政府機構(gòu)改革中的組織形態(tài)與規(guī)模變化研究*

廣東培正學(xué)院 班戈

一、研究問題的確立

伴隨中國社會的發(fā)展與變遷，政府組織結(jié)構(gòu)為適應(yīng)社會發(fā)展和進行社會管理的需要，不斷進行著組織結(jié)構(gòu)及其職能的調(diào)整與變換。因此，政府機構(gòu)改革一直是理論界普遍關(guān)注的熱點問題，它不僅指引著政府管理實踐的發(fā)展，同時也對政府組織理論提出了新的挑戰(zhàn)。

國務(wù)院機構(gòu)改革是全國政府機構(gòu)改革的最高指引方向，因此對其研究有著重要的理論和實踐價值。國務(wù)院機構(gòu)改革作為國家行政機構(gòu)改革的標(biāo)志，是行政管理體制研究的重要關(guān)注領(lǐng)域。在這些研究中，有基于政治學(xué)和行政組織學(xué)的角度來探討機構(gòu)改革的規(guī)律，也有基于回顧與總結(jié)視角探討機構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯。[1][3]對國務(wù)院及其部委改革變遷的研究，既不能忽視其改革當(dāng)中的政治和行政影響因素，也不能忽略其以組織的形式而存在的本質(zhì)。[2]在這個意義上而言，把握國務(wù)院機構(gòu)改革的原因與邏輯需要從組織形式角度，厘清國務(wù)院機構(gòu)改革中各部委轉(zhuǎn)換的組織形態(tài)特點。[4]

現(xiàn)有的研究，主要是從歸納和演繹兩個維度推進。歸納式研究方向的學(xué)者，對歷年國務(wù)院機構(gòu)的改革作出經(jīng)驗性總結(jié)，研究認為市場經(jīng)濟體制改革是行政機構(gòu)改革的主要原因，中國政府機構(gòu)改革的主要邏輯是從全能型政府向有限型政府、管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變在經(jīng)濟體制改革的推動下，政府實現(xiàn)自身與市場和社會關(guān)系的雙重調(diào)整。演繹式研究的學(xué)者，以行政組織學(xué)的視角研究，認為中國政府機構(gòu)改革目的是要構(gòu)建服務(wù)型政府，改革的重點是構(gòu)建大部門體制。

不管是演繹式的研究還是歸納式的研究，都能在一定程度上解釋國務(wù)院機構(gòu)改革的內(nèi)在機理。國務(wù)院機構(gòu)改革與經(jīng)濟制度的變革有直接關(guān)聯(lián)，但又必須看到組織生存的環(huán)境是多元的、復(fù)雜的，任何一個組織機構(gòu)的變革都不是由單因素推動，而是多因素共同推動。在此背景下，本文以1978-2018年的國務(wù)院機構(gòu)改革的組織形態(tài)及其人員變化為研究對象，對其改革前后部委形態(tài)變化與人員增減進行研究，這種立足實踐發(fā)展的研究切入點，對理解我國行政機構(gòu)改革的實踐內(nèi)涵有著重要的理論意義。

圖1 國務(wù)院組成機構(gòu)總量變化圖

圖2 國務(wù)院組成機構(gòu)類型變化趨勢

二、國務(wù)院組成機構(gòu)的變化調(diào)整分析

（一）國務(wù)院機構(gòu)總量變化

國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)變化幅度穩(wěn)定在61-87的數(shù)量區(qū)間內(nèi)，變化過程中形成兩個高峰點和兩個低谷點。1993年與2008年分別是機構(gòu)總數(shù)的高峰點，在1993年機構(gòu)數(shù)量達到87個后，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)逐漸下降；在2008年機構(gòu)數(shù)量達到82個后，機構(gòu)數(shù)量逐漸下降。兩個高峰值數(shù)量相差為5，在機構(gòu)改革中分別以這兩個年份為轉(zhuǎn)折點，前后機構(gòu)總數(shù)由上升轉(zhuǎn)為下降。1982年與2003年分別是機構(gòu)數(shù)值的低谷點，在1982年機構(gòu)數(shù)量精簡到61個后，國務(wù)院機構(gòu)數(shù)量呈上升趨勢；在2003年機構(gòu)數(shù)量精簡到71個后，機構(gòu)數(shù)量到2008年也有小幅上升。兩個低谷值數(shù)量相差為15，機構(gòu)的改革中分別以這兩個年份為轉(zhuǎn)折點，前后機構(gòu)總數(shù)由下降轉(zhuǎn)為上升。

（二）國務(wù)院不同類型組成機構(gòu)的變化分析

國務(wù)院的機構(gòu)組成，根據(jù)《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》的劃分，并結(jié)合國務(wù)院門戶網(wǎng)站關(guān)于國務(wù)院組織機構(gòu)的說明，本文將國務(wù)院的組成機構(gòu)分為：國務(wù)院辦公廳、組成部門、直屬機構(gòu)、直屬特設(shè)機構(gòu)、辦公機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、國務(wù)院部委管理的國家局七個類別。截至2018年，國務(wù)院組成機構(gòu)中，部委機構(gòu)26個，直屬機構(gòu)10個，事業(yè)單位9個，部委管理的局16個，辦事機構(gòu)2個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個。

在機構(gòu)數(shù)量上，部委機構(gòu)的數(shù)量最多，辦事（公）機構(gòu)和直屬特設(shè)機構(gòu)的數(shù)量最少。從各類機構(gòu)變化的關(guān)系看，1978-1982年直屬機構(gòu)和辦事（公）機構(gòu)的數(shù)量下降時，部委機構(gòu)數(shù)量呈上升趨勢；1993-1998年部委機構(gòu)數(shù)量大幅下降的同時直屬機構(gòu)、部委管理的局的數(shù)量呈上升趨勢，此外事業(yè)單位的機構(gòu)數(shù)量在這個時間段呈下降趨勢。

部委機構(gòu)的變化趨勢是精簡，但在1982年與2018年有小幅度的上升。值得關(guān)注的是1982-1993年、1998-2013年這兩個時間段，部委機構(gòu)的下降幅度十分平緩，但1993年到1998年這類機構(gòu)的變化出現(xiàn)斷崖式下降，下降的幅度達11個，此后部委機構(gòu)的數(shù)量便穩(wěn)定在20多個接近30的范圍內(nèi)，由此看出1998年是部委機構(gòu)改革的關(guān)鍵時間點，起到了定部委機構(gòu)數(shù)量范圍的作用。

直屬機構(gòu)的變化幅度比較大，呈波動變化趨勢。1978-1993年的三次改革中機構(gòu)數(shù)量呈下降、上升、下降的變化趨勢。在1993-2003年的改革中這類機構(gòu)的數(shù)量逐步上升，但在2003年以后的改革中，這類機構(gòu)的數(shù)量便持續(xù)下降。從變化的關(guān)鍵時間點來看，1982年是直屬機構(gòu)變遷的關(guān)鍵時間點，此后這類機構(gòu)的數(shù)量逐步穩(wěn)定下來。

部委管理的局的數(shù)量變化主要有三個階段：上升、下降、上升；一個關(guān)鍵點：2003年。其中1988-1998年的改革中，此類機構(gòu)數(shù)量呈上升趨勢，2008-2013年的改革中呈下降的趨勢，2013-2018年中機構(gòu)數(shù)量有小幅度的上升。值得注意的是，在2003年的機構(gòu)改革中，部委管理的局的數(shù)量出現(xiàn)了大幅度的下降，但很快在2008年的改革中又反彈了回來。

事業(yè)單位在機構(gòu)改革中的變化趨勢有升有降。1988-1993年事業(yè)單位的機構(gòu)數(shù)量由5個上升到11個，1998-2008年事業(yè)單位的機構(gòu)數(shù)量由9個上升到17個。1993-1998年，事業(yè)單位的機構(gòu)數(shù)量由11個下降到9個，2008-2018年事業(yè)單位的機構(gòu)數(shù)量由17個下降到10個。機構(gòu)數(shù)量的最大值出現(xiàn)在2008年為17個。需要說明的是事業(yè)單位機構(gòu)是在1988年后開始出現(xiàn)在國務(wù)院公布的國務(wù)院組成機構(gòu)當(dāng)中。

辦事（公）機構(gòu)和直屬特設(shè)機構(gòu)的整體變化幅度不大。辦事（公）機構(gòu)在1982-1993年、2018年的改革有上升的趨勢外，在其他的改革中都呈下降的趨勢。直屬特設(shè)機構(gòu)從2003年開始設(shè)立，此后便一直被保留下來。

三、國務(wù)院機構(gòu)改革中的人員編制調(diào)整分析

國務(wù)院機構(gòu)人員編制數(shù)量，總體上呈縮減-反彈格局。從收集的資料來看，1993的人員編制最多，達到31034人；1998年的人員精簡幅度較大，相比1993年，人員編制減少11304人至19730人。與機構(gòu)數(shù)量變化相比，1998年的機構(gòu)數(shù)量只減少了8個，因此可以斷言，每個機構(gòu)的編制縮減幅度都十分驚人。在2008年的改革中，機構(gòu)的人員編制有所增加，2008年的人員編制為24567人。對比同期機構(gòu)數(shù)量變化，2008年的機構(gòu)總數(shù)較1998年僅多3個。

國務(wù)院機構(gòu)按性質(zhì)分類，政務(wù)部門的人員編制數(shù)量最多，宏觀調(diào)控類的人員編制最少。與不同性質(zhì)的組成機構(gòu)的數(shù)量變化情況相比，1998年宏觀調(diào)控類機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了2534人，機構(gòu)數(shù)量相比于1993年沒有變化；2008年宏觀調(diào)控類機構(gòu)的總?cè)藛T編制相對于1998年增加了1075人，機構(gòu)數(shù)量相比1998年沒有變化。1998年專業(yè)經(jīng)濟類的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了1317人，機構(gòu)數(shù)量相比于1993年減少了1個；2008年專業(yè)經(jīng)濟類的總?cè)藛T編制相比于1998年增加了52人，機構(gòu)數(shù)量相比于1998年減少了6個。1998年社會事務(wù)類的總?cè)藛T編制相比于1993減少了3206人，機構(gòu)數(shù)量相比于1993年沒有變化；2008年社會事務(wù)類的總?cè)藛T編制相比于1998增加了2153人，機構(gòu)數(shù)量相比于1998年增加了4個。1998年政務(wù)部門類的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了1647人，機構(gòu)數(shù)量相比于1993年減少了7個；2008年政務(wù)部門的總?cè)藛T編制相比于1998增加了1551人，機構(gòu)數(shù)量相比于1998年增加了6個。從人員編制縮減幅度的角度看，專業(yè)經(jīng)濟類的精簡幅度最大，截至2008年精簡了達3859人；精簡幅度最小的是政務(wù)部門，截至2008年僅精簡了96人。（見表1、表2）

表1 國務(wù)院不同性質(zhì)的組成機構(gòu)人員編制變化情況

表2 國務(wù)院不同類別的組成機構(gòu)人員編制變化情況

將國務(wù)院機構(gòu)按照不同類別的機構(gòu)進行劃分后，從機構(gòu)的人員編制數(shù)量上來觀察，可以看出這三年的機構(gòu)編制情況除了辦公機構(gòu)的人員編制情況相反外，其它類別的機構(gòu)基本與前面表1變化情況相符。其中部委機構(gòu)的人員編制數(shù)量最多，辦事（公）機構(gòu)的人員編制數(shù)量最少，人員編制的狀況與國務(wù)院中部委機構(gòu)數(shù)量最多、辦事（公）機構(gòu)數(shù)量最少的情況相符。

與前文國務(wù)院不同類別的機構(gòu)總數(shù)相比，1998年部委機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了9340人，機構(gòu)總數(shù)相比于1993年減少了11個；2008年部委機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1998年增加了2537人，機構(gòu)總數(shù)相比于1998年減少了1個。1998年辦事（公）機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1993年增加了81人，機構(gòu)總數(shù)相比于1993年減少了1個；2008年辦事（公）機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1998減少了130人，機構(gòu)總數(shù)相比于1998年減少了2個。1998年直屬機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了248個，機構(gòu)總數(shù)相比于1993增加了4個；2008年直屬機構(gòu)的總?cè)藛T編制相比于1998年增加了625個，機構(gòu)總數(shù)相比于1998年沒有變化。1998年事業(yè)單位的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了1086人，機構(gòu)總數(shù)相比于1993年減少了3個；2008年事業(yè)單位的總?cè)藛T編制相比于1998年增加了1164人，機構(gòu)總數(shù)相比于1998增加了8個。1998年部委管理的局的總?cè)藛T編制相比于1993年減少了702人，機構(gòu)總數(shù)相比于1993減少了2個；2008年部委管理的局的總?cè)藛T編制相比于1998年增加了641人，機構(gòu)總數(shù)相比于1998減少了1個。

四、結(jié)論與討論

經(jīng)過對國務(wù)院機構(gòu)改革中各組織機構(gòu)及其人員編制的調(diào)整變化情況進行分析，可以得到如下結(jié)論。

首先，機構(gòu)改革的變化依托于特定的時代背景，受到明顯的政治經(jīng)濟體制的左右?？梢钥吹?，機構(gòu)的復(fù)合職能應(yīng)時代的要求逐步合理化分離。在國務(wù)院機構(gòu)的改革中，機構(gòu)的行政職能與經(jīng)濟職能的分離是分階段性推進的。第一個階段是將機構(gòu)的行政與經(jīng)濟職能進行初步的分離，形成了組織形態(tài)的基本分立格局。第二階段是從組織機構(gòu)職能的細分上，將兩種性質(zhì)的職能完全分離開來，將經(jīng)濟職能完全轉(zhuǎn)換為非政府機構(gòu)的組織形態(tài)。國務(wù)院機構(gòu)改革以經(jīng)濟環(huán)境的變化為背景，在改革的過程中既積極適應(yīng)環(huán)境變化，進行組織創(chuàng)新，也通過組織重構(gòu)積極推動經(jīng)濟環(huán)境改善。環(huán)境與組織機構(gòu)之間形成了相互影響，相互促進的關(guān)系。

其次，國務(wù)院機構(gòu)改革體現(xiàn)了組織形態(tài)變化的推陳出新。國務(wù)院機構(gòu)經(jīng)歷了9次改革，每個機構(gòu)的內(nèi)部職能變化非常大，歷次改革將原有機構(gòu)的內(nèi)部職能進行整合并冠以新機構(gòu)名稱，以新的機構(gòu)形態(tài)而成立。國務(wù)院機構(gòu)在改革的過程實質(zhì)是內(nèi)部職能整合，推陳出新形成新的組織機構(gòu)。

第三，國務(wù)院組成機構(gòu)的變化實質(zhì)是行政組織對環(huán)境變化的一種適應(yīng)性調(diào)整。國務(wù)院機構(gòu)面對的環(huán)境具有不穩(wěn)定性。市場經(jīng)濟體制改革的持續(xù)性導(dǎo)致經(jīng)濟環(huán)境的不穩(wěn)定；社會環(huán)境的變遷也使得社會環(huán)境并不是一成不變的；正常的政治換屆所帶來的領(lǐng)導(dǎo)人的變更也意味著政治環(huán)境的具有變化性。國務(wù)院機構(gòu)要適應(yīng)社會的發(fā)展，就必須保持自身具有一定的彈性，不斷根據(jù)現(xiàn)實調(diào)整自身結(jié)構(gòu)。就此而言，中央行政機構(gòu)的改革并不能一蹴而就，依據(jù)環(huán)境變化對機構(gòu)形態(tài)，機構(gòu)職能以及機構(gòu)人員規(guī)模進行適時調(diào)整將是一個必然選擇。[5]