新《檔案法》實施背景下檔案執(zhí)法策略研究

葛春麗

摘? 要：檔案執(zhí)法工作是推動檔案工作規(guī)范化發(fā)展的有效途徑。然而在實際工作中卻因社會檔案意識薄弱、執(zhí)法工作開展不規(guī)范等情況使得檔案部門執(zhí)法作用不能有效發(fā)揮。本文探討了新修訂《檔案法》對檔案部門執(zhí)法工作的影響，并提出了提高檔案執(zhí)法能力的有效策略，通過提高社會檔案意識、完善立法、強化執(zhí)法隊伍建設(shè)、加大監(jiān)督檢查力度等途徑來確保檔案部門執(zhí)法效力的更好發(fā)揮，進而促進新時期檔案事業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檔案執(zhí)法;檔案法;監(jiān)督機制;法治建設(shè);檔案意識

Abstract： The law enforcement of Archives is an effective way to promote the standardized development of Archives. However， in the actual work， due to the weak awareness of social Archives and the irregular implementation of law enforcement work， the role of law enforcement in the Archives department can not be effectively played.This article discusses the impact of the newly revised.

Keywords： Archives law enforcement; Archives law; Supervision mechanism;The construction of the rule of law; Archival consciousness

檔案執(zhí)法是檔案主管部門法定的一項基本權(quán)利，是檔案工作規(guī)范化的有效保障。自《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）正式實施以來，我國檔案工作逐步步入規(guī)范的法制化軌道。

通過檔案執(zhí)法檢查，檔案事業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境與內(nèi)部建設(shè)得到較大改善，檔案法治化治理能力得到很大提升。在工作取得一定成效之余，我們?nèi)砸逍训卣J識到，我國檔案部門執(zhí)法仍存在著一些新情況、新問題，亟待解決。

1 當前檔案部門執(zhí)法工作中存在的問題

1.1 社會檔案意識薄弱。雖然檔案普法工作已經(jīng)初見成效，但在實際工作中仍暴露出很大的問題。首先，針對文化程度不高或是偏遠地區(qū)的人群宣傳不到位，在追責時很大比重的人群都意識不到自己的行為已經(jīng)觸犯到了檔案相關(guān)的法律、法規(guī)。

其次，對于企事業(yè)單位而言，領(lǐng)導階層或不重視檔案工作，認為其無法為單位創(chuàng)造效益，由此阻礙檔案執(zhí)法工作的開展;或因種種原因不認真對待，知法犯法，在檢查前夕突擊應(yīng)付，企圖蒙混過關(guān)，加大執(zhí)法難度。最后，部分政府機關(guān)多注重績效及經(jīng)濟效益，而檔案違法所造成的社會危害及經(jīng)濟損失相對隱蔽，所以地方政府機關(guān)會本著人情因素、多一事不如少一事的思想干預(yù)檔案執(zhí)法工作的開展。

1.2 檔案執(zhí)法工作開展不規(guī)范。檔案執(zhí)法人員在執(zhí)行處理時，多考慮人情因素，不想得罪人，因此不愿執(zhí)法;在檢查時檢查方式不嚴謹，程序不規(guī)范;甚至為了取得不合法利益，以權(quán)謀私，在工作時避重就輕，不按照規(guī)定程序辦事，導致處理結(jié)果沒有懲處力度，執(zhí)法工作沒有成效。

其次，檔案執(zhí)法人員多從事業(yè)務(wù)工作，在現(xiàn)實執(zhí)法工作中缺少執(zhí)法及做出處罰的經(jīng)驗?；蚴菍Ψ芍R了解不多，或是只停留在理論層面，無法將法律知識靈活應(yīng)用于實際操作中，這就造成在工作中無法發(fā)現(xiàn)檔案違法違紀問題、無法科學合理地處理違法違紀問題。

1.3 檔案立法不夠完善。由于檔案法律法規(guī)依附性強，違反檔案法規(guī)的同時往往也觸犯了其他相關(guān)法律法規(guī)，由于定罪時往往依據(jù)犯罪程度相對嚴重的罪名進行判決，而《檔案法》處罰較輕，因此往往會忽視《檔案法》及相關(guān)法律法規(guī)的作用，從而降低《檔案法》應(yīng)有的社會地位。

此外，檔案法律法規(guī)間存在不相協(xié)調(diào)的部分。如《檔案法》規(guī)定檔案主管部門主管檔案工作，而《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》則明確指出由建設(shè)行政主管部門負責城建檔案管理工作，執(zhí)法主體的不明確造成實際執(zhí)法工作的混亂。此外，對同一個違法問題依據(jù)不同的法律法規(guī)會出現(xiàn)多種不同的懲處結(jié)果。這種情況的出現(xiàn)既失去了法律保護檔案的作用，在執(zhí)法過程中有法難依，又使法律失去了信服力，引起人們的質(zhì)疑。

2 新修訂《檔案法》對檔案部門執(zhí)法工作的影響

首先，原《檔案法》第六條規(guī)定，由國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)。然而在實際工作中，黨和國家機構(gòu)改革后，其執(zhí)法權(quán)的行使尚有不明確的空間。這就為檔案行政管理部門履行職責帶來了極大的困難，在操作過程中實施法律法規(guī)的手段相對無力，產(chǎn)生不敢查處的情況，處理結(jié)果多為責令整改，很少做出強制性要求，很大程度上降低了執(zhí)法效力。

2020年修訂的《檔案法》第八條規(guī)定將原《檔案法》中的“檔案行政管理部門”修改為“檔案主管部門”，明確行政管理職責歸屬國家各級檔案主管部門，各級檔案主管部門依法對全國檔案工作進行監(jiān)督指導與檢查，確保檔案執(zhí)法工作的有效開展;同時突出強調(diào)黨要管檔，全面發(fā)揮“集中力量辦大事的優(yōu)勢”，確保檔案工作的科學性與專業(yè)性。

其次，電子檔案管理成為企事業(yè)檔案管理的新趨勢，但是對這一趨勢原《檔案法》相關(guān)管理細則較不明確。新修訂的《檔案法》新增“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩章，明確指明要對檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況進行檢查，擴大了檔案部門執(zhí)法覆蓋范圍，使檔案執(zhí)法工作適應(yīng)社會發(fā)展的新需求。

最后，原《檔案法》中硬性條款少，多為主觀性強的彈性條款，可操作性差，且法律制約有限，犯罪成本低，涉案者多被處以罰款或責令改正，法律威懾力低，執(zhí)法者無法依照程序進行定性、定量地準確處理。[1]而新修訂的《檔案法》新增“法律責任”項，強化監(jiān)督檢查力度，對應(yīng)給予處分和處罰的違法行為進行了細節(jié)調(diào)整，同時明確處罰數(shù)額，加大法律的可借鑒性和可操作性，有利于更好地明確法律責任，保證法律的權(quán)威性。

3 切實提高檔案執(zhí)法效果的措施

3.1 加大普法宣傳力度，強化社會檔案法律素質(zhì)，加強檔案執(zhí)法力度，換句話說，就是要利用法律的強制效力保證檔案規(guī)范化管理，檔案執(zhí)法工作的開展需要人們重視檔案、敬畏《檔案法》的社會環(huán)境的支持。首先，當?shù)貦n案主管部門應(yīng)將檔案法治宣教工作列入本地的普法規(guī)劃，落實普法責任制，和當?shù)卣煌M織開展宣教活動，抓住重點對象，針對不同人群有針對性地開展宣傳工作。面對學生這一群體，應(yīng)開展檔案法制進校園的活動，加強檔案法課堂學習，并以考試競賽的方式檢驗學習成果;針對文化程度不高的人群，可以通過展板、條幅、墻畫等進行典型案例宣傳，以通俗易懂的語言明確合法與違法的邊界。

其次，宣傳工作中應(yīng)重點加強對企業(yè)領(lǐng)導的培訓，發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”作用，只有各單位的領(lǐng)導重視檔案，才能保障各單位檔案工作的順利開展。最終在全社會形成上下聯(lián)動、整體協(xié)調(diào)的檔案宣傳大格局。

同時，檔案主管部門應(yīng)主動利用全媒體，大力拓展創(chuàng)新宣傳媒介，多角度全方位普及檔案法，裂變式傳播檔案文化，使公眾對檔案法有更直觀的認知。地方檔案主管部門可以結(jié)合本地實際，編制新檔案法宣傳教育微視頻，在公交、車站、銀行等地循環(huán)播放，以形象有趣的動畫潛移默化地加深普通民眾的檔案法制意識。

3.2 加強立法工作，完善檔案法律體系。要根據(jù)社會的發(fā)展不斷完善檔案法，使之充分滿足不斷進步的社會發(fā)展之需要，要依法推動立法工作并制定相關(guān)規(guī)范、標準，避免法律法規(guī)、規(guī)范和標準上下不一致現(xiàn)象的出現(xiàn)，將依法治檔落在實處。要根據(jù)實際工作中出現(xiàn)的法律問題做好立法補充，為執(zhí)法工作提供依據(jù)。如適當豐富執(zhí)法手段，加大懲處力度等，從而維護《檔案法》及相關(guān)檔案法律法規(guī)的威嚴性，最終提高社會檔案工作水平。檔案主管部門應(yīng)結(jié)合實際，通過實際調(diào)研啟動修訂具有行業(yè)、地域特點的地方檔案條例，協(xié)調(diào)好《檔案法》與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，提高《檔案法》的實際應(yīng)用能力。

3.3 完善執(zhí)法體系，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。檔案主管部門應(yīng)理順與專業(yè)主管部門之間的權(quán)責界限，探索規(guī)范執(zhí)法模式和執(zhí)法流程，避免職能交叉和重復執(zhí)法，確保執(zhí)法監(jiān)管范圍有效銜接。[2]同時檔案主管部門應(yīng)加強部門協(xié)作，健全信息共享機制，促進部門間信息互通互聯(lián)，相互學習借鑒。同時健全執(zhí)法協(xié)同配合機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準，減少執(zhí)法矛盾，進而全面提高執(zhí)法效能。

檔案主管部門要重視對檔案執(zhí)法人員的培訓，提高其執(zhí)法效能。執(zhí)法人員既要加強法律專業(yè)知識的學習，將理論的法律條款靈活運用于實際執(zhí)法工作中;又要提高嚴格履行規(guī)范執(zhí)法程序的素養(yǎng)，在檢查執(zhí)法過程中可以合理公正地行使執(zhí)法權(quán)，培養(yǎng)“有權(quán)必有責、違法受追究”的權(quán)力自制精神，增強自身執(zhí)法主體意識，敢于問責，提高自身執(zhí)法履職能力。

3.4 完善檔案執(zhí)法監(jiān)督制度，加強內(nèi)外監(jiān)督。加強檔案執(zhí)法監(jiān)督機制有利于外部監(jiān)督人員對工作開展過程中的相關(guān)問題進行針對性的檢查，避免執(zhí)法工作流于形式。[3]檔案主管部門應(yīng)自覺主動接受人大、司法部門、社會及人民群眾的監(jiān)督，使工作內(nèi)容、工作流程公開透明化，實現(xiàn)“陽光”執(zhí)法，“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”，提高檔案執(zhí)法效率及質(zhì)量。其次，檔案執(zhí)法中應(yīng)注意通過文字、聲像等形式進行記錄，做到全過程留痕和可回溯。尤其要注重在執(zhí)法過程中引入司法監(jiān)督，既規(guī)范執(zhí)法行為，避免違法錯案的風險，又促進檔案執(zhí)法與刑事司法的對接。另一方面，積極接受外部各方面的監(jiān)督有利于加強與外部各有關(guān)方面的合作，爭取各單位的支持，有利于案件的完滿解決。

同時，完善監(jiān)督機制又有利于內(nèi)部檔案人員進行自我監(jiān)督、自我追責，使部門工作自覺符合國家法律法規(guī)的要求。檔案主管部門在依法實施針對檔案工作責任單位的執(zhí)法檢查時，應(yīng)主動引入“雙隨機一公開”模式，隨機挑選檢查對象，隨機選派執(zhí)法人員，并及時公開抽查情況及調(diào)查結(jié)果。[4]推行“雙隨機一公開”是完善“依法治檔”治理體系和提升治理能力的具體舉措，既實現(xiàn)了執(zhí)法主體的自我約束，有效防止隨意執(zhí)法，促進執(zhí)法的公平公正，又有利于提高監(jiān)管效能，充分體現(xiàn)監(jiān)管的公平性、規(guī)范性。

參考文獻：

[1].宋欣玉.檔案行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀與對策[J].蘭臺世界，2011，（z2）：28.

[2]陳忠海，宋晶晶.論國家治理視域下的檔案行政執(zhí)法體制改革[J].檔案管理，2018（02）：4-6.

[3]王瑩.檔案2.0時代的行政執(zhí)法和監(jiān)督研究[J].山西檔案，2017，（06）：145-147.

[4]黎富文，蔣宏靈，朱耿雨，謝義安.檔案工作中“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式的應(yīng)用與探討——以廣西壯族自治區(qū)的實踐為例[J].檔案管理，2020（02）：66-68.

（作者單位：河南省安陽市自然資源和規(guī)劃局殷都區(qū)規(guī)劃技術(shù)服務(wù)中心 來稿日期：2021-06-20）