作為研究國家與社會關(guān)系的新范式。該理論強(qiáng)調(diào)，國家作為獨(dú)立于社會經(jīng)濟(jì)利益和結(jié)構(gòu)的自主性組織，能夠在一定程度上依照自己的偏好、按照自己的行為方式來貫徹自己的意志[27]321。在國家資源再分配過程中，國家自主性意味著國家對于公共利益的維護(hù)、國家公共意志的貫徹以及國家超越不同利益群體提升農(nóng)村公共物品供給水平、增進(jìn)農(nóng)民公共福利的能力[55]。在農(nóng)村公共物品供給未來發(fā)展中，提升國家自主性可以從以下兩個(gè)方面著手：

第一，提高國家資源下鄉(xiāng)的有效性。項(xiàng)目下鄉(xiāng)是國家資源反哺農(nóng)村的重要方式，是通過強(qiáng)化國家再分配體制來凸顯政府在維護(hù)社會公平上的合法職能[56]。要正確處理好中央與地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過完善績效考核等制度化方式切實(shí)強(qiáng)化基層政府在項(xiàng)目制運(yùn)作中的服務(wù)功能，提升中央政府的權(quán)威和國家政策執(zhí)行力，進(jìn)而遏制基層政府自利性沖動，使國家資源能真正促進(jìn)農(nóng)村公共物品供給。

第二，重塑鄉(xiāng)村社會的公共性。國家與社會并非是二元對立、此消彼長的關(guān)系，二者可以通過合作實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。在農(nóng)村公共物品供給中，以宗族網(wǎng)絡(luò)為代表的非正式制度提供了由社會組織或個(gè)體自主供給公共物品的條件，是國家構(gòu)建的正式制度之外的有效補(bǔ)充。通過培育鄉(xiāng)村社會組織、打造鄉(xiāng)村公共空間、加強(qiáng)村民之間的社會關(guān)聯(lián)，有利于重塑鄉(xiāng)村社會的公共性，激活村莊內(nèi)生性資源、調(diào)動農(nóng)民參與公共物品供給的積極性。

因此，提升國家自主性促進(jìn)國家、社會之間的合作意味著國家要加強(qiáng)利益整合能力，既能有效動員社會、汲取資源進(jìn)行價(jià)值性分配，又能充分保障社會成員參與國家建設(shè)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會”模式。只有當(dāng)國家通過嵌入社會結(jié)構(gòu)條件中獲得行動理性，尋求國家與社會關(guān)系的平衡，才能加強(qiáng)正式制度與非正式制度的耦合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的公平性和有效性。