城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式研究

游 斌，張軍濤，于 婷

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連116025）

一、引 言

作為新時(shí)期中國(guó)構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的最高目標(biāo)和行動(dòng)指南，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅包括要素融合、產(chǎn)業(yè)融合，還包括基礎(chǔ)設(shè)施融合、公共服務(wù)融合、生活方式融合。其中，以人口、土地、資本為代表的要素融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的核心（劉守英，2017）［1］。只有破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度藩籬，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素合理配置機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在要素配置中的決定性作用才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由雙向流動(dòng)。在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)性增強(qiáng)、要素配置方式轉(zhuǎn)變的社會(huì)背景下，宅基地“三權(quán)分置”不應(yīng)再單純被視為一個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，而要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中去探究其權(quán)能設(shè)置、功能定位及實(shí)現(xiàn)形式。

宅基地“三權(quán)分置”改革方向明確之后，學(xué)術(shù)界相關(guān)研究集中于兩個(gè)方面：“三權(quán)分置”的內(nèi)在要求（韓立達(dá)，等，2018；付宗平，2019；劉銳，2018）［2-4］；“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑（李懷，等，2020；劉雙良，2018；劉圣歡，等，2018；張軍濤，等，2019）［5-8］。學(xué)者們對(duì)宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行了大量研究，為進(jìn)一步的研究提供了有益啟發(fā)和重要素材。但是存在兩方面的不足之處，一是僅僅關(guān)注到了宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)性，將宅基地“三權(quán)分置”視為一個(gè)孤立的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，忽視從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體性進(jìn)行研究；二是大多停留于對(duì)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，沒有將宅基地“三權(quán)分置”納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，對(duì)“三權(quán)分置”功能定位和實(shí)現(xiàn)形式并沒有給出邏輯一致的闡釋。沿著上述研究脈絡(luò)，本文試圖構(gòu)建基于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的宅基地“三權(quán)分置”分析框架，從城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基本要求出發(fā)，廓清宅基地“三權(quán)分置”的基本功能、直接功能和終極功能。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性論述城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。

圖1 基于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的宅基地“三權(quán)分置”分析框架

二、基于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的宅基地“三權(quán)分置”分析框架

城鄉(xiāng)之間土地、資本、人口分布的異質(zhì)性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容不同，正是這種非均衡性導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間要素回報(bào)率的不同，進(jìn)而為了獲得更高的收益，追求報(bào)酬最大化，要素在空間位置上發(fā)生移動(dòng)或權(quán)屬用途發(fā)生改變。城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)于要素流動(dòng)的基本要求體現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是保障城鄉(xiāng)居民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要素流動(dòng)是城鄉(xiāng)居民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要途徑，城鄉(xiāng)居民在要素流動(dòng)過程中應(yīng)該始終處于主體地位，其合法權(quán)益得到保障是城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基礎(chǔ)性前提。二是促進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口雙向流動(dòng)。人口流動(dòng)是要素流動(dòng)最直觀的體現(xiàn)，不僅大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工作和生活，而且隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，越來越多的城鎮(zhèn)居民也轉(zhuǎn)移到農(nóng)村工作和生活。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2019年中國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員已達(dá)850萬人，在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)3100萬人。因此，既要引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村“人地分離”；也要保障城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村居住和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的供給。三是優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資本，促進(jìn)資本與土地的耦合。隨著城鎮(zhèn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中資本回報(bào)率下降，以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，城鎮(zhèn)資本加速流入農(nóng)村。截至2019年底，社會(huì)資本下鄉(xiāng)主體超過15萬家，累計(jì)投資超過2萬億元，城鎮(zhèn)資本正在成為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)關(guān)鍵在于為城鎮(zhèn)資本流入農(nóng)村提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地。四是盤活農(nóng)村存量土地，緩解城鎮(zhèn)土地供需矛盾。土地在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)更多體現(xiàn)的是權(quán)屬和用途的變更，前者是指集體土地通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，后者是指集體建設(shè)用地通過復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度為土地流動(dòng)增加了一條路徑，然而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模很小且分布不均勻（集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)），對(duì)于盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地效果十分有限。

宅基地“三權(quán)分置”承擔(dān)著在新時(shí)期促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的重要使命，是“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的重要內(nèi)容。從城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基本要求可以大致廓清宅基地“三權(quán)分置”的功能定位，進(jìn)而圍繞基本功能、直接功能和終極功能明確強(qiáng)化宅基地所有權(quán)、保障資格權(quán)、活化使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

首先，保障農(nóng)民戶有所居是“三權(quán)分置”的基本功能，也是宅基地制度繼續(xù)存在的意義。在農(nóng)村社會(huì)保障體系有待完善的現(xiàn)實(shí)背景下，有必要繼續(xù)保證宅基地集體所有的性質(zhì)，以及享有資格權(quán)的農(nóng)民以戶為單位通過申請(qǐng)可以無償獲得宅基地使用權(quán)。然后，提高城鄉(xiāng)土地利用效率和增加農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)性收入是“三權(quán)分置”的直接功能，活化宅基地使用權(quán)的直接目的就是挖掘宅基地的潛力，使大量閑置宅基地通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)與其他生產(chǎn)要素的耦合，最終顯化其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，讓農(nóng)民和集體通過收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)從中分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。最后，“三權(quán)分置”的最終目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。通過構(gòu)建資格權(quán)和使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制，采用多種補(bǔ)償方式消除農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的后顧之憂，推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動(dòng)；允許使用權(quán)突破居住自用的用途限制，不僅能夠?yàn)槌擎?zhèn)資本流入農(nóng)村開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供載體，而且能夠?yàn)槌擎?zhèn)人口在農(nóng)村生活提供居住保障，促進(jìn)城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動(dòng)；農(nóng)民集體將退出的宅基地統(tǒng)一整理、復(fù)墾為農(nóng)用地，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將土地要素以建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的方式向城鎮(zhèn)流動(dòng)。

圖2 宅基地所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是建立具有執(zhí)行力的“村民自治組織”，明確其作為集體土地所有權(quán)主體的法律地位，重點(diǎn)是界定權(quán)能邊界，明確權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式。將農(nóng)民推選的代表組織起來能夠更容易獲得農(nóng)民的信任和支持，有助于農(nóng)民接受村民自治組織作為行使“農(nóng)民集體”權(quán)利的主體角色，充分發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地的民主管理。所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式可以從分配權(quán)、監(jiān)管權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)四個(gè)方面進(jìn)行闡釋。

（一）宅基地分配權(quán)

所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)首先應(yīng)該規(guī)范村民自治組織在宅基地分配中的權(quán)利，對(duì)現(xiàn)行松散的分配制度進(jìn)行優(yōu)化，從源頭上遏制宅基地閑置和低效利用。享有資格權(quán)的農(nóng)民以戶為單位向村民自治組織申請(qǐng)分配宅基地使用權(quán)，村民自治組織應(yīng)該適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，綜合考慮土地利用、自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，采用多種方式分配宅基地，如一戶一宅、一戶一房、農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等。注重宅基地對(duì)集體成員“戶有所居”的保障功能，而不是保障的具體形式，不應(yīng)該局限于“地”的概念。此外，隨著農(nóng)民對(duì)于宅基地的區(qū)位條件（如交通、地理?xiàng)l件）越來越重視，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出的宅基地可能出現(xiàn)供不應(yīng)求。為了更加公平、公正地分配宅基地，應(yīng)該通過村民自治組織主導(dǎo)下的擇位競(jìng)價(jià)機(jī)制來確定分配方案，顯化宅基地的級(jí)差地租。應(yīng)由村民自治組織根據(jù)宅基地的供需關(guān)系判斷是否有必要實(shí)行擇位競(jìng)價(jià)，如果確實(shí)無法協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的需求，則應(yīng)綜合考慮該地塊前期拆遷、平整等成本以確定底價(jià)，邀請(qǐng)有意向的農(nóng)民參與公開競(jìng)價(jià)，并對(duì)擇位競(jìng)價(jià)相關(guān)信息予以公示。

（二）宅基地監(jiān)管權(quán)

依托村民自治組織具體實(shí)施宅基地監(jiān)管能夠充分體現(xiàn)集體意志和公共意志，推進(jìn)農(nóng)村基層組織的民主化建設(shè)進(jìn)程。監(jiān)管權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以分為三部分內(nèi)容：一是制定宅基地管理實(shí)施細(xì)則。在各級(jí)政府出臺(tái)的政策規(guī)定范圍內(nèi)，由村民自治組織結(jié)合本集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際情況制定宅基地管理實(shí)施細(xì)則。比如，集體成員資格界定、分戶標(biāo)準(zhǔn)、有償使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、有償退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金籌措方式、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和續(xù)期的規(guī)定等，作為本集體宅基地申請(qǐng)、使用和管理的重要依據(jù)。二是審核農(nóng)民在宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出等環(huán)節(jié)提出的申請(qǐng)。在分配環(huán)節(jié)，村民自治組織有權(quán)根據(jù)申請(qǐng)主體是否滿足宅基地申請(qǐng)條件、是否符合村莊規(guī)劃決定是否同意其申請(qǐng)宅基地，只有經(jīng)過村民（代表）會(huì)議同意并將申請(qǐng)宅基地的原因、位置、面積等信息在本集體公示后才能逐級(jí)上報(bào)審查和審批。針對(duì)使用權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的情形，村民自治組織需要審核申請(qǐng)主體所在戶是否還享有資格權(quán)，據(jù)此決定是否同意該戶在流轉(zhuǎn)期限屆滿后重新獲得使用權(quán)。在宅基地流轉(zhuǎn)和退出環(huán)節(jié)，為防范流轉(zhuǎn)過程的風(fēng)險(xiǎn)，村民自治組織應(yīng)該對(duì)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)涉及的流轉(zhuǎn)雙方的資格、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、收益分配等內(nèi)容進(jìn)行審核，重點(diǎn)審核農(nóng)民是否滿足申請(qǐng)流轉(zhuǎn)和退出的前置條件。三是日常巡查管理。對(duì)農(nóng)民和使用主體的宅基地使用行為進(jìn)行巡查和監(jiān)督，如果超出批復(fù)面積使用、不符合批復(fù)位置使用、不符合批復(fù)使用用途等應(yīng)及時(shí)勸阻和上報(bào)處理。

（三）宅基地處分權(quán)

“兩權(quán)分離”架構(gòu)下農(nóng)民集體對(duì)宅基地的管控僅限于初始分配和調(diào)換，對(duì)其使用的管控非常微弱，造成農(nóng)民集體在完成初始分配后幾乎永久性失去對(duì)宅基地的管控。即便是長(zhǎng)期閑置的宅基地，如果農(nóng)民不主動(dòng)退出，農(nóng)民集體也只能任由其荒廢。對(duì)于超面積占用、變更用途等行為，農(nóng)民集體同樣極少干涉，使得農(nóng)民形成和固化了“宅基地是私人財(cái)產(chǎn)”的錯(cuò)誤觀念。因此，強(qiáng)化所有權(quán)的關(guān)鍵在于充實(shí)宅基地處分權(quán)，強(qiáng)化宅基地使用的底線思維。村民自治組織除了享有決定宅基地是否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)的權(quán)利，還享有對(duì)宅基地的收回權(quán)。在《土地管理法》第六十六條規(guī)定的“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地”和“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地”兩種情形的基礎(chǔ)上，村民自治組織還應(yīng)該對(duì)其他違法違規(guī)使用的宅基地、符合交納有償使用費(fèi)條件而又拒交的、長(zhǎng)期閑置廢棄的宅基地依法無償收回宅基地使用權(quán)。而有償收回的對(duì)象大致可以分為主動(dòng)退出的宅基地使用權(quán)和被動(dòng)退出的宅基地使用權(quán)，前者是指農(nóng)民因自身原因（比如進(jìn)城工作生活）主動(dòng)退出，后者是指因“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”等原因使農(nóng)民被迫退出。針對(duì)有償收回，村民自治組織應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況提供貨幣補(bǔ)償、社保補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)安置補(bǔ)償和就業(yè)安置補(bǔ)償。

（四）宅基地收益權(quán)

宅基地集體所有的性質(zhì)決定了所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程需要體現(xiàn)集體成員的公有利益，通過利益調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)所有集體成員的公平保障。因此，明確權(quán)利主體是所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，充實(shí)處分權(quán)是關(guān)鍵，而核心是明確和強(qiáng)化收益權(quán)。只有村民自治組織能夠享有收益權(quán)，才能擁有在所有集體成員之間進(jìn)行利益調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)。宅基地收益權(quán)是指村民自治組織可以獨(dú)自享有或參與分配在以下情形中所產(chǎn)生的收益：使用主體超出身份限制、超出面積標(biāo)準(zhǔn)、超出用途限制使用宅基地；使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)或滅失；因征地等行為導(dǎo)致宅基地所有權(quán)滅失；采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；農(nóng)民集體對(duì)收回的宅基地進(jìn)行自主或合作開發(fā)利用等。

由村民自治組織對(duì)使用主體超出身份限制、超出面積標(biāo)準(zhǔn)、超出用途限制使用宅基地的行為收取有償使用費(fèi)，是所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要形式。其本質(zhì)是從經(jīng)濟(jì)角度形成一種兼顧公平和效率的倒逼機(jī)制提高宅基地的配置效率，一方面有助于在集體成員之間形成公平的氛圍，讓符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民不會(huì)因?yàn)樯僬加谜囟哉J(rèn)為利益受損；另一方面對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)的使用權(quán)人形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)壓力，倒逼其退出不符合規(guī)定的宅基地。是否需要交納有償使用費(fèi)取決于使用權(quán)是否符合資格權(quán)，應(yīng)該與政府的行政審批和登記結(jié)果脫鉤，從而徹底解決由于使用權(quán)與資格權(quán)不對(duì)應(yīng)所導(dǎo)致的結(jié)果不公平問題，重新復(fù)歸“一戶一宅、面積法定”的起點(diǎn)公平。原因在于，在宅基地制度不完善、管理不規(guī)范的歷史時(shí)期，一部分不符合規(guī)定的使用權(quán)也獲得審批和登記，如果繼續(xù)以行政審批和登記結(jié)果作為交納有償使用費(fèi)的依據(jù)，將使得這種不公平得以延續(xù)。通過收取有償使用費(fèi)有助于轉(zhuǎn)變農(nóng)民的宅基地權(quán)屬意識(shí)，摒棄宅基地是私人財(cái)產(chǎn)和祖業(yè)的錯(cuò)誤觀念，同時(shí)對(duì)潛在試圖超出標(biāo)準(zhǔn)占有和使用宅基地的農(nóng)民形成震懾。隨著使用權(quán)的逐步活化，部分宅基地使用權(quán)在向非本集體成員流轉(zhuǎn)中將產(chǎn)生增值收益，農(nóng)民集體通過行使收益權(quán)分享增值收益，能夠惠及其他使用權(quán)沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的集體成員。當(dāng)然，農(nóng)民集體也可以采取引入社會(huì)資本或自主開發(fā)利用收回的宅基地，從而獲得增值收益。

圖3 宅基地資格權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)是“三權(quán)分置”相較于“兩權(quán)分離”最大的創(chuàng)新和突破，有助于徹底破解使用權(quán)無法兼顧保障功能和財(cái)產(chǎn)功能的困境。作為農(nóng)民因其集體成員身份而享有的成員權(quán)中的一種，宅基地資格權(quán)是集體成員可以申請(qǐng)無償分配并免費(fèi)使用規(guī)定面積集體建設(shè)用地建造自用房屋的優(yōu)惠權(quán)限，以及由于使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得增值收益、自愿放棄或政府征收造成資格權(quán)滅失獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。該權(quán)利在性質(zhì)上區(qū)別于用益物權(quán)，權(quán)利人并不享有對(duì)宅基地的占有和使用。從資格權(quán)的定義出發(fā)，可以將其權(quán)能實(shí)現(xiàn)分為取得權(quán)的實(shí)現(xiàn)和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）宅基地取得權(quán)

依法申請(qǐng)并取得宅基地是保障農(nóng)民“戶有所居”的關(guān)鍵。宅基地資格權(quán)作為集體成員的一種無法轉(zhuǎn)讓、無法繼承的身份特權(quán)，只服務(wù)于特定成員的利益（韓文龍，等，2018）［9］。這項(xiàng)“特權(quán)”并不會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響，而只決定權(quán)利主體是否有資格申請(qǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配的宅基地，并在規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)免費(fèi)用于建造房屋（包括居住的房屋以及與生活相關(guān)的其他建筑物和附屬設(shè)施）。宅基地取得權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持無償，但是需要將“無限期”改為“固定期限+自動(dòng)續(xù)期（仍享有資格權(quán)前提下）”。

其一，在當(dāng)前宅基地上房屋仍以農(nóng)民自住為主的背景下，繼續(xù)堅(jiān)持宅基地資格權(quán)在限定的主體、用途和面積范圍內(nèi)無償使用，契合宅基地的保障功能，有助于維持農(nóng)村土地制度穩(wěn)定，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。相應(yīng)地，對(duì)不符合資格權(quán)規(guī)定的使用權(quán)則應(yīng)實(shí)行差別化、階梯式收取有償使用費(fèi)，通過經(jīng)濟(jì)手段懲戒這種宅基地占有和使用的行為。使用權(quán)與資格權(quán)不對(duì)應(yīng)分為“身份的不對(duì)應(yīng)”“用途的不對(duì)應(yīng)”和“面積的不對(duì)應(yīng)”，分別指非本集體成員通過繼承、購(gòu)買、獲贈(zèng)等方式獲得宅基地使用權(quán)的情形；使用權(quán)人將宅基地上房屋用于非完全自住用途；本集體成員由于歷史原因、繼承、買賣、特定需求等形成的“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情形。其二，規(guī)定所取得的宅基地使用權(quán)具有“固定期限+自動(dòng)續(xù)期（仍享有資格權(quán)前提下）”的性質(zhì)，在不妨礙資格權(quán)保障功能的前提下能夠讓使用權(quán)更接近于一項(xiàng)完整的用益物權(quán)，為使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)（高海，2019）［10］。在固定期限屆滿之時(shí)，只要該戶還有成員享有資格權(quán)，使用權(quán)就可以自動(dòng)續(xù)期。

基于上述分析，可以將宅基地取得權(quán)的實(shí)現(xiàn)分為初始取得和再次取得。初始取得是指農(nóng)民憑借其資格權(quán)依法申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)；再次取得是指使用權(quán)被流轉(zhuǎn)后固定期限屆滿回彈至所有權(quán)，使用權(quán)無法自動(dòng)續(xù)期，農(nóng)民需要通過再次行使資格權(quán)向村民自治組織申請(qǐng)并獲得原宅基地使用權(quán)。因此，對(duì)于《土地管理法》第六十二條中規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的正確解釋應(yīng)該是：在原使用權(quán)存續(xù)期間，資格權(quán)人將使用權(quán)流轉(zhuǎn)后再申請(qǐng)使用權(quán)的不予批準(zhǔn)；如果在固定期限屆滿之時(shí)，資格權(quán)人再次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)則應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。此外，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)下，不應(yīng)局限于“地”的取得，只要能夠發(fā)揮對(duì)集體成員“戶有所居”的保障功能，都應(yīng)該被認(rèn)為是宅基地取得權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）宅基地收益權(quán)

資格權(quán)本身并不產(chǎn)生收益，只是一項(xiàng)物權(quán)期待權(quán)，但是權(quán)利人仍享有部分收益權(quán)。收益主要有兩個(gè)來源：一是資格權(quán)的主動(dòng)或被動(dòng)退出時(shí)所獲得的補(bǔ)償，二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得的補(bǔ)償。資格權(quán)的保障不應(yīng)該僅僅理解為對(duì)宅基地取得權(quán)的保障，還應(yīng)該包括對(duì)退出資格權(quán)時(shí)的收益權(quán)進(jìn)行保障。隨著城鄉(xiāng)要素流動(dòng)性增強(qiáng)，越來越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一定比例的農(nóng)民已經(jīng)具備在城鎮(zhèn)工作和生活的能力，主動(dòng)退出宅基地資格權(quán)將會(huì)越來越普遍。通過采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、權(quán)利保留等方式引導(dǎo)農(nóng)民有序退出資格權(quán)，有助于加快人地分離，最大限度保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益，消除農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的后顧之憂。其中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式包括購(gòu)房?jī)?yōu)惠、貨幣、物業(yè)置換和股份量化等，而權(quán)利保留是指保留除資格權(quán)外原有的農(nóng)村待遇不變，允許在滿足規(guī)定期限后退出資格權(quán)的原權(quán)利人可以再次選擇是否需要重新獲得資格權(quán)（張軍濤，等，2019）［8］。而由于政府征地及其他因公共利益原因?qū)е罗r(nóng)民被動(dòng)退出宅基地資格權(quán)的，則更應(yīng)該采用貨幣、社保、就業(yè)等多種方式對(duì)其收益權(quán)進(jìn)行保障。除了將資格權(quán)徹底退出，多數(shù)農(nóng)民還可以選擇保留資格權(quán)，通過出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、出資等方式將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體，其他主體獲得一定期限內(nèi)的宅基地使用權(quán)，而農(nóng)民則獲得使用權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的增值收益。

五、城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

《物權(quán)法》規(guī)定用益物權(quán)人依法享有占用、使用和收益的權(quán)利，而且明確宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)范疇。雖然在第一百五十二條中只提及占有權(quán)和使用權(quán)，但是，隨著“三權(quán)分置”權(quán)利格局的形成，使用權(quán)人享有收益權(quán)是必然的。因此，宅基地使用權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)可以從完整的用益物權(quán)來進(jìn)行分析，即認(rèn)為使用權(quán)人能夠享有占有、使用和收益的權(quán)利。三者之間存在緊密聯(lián)系，其中占有是使用宅基地和獲得收益的基礎(chǔ)和前提，而使用和收益則是占有宅基地的目的和結(jié)果。

（一）宅基地占有權(quán)

宅基地占用權(quán)是指使用權(quán)人對(duì)宅基地事實(shí)上掌握和控制的權(quán)利，決定了使用權(quán)的排他性。當(dāng)資格權(quán)人依法申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)或者宅基地使用主體通過流轉(zhuǎn)取得使用權(quán)，意味著使用權(quán)人依法享有對(duì)宅基地直接占有的權(quán)利。占有權(quán)的實(shí)現(xiàn)比較簡(jiǎn)單，取得即占有，但是，在“三權(quán)分置”權(quán)利格局下占有權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到身份和期限的約束。

圖4 宅基地使用權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式

對(duì)于身份的約束。城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)下活化使用權(quán)的一個(gè)重要途徑是對(duì)非本集體成員有序開放流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民和集體提供增加財(cái)產(chǎn)性收入的選擇空間（董祚繼，2017）［11］。擴(kuò)大使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地域范圍，逐步放松對(duì)占有權(quán)身份的約束，不僅能夠提高城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間發(fā)展布局，而且能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在符合規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上將流轉(zhuǎn)范圍從村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部逐步擴(kuò)大到鎮(zhèn)域、縣域、市域，甚至省域，允許擁有穩(wěn)定收入來源、固定居住場(chǎng)所的農(nóng)民將其產(chǎn)權(quán)清晰的合法宅基地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)給非本集體成員，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。為遏制宅基地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的圈地和囤地等投機(jī)行為，應(yīng)規(guī)定同一個(gè)占有權(quán)人所占有的宅基地面積不得超出上限（宋志紅，2016）［12］。

對(duì)于期限的約束。為防止農(nóng)民集體失去對(duì)宅基地的管控，穩(wěn)定使用權(quán)人的產(chǎn)權(quán)預(yù)期，應(yīng)該將宅基地使用權(quán)期限規(guī)定為“固定期限+自動(dòng)續(xù)期（仍享有資格權(quán)前提下）”。資格權(quán)人在初始取得使用權(quán)的時(shí)候應(yīng)該明確所享有的只是固定期限內(nèi)的使用權(quán)，當(dāng)期限屆滿之時(shí)，如果該戶仍有成員享有資格權(quán)則會(huì)自動(dòng)續(xù)期。在使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，使用權(quán)人只能享有不超過初始使用權(quán)剩余期限內(nèi)的使用權(quán)，初始期限屆滿之時(shí)使用權(quán)無法自動(dòng)續(xù)期，而是由于所有權(quán)的彈力性回彈至所有權(quán)，如果原資格權(quán)人仍享有資格權(quán)，則可以經(jīng)農(nóng)民集體確認(rèn)后依照自動(dòng)續(xù)期規(guī)則繼續(xù)享有使用權(quán)，而且原受讓人擁有“優(yōu)先續(xù)期權(quán)”；如果原資格權(quán)人不再具備資格權(quán)，則不適用自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，宅基地完全回復(fù)至農(nóng)民集體。其中，“固定期限”的設(shè)計(jì)，加之只要流轉(zhuǎn)使用權(quán)就會(huì)到期回彈，能夠保證農(nóng)民集體不會(huì)完全失去對(duì)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管控，農(nóng)民集體會(huì)在期限屆滿之時(shí)再次確認(rèn)該戶是否仍享有資格權(quán)；“自動(dòng)續(xù)期”的設(shè)計(jì)能夠更好地保障享有資格權(quán)的農(nóng)民不喪失宅基地使用權(quán)；“優(yōu)先續(xù)期權(quán)”的設(shè)計(jì)能夠更好地穩(wěn)定使用權(quán)人的產(chǎn)權(quán)預(yù)期，合理保障使用權(quán)人的利益。

（二）宅基地使用權(quán)

在“三權(quán)分置”權(quán)利格局下使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于允許使用權(quán)人可以不局限于居住自用，在規(guī)定范圍內(nèi)改變宅基地的用途。只有突破使用權(quán)的用途限制才能滿足城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的需求，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的功能，進(jìn)而有效發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能，使用權(quán)流轉(zhuǎn)也才能具有動(dòng)力。

滿足居住自用需要。宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)最基本的也是最重要的方式是為使用權(quán)人建造住宅及其附屬設(shè)施提供載體。宅基地制度是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)帶有根本性、基礎(chǔ)性和福利性的制度安排，農(nóng)民通過申請(qǐng)能夠無償獲得并免費(fèi)使用符合規(guī)定面積的宅基地使用權(quán)，為廣大農(nóng)民提供了安居樂業(yè)的基本保障。在農(nóng)村社會(huì)保障水平相對(duì)較低、收益范圍相對(duì)較窄的背景下，使用權(quán)的居住自用能夠讓農(nóng)民的基本居住權(quán)益始終得到保障，有助于維持農(nóng)村穩(wěn)定，進(jìn)而發(fā)揮好“三農(nóng)”對(duì)整個(gè)社會(huì)壓艙石和穩(wěn)定器的作用。

滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要。宅基地使用權(quán)突破單一的居住自用用途，向居住、生產(chǎn)、生活等復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，將其用于發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。2019年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》和《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用工作的通知》中都明確提出，鼓勵(lì)農(nóng)民集體和農(nóng)民采用自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)利用宅基地發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，所處地理位置的生態(tài)價(jià)值，決定了使用權(quán)用途突破居住自用時(shí)應(yīng)該設(shè)定邊界。對(duì)使用權(quán)人利用宅基地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，不僅應(yīng)該符合土地利用規(guī)劃和用地政策，不得擅自變更規(guī)劃確定的土地開發(fā)強(qiáng)度，而且其使用類型不應(yīng)該對(duì)周邊區(qū)域生態(tài)環(huán)境和其他使用權(quán)人的正常生產(chǎn)生活產(chǎn)生不利影響。

滿足居住商用需要。中國(guó)城鄉(xiāng)住房供應(yīng)制度呈現(xiàn)二元隔離態(tài)勢(shì)導(dǎo)源于政府對(duì)城鎮(zhèn)住宅用地供應(yīng)的壟斷（宋志紅，2010）［13］。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)下活化使用權(quán)的一個(gè)重要路徑是將其用途拓展至居住商用，從而與城鎮(zhèn)住宅用地相互補(bǔ)充。統(tǒng)籌推進(jìn)存量宅基地盤活利用、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與租賃住房市場(chǎng)建設(shè)，逐步構(gòu)建“租購(gòu)并舉”的城鄉(xiāng)一體化住房保障體系，滿足市民、農(nóng)民以及廣大流動(dòng)人口差異化的住房需求。對(duì)于現(xiàn)狀集體建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度較低的區(qū)域，通過對(duì)村莊存量宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)籌再開發(fā)，增加公共服務(wù)設(shè)施用地和租賃住房用地的供應(yīng)量。對(duì)于現(xiàn)狀集體建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度較高的區(qū)域，在房屋質(zhì)量驗(yàn)收合格并符合規(guī)劃和用途管制的前提下，宅基地上房屋可以由政府收購(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房、廉租房、政策性租賃住房等保障性住房，或者由集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本統(tǒng)一承租進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，又或者通過補(bǔ)辦手續(xù)，補(bǔ)繳合理的土地出讓金、稅費(fèi)等一系列費(fèi)用后逐步轉(zhuǎn)為合法商業(yè)住宅。

（三）宅基地收益權(quán)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下宅基地“三權(quán)分置”的一個(gè)直接功能就是通過收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民和集體財(cái)產(chǎn)性收入。使用權(quán)人所享有的只是部分收益權(quán)，因?yàn)樗袡?quán)人和資格權(quán)人同樣也享有部分收益權(quán)。使用權(quán)人獲得收益的方式主要有三種：使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益、使用權(quán)退出獲得的補(bǔ)償、宅基地開發(fā)利用產(chǎn)生的收益。

使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益。使用權(quán)人為獲得更高的收益，追求報(bào)酬的最大化，通過采用出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等多種方式將使用權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍逐步由村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部逐步擴(kuò)大到村域、鎮(zhèn)域、縣域，流轉(zhuǎn)期限不得超過初始使用權(quán)的剩余期限，從而實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。針對(duì)資格權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的情形，村民自治組織應(yīng)該嚴(yán)格對(duì)其進(jìn)行資格審查，確保使用權(quán)流轉(zhuǎn)后擁有穩(wěn)定的收入來源和固定的居住場(chǎng)所，防止資格權(quán)人為一時(shí)利益盲目將使用權(quán)流轉(zhuǎn)，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定的隱患。針對(duì)使用權(quán)受讓人，應(yīng)該滿足其對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)和融資的實(shí)際需要，允許受讓人在剩余期限屆滿之前將使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)獲得收益。

使用權(quán)退出獲得的補(bǔ)償。建立宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制是加快實(shí)現(xiàn)人地分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約化利用的重要路徑。對(duì)于資格權(quán)人而言，使用權(quán)自愿有償退出的前提是建立公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)別于政府對(duì)農(nóng)村土地的征收，所有權(quán)人是從集體變更為國(guó)家，而使用權(quán)的退出，其所有權(quán)人依然是農(nóng)民集體，因此，政府無需對(duì)這種使用權(quán)退出行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而且考慮到使用權(quán)退出規(guī)模龐大、分布零散、情形復(fù)雜，政府進(jìn)行公平合理補(bǔ)償不但不具有可操作性，而且容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此，使用權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由村民自治組織在基準(zhǔn)地價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考慮宅基地退出潛力、宅基地使用需求、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素合理確定，而補(bǔ)償資金則可以通過土地增減掛鉤收益、鄉(xiāng)賢人士捐資、宅基地有償使用費(fèi)等多種方式解決。對(duì)于所有權(quán)人而言，使用權(quán)從資格權(quán)人退出回彈至所有權(quán)之后，由農(nóng)民集體統(tǒng)一安排進(jìn)行統(tǒng)籌再利用，首先可以用于滿足其他資格權(quán)人申請(qǐng)分配宅基地的請(qǐng)求，或者統(tǒng)一整理復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲得收益，或者通過規(guī)劃調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)獲得增值收益。因政府征收土地等原因?qū)е率褂脵?quán)被動(dòng)退出的情形，使用權(quán)人可以獲得剩余年限使用權(quán)的殘值補(bǔ)償，以及對(duì)停產(chǎn)停業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

宅基地開發(fā)利用產(chǎn)生的收益。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出本質(zhì)上不會(huì)產(chǎn)生收益，收益產(chǎn)生的唯一來源是突破居住自用的用途限制，對(duì)宅基地進(jìn)行開發(fā)利用。使用權(quán)只有通過“使用”才能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而讓各權(quán)利人分享宅基地增值收益。在使用權(quán)存續(xù)期內(nèi)使用權(quán)人根據(jù)地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，按照土地利用規(guī)劃和用地政策的規(guī)定突破居住自用的用途限制，針對(duì)性地選擇自主開發(fā)利用宅基地，或聯(lián)合社會(huì)資本合作開發(fā)利用宅基地從而獲得收益。