保護(hù)開發(fā)特色村莊規(guī)劃編制探索
——以霞浦縣閭峽村為例

福建省海峽旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 楊珍珍

一、引言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和逐步落實(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展被提升到一個(gè)前所未有的高度。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系改革下的村莊規(guī)劃進(jìn)程正在逐步加快。自2019年國(guó)家層面出臺(tái)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出構(gòu)建“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系后，作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊地區(qū)的法定詳細(xì)規(guī)劃，村莊規(guī)劃也受到越來越多的關(guān)注。同年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，對(duì)村莊規(guī)劃的主要任務(wù)做出了更為明確的要求，即“八個(gè)統(tǒng)籌，一個(gè)明確”。此后，各省、市縣都在積極出臺(tái)指導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迩f規(guī)劃的編制導(dǎo)則和技術(shù)指南。福建省于2019年9月發(fā)布《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），分別對(duì)集聚提升中心村、轉(zhuǎn)型融合城郊村、保護(hù)開發(fā)特色村等5類村莊提出了分類編制指引和相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則。據(jù)福建省政府相關(guān)文件，截止2021年8月，福建省正在開展（含已批復(fù)）的村莊規(guī)劃總數(shù)約3874個(gè)，全省的村莊規(guī)劃編制工作總體面臨規(guī)劃任務(wù)重、時(shí)間緊、多規(guī)協(xié)調(diào)等諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，本文參照《指南》編制要求，對(duì)霞浦縣長(zhǎng)春鎮(zhèn)閭峽村——地處東沖半島省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的保護(hù)開發(fā)特色村，進(jìn)行了實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探索研究，探討當(dāng)前“多規(guī)合一”下，具有顯著自然資源稟賦與特色傳統(tǒng)文化的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊如何進(jìn)行整體規(guī)劃下的保護(hù)與開發(fā)。

二、村莊概況

（1）區(qū)位交通：閭峽村位于霞浦縣長(zhǎng)春鎮(zhèn)南部，為閭峽港所在地，位于省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)東沖半島的東部，東面瀕臨東海，擁有較長(zhǎng)的海岸線和海洋資源?？h道985南北貫穿閭峽村，村莊距離長(zhǎng)春鎮(zhèn)區(qū)約19公里車程，交通較為便利。（2）產(chǎn)業(yè)方面：現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)中，閭峽村第一產(chǎn)業(yè)為近海捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖。第二產(chǎn)業(yè)分布較少，為海產(chǎn)品粗加工。得益于霞浦“四灘”之一的閭峽沙灘，近年來第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，村莊發(fā)展了若干鄉(xiāng)村民宿和餐飲等服務(wù)業(yè)態(tài)。但總體而言，旅游服務(wù)業(yè)未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，且旅游配套設(shè)施仍較為基礎(chǔ)，以民宿、餐飲、小型商超為主，無法滿足日益增長(zhǎng)且日益多樣化的游客需求。（3）人口與用地：閭峽村是長(zhǎng)春鎮(zhèn)第二大村，現(xiàn)戶籍戶數(shù)為1221戶，戶籍總?cè)丝?807人。但是近年來部分村民遷移戶口至長(zhǎng)春鎮(zhèn)或霞浦縣城，使得五年來人口持續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查節(jié)點(diǎn)更新成果，2020年，閭峽村村域總面積為986.99公頃，其中農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地為30.44公頃，占村域面積的比例為3.13%，現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)為79.96㎡/人。（4）經(jīng)研究分析，閭峽村目前主要存在兩個(gè)方面的問題。一是村莊建設(shè)長(zhǎng)久以來缺乏有效指引。上版村規(guī)因?yàn)榉N種原因尚未得到落實(shí)，整體布局較為混亂，村內(nèi)建筑風(fēng)貌不統(tǒng)一，新舊建筑摻雜，村莊居民點(diǎn)整體風(fēng)貌缺乏鄉(xiāng)村本土特色，公服設(shè)施也不夠完善等；二是現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放，近海捕撈為漁民的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，屬采集性業(yè)態(tài)，易受自然環(huán)境、捕撈政策以及水產(chǎn)供需市場(chǎng)影響，同時(shí)過度的捕撈也會(huì)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響?；诖迩f豐富的自然風(fēng)光資源基礎(chǔ)，可以預(yù)計(jì)未來旅游產(chǎn)業(yè)將是主導(dǎo)，但現(xiàn)狀旅游項(xiàng)目單調(diào)，僅僅依托沙灘和海蝕景觀資源開發(fā)低水平的旅游觀光和少量沙灘游樂項(xiàng)目，村莊其他優(yōu)質(zhì)資源尚未轉(zhuǎn)化為旅游體驗(yàn)產(chǎn)品、未得到充分開發(fā)利用，且對(duì)餐飲民宿產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理不足，服務(wù)良莠不齊，距離優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村旅游目的地的差距仍比較大。

三、發(fā)展思路

按福建省村莊規(guī)劃編制指南的分類，閭峽村屬于保護(hù)開發(fā)特色村，屬于具備優(yōu)質(zhì)的景觀要素、人文及自然特色資源豐富的村莊。同時(shí)，閭峽村位于省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，此類村莊往往面臨村莊發(fā)展與風(fēng)景資源保護(hù)的雙重挑戰(zhàn)，因此規(guī)劃需注重引導(dǎo)性和管控性，在不影響風(fēng)景區(qū)風(fēng)景環(huán)境和不破壞海洋生態(tài)的前提下，以旅游為驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)村莊的有序發(fā)展與更新，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的合理存續(xù)?；陂倣{村的現(xiàn)狀問題，規(guī)劃認(rèn)為閭峽村未來發(fā)展方向和重點(diǎn)為：一是要以旅游為導(dǎo)向激發(fā)村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，主要通過深入挖掘資源轉(zhuǎn)化為旅游體驗(yàn)產(chǎn)品，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)品和服務(wù)供給類型，同時(shí)要梳理村莊用地，保障各方面發(fā)展的空間基礎(chǔ)；二是需要補(bǔ)足各項(xiàng)短板，完善各項(xiàng)設(shè)施，建設(shè)宜居宜游的村莊，奠定未來可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在總體定位上，閭峽村應(yīng)以海洋生態(tài)為依托、以在地文化為底蘊(yùn)，著力發(fā)展濱海游憩度假、民俗觀光與體驗(yàn)，建設(shè)成一個(gè)村容整潔、文化底蘊(yùn)深厚、各項(xiàng)設(shè)施完善的宜居趣玩的濱海休閑文化漁村，構(gòu)建“碧海銀灘，文化漁村”的村莊品牌，將自身打造成為福建省金牌旅游村、東沖半島風(fēng)景區(qū)的核心組成部分和代表性區(qū)域。

四、空間規(guī)劃

（一）村莊建設(shè)邊界劃定

由于當(dāng)前村莊規(guī)劃普遍缺少上位鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)指標(biāo)指導(dǎo)，故規(guī)劃應(yīng)通過入戶調(diào)查等方式了解村民建設(shè)需求，結(jié)合人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，合理預(yù)測(cè)村莊建設(shè)規(guī)模，待上位國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)再進(jìn)行銜接。

建設(shè)用地規(guī)模一般基于人口規(guī)模預(yù)測(cè)。經(jīng)研究可知，閭峽村現(xiàn)狀雖有較大一部分青壯年外出求學(xué)、務(wù)工，造成戶籍人口呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但這主要屬于機(jī)械性減少，且在國(guó)家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村發(fā)展越來越受重視的大背景下，并結(jié)合閭峽村是長(zhǎng)春鎮(zhèn)第二大村的重要地位角度考慮，通過一定政策傾斜與閭峽村優(yōu)越的資源條件，將有效帶動(dòng)閭峽村鄉(xiāng)村旅游、特色漁業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)崗位與創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)增加，由此預(yù)計(jì)，在未來一段時(shí)期內(nèi)村莊將有一定程度上的人口增長(zhǎng)回流。故規(guī)劃預(yù)測(cè)綜合增長(zhǎng)率為千分之3，至2035年，閭峽村人口規(guī)模為3982人。基于此人口規(guī)模，依據(jù)《指南》中的第二種計(jì)算方法，即基于戶籍計(jì)算宅基地面積，基于常住人口計(jì)算除宅基地外的建設(shè)用地面積，可得閭峽村可較現(xiàn)狀增加1.14至8.67公頃，即用地規(guī)?？尚略鰹?1.49至39.02公頃。

本著土地節(jié)約、集約的原則和當(dāng)前建設(shè)用地“減量化”的趨勢(shì)背景，本次規(guī)劃結(jié)合實(shí)際和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，判定建設(shè)用地規(guī)模的合理區(qū)間，將村莊現(xiàn)狀未與上位規(guī)劃沖突的建設(shè)用地和近遠(yuǎn)期發(fā)展所需的住宅用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)用地、公用設(shè)施用地、道路交通用地、公園綠地等建設(shè)用地劃入村莊建設(shè)邊界，最終劃定村莊居民點(diǎn)建設(shè)用地為33.1公頃。

（二）村莊居民點(diǎn)空間優(yōu)化

建設(shè)空間主要是為村民提供生產(chǎn)生活服務(wù)功能、進(jìn)行住宅建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的國(guó)土空間，但在遵從發(fā)展要義的基礎(chǔ)上仍需要強(qiáng)調(diào)土地集約和生態(tài)保護(hù)。因此，一方面，規(guī)劃合理新增各項(xiàng)建設(shè)用地，滿足各方面建設(shè)需求。如通過新設(shè)集中建設(shè)點(diǎn)滿足村民建房的需求（增加宅基地用地面積0.65公頃）；增加公服、公用設(shè)施用地（新增3.59公頃）和公園綠地面積（0.71公頃），提高宜居性；梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等。同時(shí)，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)提高土地使用強(qiáng)度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地面積。另一方面，規(guī)劃盤活存量建設(shè)用地，改造提升內(nèi)部的低效建設(shè)用地，利用廢棄宅基地、廢棄工業(yè)用地、廢棄豬圈用地、廢棄村集體建設(shè)用地等，促進(jìn)村莊有機(jī)更新。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引

閭峽村擁有豐富的自然與人文景觀資源，如海蝕地貌、碧海銀灘、礁石拍浪、閭峽古堡、古榕公園等，但資源轉(zhuǎn)化率低，當(dāng)?shù)芈糜钨Y源開發(fā)現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下不足：一是旅游產(chǎn)品單一，僅為沙灘休閑、休閑海釣等初級(jí)產(chǎn)品形態(tài)，品質(zhì)民宿不足，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于較初級(jí)的階段；二是受季節(jié)性影響，淡旺季明顯；三是缺乏鮮明個(gè)性，整體形象策略不夠突出；四是夜間消費(fèi)總體匱乏，難以留住游客?？傮w而言，規(guī)劃建議調(diào)整現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以濱海休閑旅游業(yè)為主，海洋漁業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走三產(chǎn)融合道路，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植、商貿(mào)服務(wù)業(yè)應(yīng)以為旅游業(yè)發(fā)展提供原生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和配套服務(wù)為轉(zhuǎn)型方向。首先，針對(duì)現(xiàn)狀下的傳統(tǒng)漁業(yè)，規(guī)劃建議轉(zhuǎn)變漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式，為休閑漁業(yè)和濱海旅游業(yè)提供體驗(yàn)產(chǎn)品和原生態(tài)海產(chǎn)品，倡導(dǎo)生態(tài)捕撈，嚴(yán)格遵守休漁期禁漁規(guī)定，達(dá)到漁區(qū)保護(hù)和漁民增收的目的。同時(shí)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展海產(chǎn)品初加工業(yè)。依托近海資源，發(fā)展休閑漁業(yè)，豐富漁業(yè)內(nèi)容，拓展?jié)O業(yè)功能，如休閑海釣、海上餐吧、海上攝影等。其次，針對(duì)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，提升現(xiàn)狀旅游產(chǎn)品品質(zhì)，完善下尾島、小呂沙灘、閭峽燈塔等地的各項(xiàng)游覽設(shè)施，豐富體驗(yàn)產(chǎn)品。通過深度挖掘村莊特色，以現(xiàn)有安瀾候文化等民俗文化為依托，將資源轉(zhuǎn)化為文化旅游及研學(xué)產(chǎn)品，挖掘“文化閭峽”的特質(zhì)，將游客從村莊外圍的沙灘引入村莊內(nèi)部，拓展旅游體驗(yàn)內(nèi)容。最后，提升產(chǎn)業(yè)融合水平，如漁旅融合、農(nóng)旅融合、文旅融合等，提升閭峽整體服務(wù)水平，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。聯(lián)動(dòng)周邊村莊，即北面同有沙灘資源的小京村，南面擁有灘涂景觀的加竹村，形成鄉(xiāng)村旅游片區(qū)，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)影響力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。除了以上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)思路，規(guī)劃嘗試在用地上積極響應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，于村莊主路旁規(guī)劃一處商業(yè)用地，用于建設(shè)漁夫集市，發(fā)展閭峽特色商品銷售和海鮮美食體驗(yàn)等業(yè)態(tài)，進(jìn)而為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地支持和保障。

五、結(jié)論

本文以閭峽村為研究對(duì)象，分析村莊現(xiàn)狀在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)用地布局、公共設(shè)施等方面的主要問題，并重點(diǎn)從村莊建設(shè)用地規(guī)模劃定、居民點(diǎn)布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個(gè)方面闡述該村規(guī)劃策略：一是構(gòu)建“碧海銀灘，文化漁村”的村莊品牌和定位；二是結(jié)合村民實(shí)際需求和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，判定建設(shè)用地規(guī)模的合理區(qū)間；三是優(yōu)化村莊用地布局，通過引導(dǎo)居民點(diǎn)適度規(guī)模集中，提高土地利用強(qiáng)度、盤活存量建設(shè)用地、改造提升內(nèi)部的低效建設(shè)用地等手段，促進(jìn)村莊有機(jī)更新；四是依托村莊本底資源，構(gòu)建以濱海休閑旅游業(yè)為主、海洋漁業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展結(jié)構(gòu)。作為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的保護(hù)開發(fā)特色村，閭峽村面臨著村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與風(fēng)景資源保護(hù)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多挑戰(zhàn)，故規(guī)劃需注重引導(dǎo)性和管控性，在不影響風(fēng)景區(qū)風(fēng)景環(huán)境的前提下，以村莊自然生態(tài)格局保護(hù)為基礎(chǔ)，以旅游為驅(qū)動(dòng)力，把握村莊主要特點(diǎn)并體現(xiàn)村莊特色，推動(dòng)村莊的振興發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的合理存續(xù)。