庫區(qū)移民政策執(zhí)行的制約因素和破解路徑
——以豫南Z村為例

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 金珊

一、引言與文獻(xiàn)綜述

庫區(qū)移民一直以來都是我國一項(xiàng)重大的民生工程，移民外遷不僅意味著離開世世代代生活的家鄉(xiāng)，更是要經(jīng)歷遷入地新的經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗的變遷，移民動(dòng)員工作無疑困難重重，移民干部面臨著巨大挑戰(zhàn)。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于庫區(qū)移民的研究集中于以下幾點(diǎn)：一是以移民安置模式為切入點(diǎn)進(jìn)行研究，如林博等（2020）通過對(duì)河南省黃河灘區(qū)29個(gè)安置區(qū)試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其采取的差異化安置模式不僅降低了搬遷戶對(duì)原有資源的稟賦效應(yīng)，還提高了搬遷戶對(duì)搬遷后資源的稟賦效應(yīng)[1]。二是以移民主體為切入點(diǎn)進(jìn)行探討，主要關(guān)注移民的文化適應(yīng)、社會(huì)融入等問題，如王清華等（2012）通過案例研究發(fā)現(xiàn)移民的文化適應(yīng)性的確存在，需要盡快制定相關(guān)政策[2]。胡成等（2021）通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)移民適應(yīng)的狀況是多因素影響的結(jié)果，移民適應(yīng)政策的制定需要綜合考慮，實(shí)現(xiàn)政策效益最大化[3]。

總的來說，現(xiàn)有的研究成果對(duì)庫區(qū)移民工作的不斷進(jìn)步都起到了持續(xù)性的指導(dǎo)作用，然而都局限在單一維度里，鮮有學(xué)者對(duì)移民工作進(jìn)行過程研究。移民動(dòng)員過程之所以困難重重，很大程度上也是移民政策執(zhí)行過程出現(xiàn)了問題。因此，本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型為視角，分析Z村移民政策執(zhí)行遇到的各種制約因素，總結(jié)Z村政策執(zhí)行困境的破解路徑，為今后移民工作的順利推進(jìn)提供有益借鑒。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)及理論框架

政策執(zhí)行，是指制定政策后由有關(guān)組織運(yùn)用多種政策資源和手段，以最有效地方式達(dá)到預(yù)定政策目標(biāo)的過程。托馬斯·史密斯(T.B.Smith)在“The Policy Implementation Process”一文中提出政策執(zhí)行過程模型，他認(rèn)為政策執(zhí)行效果受以下四個(gè)部分的影響：第一，理想化的政策，即合理、正確、科學(xué)的政策；第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行；第三，目標(biāo)群體，即受政策影響最大的組織或組織內(nèi)的人；第四，環(huán)境因素，即那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素[4]?？梢酝ㄟ^對(duì)這四個(gè)部分之間互動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的理想狀態(tài)。

基于政策執(zhí)行過程模型，本文的理論框架如圖1所示。

圖1 Z村移民政策執(zhí)行分析框架

三、基于政策執(zhí)行過程模型看Z村移民政策執(zhí)行之困

國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)從移民安置規(guī)劃、征地補(bǔ)償、實(shí)施管理、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了全方位的政策安排，但是這些政策在Z村實(shí)際執(zhí)行過程中受到諸多制約，具體表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

（一）理想化的政策：逐級(jí)發(fā)包制的政策執(zhí)行阻礙

政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過程，中國“職責(zé)同構(gòu)”的政府間關(guān)系形成了一種特色的政策執(zhí)行過程，即中央政府負(fù)責(zé)制定宏觀的政策方針，并把政策目標(biāo)發(fā)包給省級(jí)政府，省級(jí)政府進(jìn)行政策分解后發(fā)包給市級(jí)政府，直至最基層政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施[5]。在Z村的移民政策執(zhí)行過程中，所有移民安置任務(wù)都需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一樞紐進(jìn)行整合，對(duì)接上級(jí)水利局、國土局、移民局等相關(guān)部門，將國家移民安置優(yōu)惠政策的“頂層設(shè)計(jì)”進(jìn)行實(shí)踐轉(zhuǎn)化。但文本形態(tài)的政策制度和實(shí)踐形態(tài)的政策執(zhí)行存在很大的差異，在實(shí)踐過程中，由于行政層級(jí)的層層分割和基層治理內(nèi)卷化等狀況，加之信息的不對(duì)稱，會(huì)出現(xiàn)各種執(zhí)行梗阻與偏差，其最終的實(shí)踐結(jié)果往往也與政策文本的目標(biāo)大相徑庭。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：壓力型體制下的基層政府執(zhí)行變通

基層政府作為政策執(zhí)行的神經(jīng)末梢，直接面對(duì)廣大人民群眾，是移民政策執(zhí)行的重要主體。在自上而下的政策執(zhí)行體系下，上級(jí)政府經(jīng)常通過績(jī)效考核、目標(biāo)責(zé)任制、巡視、督辦等形式加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)控力度。當(dāng)中央政策與地方利益產(chǎn)生沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性會(huì)驅(qū)使其象征性地執(zhí)行政策，符合地方利益的政策就“用足用活”，勞神費(fèi)力又無好處的政策就隨意“變通”執(zhí)行或軟拖硬抗。從2004年開始，國務(wù)院先后出臺(tái)了一系列移民安置和優(yōu)惠政策，要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成全部的移民搬遷和安置工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨巨大壓力。在這種情況下，一旦遇到態(tài)度強(qiáng)硬、堅(jiān)決拒絕搬遷的移民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會(huì)采取恐嚇威懾、威逼利誘的方式來完成上級(jí)任務(wù)。這些舉動(dòng)雖然能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成搬遷的任務(wù)，但是對(duì)移民產(chǎn)生的心理壓力和生活影響是無法磨滅的，從本質(zhì)上違背了上級(jí)政府讓人民群眾放心搬遷、滿意搬遷的政策目標(biāo)。

（三）目標(biāo)群體：奧爾森困境下的政策認(rèn)同迷失

奧爾森困境表達(dá)的是這樣一種集體行動(dòng)的悖論：由理性個(gè)體組成的大集團(tuán)，卻不會(huì)為集體利益行事[6]。個(gè)人往往都是從自己的私利出發(fā)，常常不是致力于集體的公共利益。在Z村的移民搬遷過程中，大部分移民最關(guān)心的往往是移民安置優(yōu)惠政策是否有利，一旦發(fā)現(xiàn)政策并不像移民干部說的那樣“優(yōu)惠”，移民就會(huì)產(chǎn)生“被欺騙感”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任感就會(huì)大大降低。而且，移民個(gè)體的這種心態(tài)還會(huì)影響到村里的其他移民，如果一個(gè)人的利益受到損害，其他人就會(huì)因?yàn)閾?dān)心自己利益受損而產(chǎn)生同樣的抗拒行為。移民群體對(duì)移民政策認(rèn)同迷失，政策得不到移民的認(rèn)同，也就失去了制定政策的價(jià)值理念。

（四）環(huán)境因素：信息不對(duì)稱下的差序信任

政策制定得再好，如果社會(huì)公眾不理解，也就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，因此政策執(zhí)行環(huán)境非常重要。大部門村民只是從新聞上聽說關(guān)于移民搬遷有很多的優(yōu)惠政策，但是具體有什么政策，有哪些補(bǔ)貼，該怎么申請(qǐng)，卻并不清楚。且村子里大多是老人和兒童，受文化水平制約，即使村子里張貼有相關(guān)政策安排，他們也不甚了解。村民心中沒有“明白帳”，就會(huì)認(rèn)為政策執(zhí)行過程不夠公開透明，一旦出現(xiàn)實(shí)際情況與政策安排不相符合的情況，就會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的移民干部產(chǎn)生不信任感，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威。在Z村的移民試點(diǎn)搬遷中，由于村民們發(fā)現(xiàn)安置地的土地質(zhì)量、房屋設(shè)施、地理交通等方面不盡如人意，在回到村里之后，就立馬召集一大批人到政府進(jìn)行抗議活動(dòng)，使移民政策執(zhí)行進(jìn)程嚴(yán)重受阻，移民對(duì)政府的信任感大大降低。

四、Z村政策執(zhí)行困境的破解路徑

（一）政策執(zhí)行理解力是政策正確執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)

政策執(zhí)行理解力是指政策執(zhí)行者即執(zhí)行主體對(duì)于下達(dá)的政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策精神的學(xué)習(xí)、理解、掌握能力。移民干部對(duì)村民進(jìn)行移民動(dòng)員的前提在于自身對(duì)國家移民工作安排以及移民政策有著深入的理解和認(rèn)同，只有這樣才能準(zhǔn)確、科學(xué)地把政策意志轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。在Z村移民動(dòng)員工作出現(xiàn)停滯，村民集眾鬧事、反對(duì)移民時(shí)，省、縣、村政府相繼召開移民動(dòng)員安置大會(huì)，全面深入介紹移民政策，深化各移民干部對(duì)移民政策的了解程度，以便更好地傳達(dá)給移民群眾。

（二）政策執(zhí)行組織力是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的必要條件

政策執(zhí)行組織力是指政策執(zhí)行主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)對(duì)人、財(cái)、物的協(xié)調(diào)整合能力。為了高效率、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)“安全、和諧、全部、按時(shí)搬遷”的政策目標(biāo)，縣政府成立了由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的六個(gè)工作組，包括綜合協(xié)調(diào)組、宣傳報(bào)道組、安全穩(wěn)定組等，各工作組既分工明確又相互協(xié)作，深入Z村現(xiàn)場(chǎng)辦公，實(shí)地掌握移民工作情況，就地解決各種問題。此外，Z村實(shí)行了移民干部分包制度，把每位移民干部的職責(zé)細(xì)化到一戶村民身上，堅(jiān)持“不搬遷，不撤退”原則，最大限度保證移民任務(wù)按時(shí)高質(zhì)完成。

（三）政策目標(biāo)群體是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵一環(huán)

政策目標(biāo)群體就是受政策影響最大、最直接的群體，政策執(zhí)行力度不可避免會(huì)受到目標(biāo)群體對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)可程度以及目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行配合力度的影響。在移民動(dòng)員受滯時(shí)，Z村及時(shí)對(duì)村民廣泛開展宣傳教育，對(duì)移民政策的優(yōu)惠補(bǔ)貼、安置方案、后續(xù)補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行詳盡講解，增強(qiáng)村民對(duì)移民政策的認(rèn)同感和接受度，使移民政策得以順利推進(jìn)。